智慧抗疫：我国地方政府治理能力提升研究

韩迪 杨梅

摘要：大数据、云计算、5G、物联网、区块链、人工智能等技术拉开了智慧时代的帷幕，依靠科技赋能提升治理能力的风潮正在席卷全球。在面对新冠肺炎疫情这类棘手的公共卫生危机时，传统治理模式难以有效回应特殊形势下的复杂矛盾，我国智慧抗疫模式取得的成功进一步催化了“智慧工具+治理”的模式演进。在新一代信息技术飞速发展的驱动下，我国地方政府利用智慧工具的辅助，坚持以人民为中心，以精准治理理念为引导、采用整体性治理方法、发挥多元主体的差异性优势，建立协同治理机制，提升治理能力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：智慧抗疫；地方政府；智慧工具；治理能力

中图分类号：D035文献标识码： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2021.04.004

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

2020年伊始，一种新型的传染性病毒肺炎在武汉蔓延开来，情势紧迫。习近平总书记高度重视，并在中央政治局常委会会议上强调“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”。各地方政府如何有效应对这场公共卫生危机，如何在顺应国家治理能力现代化的总目标导向下，更好依靠科技赋能，打破传统治理瓶颈，进一步提升治理能力，是一个值得深入分析研究的问题。

1治理能力现代化：国家发展的内生性需求

制度是维持国家机器运转必不可少的关键，而制度执行力的好坏则关乎其是否能够良性运转，如何将国家制度优势转变为治理效能是我国新时代顶层设计的核心内容。十八届三中全会提出“要在完善和发展中国特色社会主义制度的总目标下推进国家治理体系、治理能力的现代化”。这一思想在十九届四中全会得到进一步完善“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”。当今世界处在百年未有之大变局中，中华民族处在历史的关键转折点，为了实现伟大复兴的中国梦，要花大力气完善国家治理体系，切实推进治理能力现代化的进程。

国家治理体系是一种制度规范，其目的是用来维护公共秩序、规范社会权力。受到制约的主体包括但不限于政府、市场、社会组织、民众等。从某种角度看，生产力和与之相配套的生产关系的演进过程可以反映出国家治理的全貌。在不同时期，国家会处于不同的发展阶段，治理对象也会不断变化，如果治理体系不随之调整，则会引起治理的负面效应，弱化治理效能。因此，为了维持国家治理良性、可持续性的运转，建立与国家发展阶段相配套的国家治理体系是优化国家治理能力的关键。

伴随着大数据、云计算、区块链、5G、人工智能、物联网等新兴技术的快速发展，一种将技术导向与政府治理叠加的“智慧治理”思路应运而生，智慧社会已然来临。智慧社会是在信息技术革命推动下产生的新的社会发展阶段，其特点是运用新一代信息技术（ICT）解决更加复杂的社会问题[1]。这些技术工具可以定义为智慧工具，与传统治理模式相比，有了智慧工具作为科技支撑的智慧治理能更好地突破治理困境，在顶层设计上响应了十九届四中全会提出的“七位一体”的社会治理方针，在实践过程中巧妙运用智慧工具但又不局限于技术层面，实现科技创新的同时也促进了数字化、互联化、网络化的深度融合，有利于构建更加开放、包容、透明的智慧政府，进一步提升政府的治理能力。

国家治理现代化包括治理能力现代化和治理体系现代化两个重要目标。如何有效推进国家治理实现现代化，关键在于灵活运用智慧工具等生产工具，把握当前智慧社会的发展特点，同时进行必要的生产关系配套改革。作为基本的生产力工具，智慧工具的实践运用必然会带来与之配套的智慧治理模式变革。在智慧工具的技术支撑和推动下，国家治理能力将不断趋向现代化，得到进一步提升，同时现代化的治理能力会在制度层面促进国家治理体系的现代化。反之，现代化的国家治理体系也能从顶层设计上更好地促进国家治理能力的现代化，两者之间是一种相辅相成的关系（图1）。本文就我国抗疫过程中智慧工具的应用情况，着重研究其对我国地方政府治理能力的提升作用。

2智慧工具在疫情阻击战中发挥重要作用

科技部为了落实中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署，积极发挥智慧工具在疫情阻击战中的重要作用，建立专门的先进技术成果信息共享服务平台，面向全社会广泛征集抗疫新技术产品。目前，该平台已经分两批发布了544项可转化为成果应用的新技术产品清单。对544项市场化的技术成果进行逐一分析，可以看出：人工智能技术应用场景广、功能强大，544项抗疫技术成果中53%使用了AI技术，各类云服务、云产品发展蓬勃，13%技术成果运用云计算，数量次之，同时大数据、区块链、物联网、5G等技术也得到了應用，且数量较为平均，分别为6%、 4%、7%、5%（图2）。

鉴于该平台没有提供各项技术成果的实际应用数据，故在此仅对各项技术应用侧重的核心领域做简要分析。疫情防控领域：各类先进产品主要依靠大数据、云计算、AI进行精准联防联控；医院建设、医疗工作领域：更多依靠5G、云服务、AI等实现我国医院诊疗服务的信息化建设以及病区的智能化管理；物资配送领域：物联网和5G强大的联通功能进一步减少统筹调度的成本；复工复产领域：大数据、云计算、AI、物联网等技术的运用有利于更加科学精准的决策。综合来看，智慧工具在我国各抗疫核心领域中已经占据了技术引导的先锋位置（图3）。同时，结合大数据、云计算、5G、物联网、区块链、AI等技术在抗疫过程中的应用实例分析，智慧工具在我国应对新冠肺炎公共卫生危机事件中发挥了重要的作用。

2.1大数据：底层基础

大数据，简言之是一种数据集合。其独特之处在于获取数据的速度、深度、广度，远胜于常规软件工具。数据的最大价值不在于数据本身，而在于对数据的分析挖掘。

2.1.1海量数据助力精准防疫

此次疫情暴发时期特殊，春运期间人口流动量大、密度广、频率高，给防疫工作带来不小挑战。在大数据技术的支持下，百度地图提供了迁徙大数据平台，实时分析监测民众的出行数据，有利于政府部门随时调整防疫决策。再则，春运迁徙是有规律可循的“秋千型轨迹”，大部分人员是往返于两地之间，在迁徙大数据平台的支持下，政府部门可以根据春节前的流出人口数据及时安排好节后的防控工作，提前做好准备，精准防控。此外，疫情初期医疗资源一度饱和，给民众带来担忧。我国卫健委联合腾讯依靠大数据技术，在整合全国363个城市的疫情就诊数据后，实时发布各地的新冠肺炎定点医院和发热门诊地图。根据该图，民众除了能实现发热自查以外，还能清楚了解各定点医院的床位信息，合理安排就诊计划，以免延误诊治。

2.1.2数据桥梁联通抗疫网络

在抗疫过程中，数据作为桥梁有力支撑起了严密筛查、精准防控、及时补给、整体联动的庞大抗疫网络。为了进一步优化抗疫物资调配的全过程，使之更加透明化、高效化，阿里巴巴利用大数据技术开发了防疫直采全球寻源平台，全球范围内的医疗物资生产企业可以实时上传物资信息，通过该平台直接与需求方对接，最大限度优化产能、节省搜索物资的时间，同时阿里统一负责运输全程，直接定向供给抗疫一线，很大程度上优化了资源配置。

智慧抗疫的过程中，大数据技术提高了政府的行政效率、优化了行政过程，在提升地方政府治理能力上具有很大内在潜力。在地方政府的治理过程中，如何运用大数据既体现了地方政府对于大数据的认知理解，又彰显了地方政府治理的价值导向。大数据作为一种治理工具，地方政府要想最大化地发挥其治理潜力，要着眼于大数据技术治理的全过程，从政策议程制定、资源分析整合、政策过程监控等环节加强落实，同时进行必要的学习，兼具专业知识与行政素养。

2.2云计算：算力支持

云计算是一种能在很短时间内，通过多部服务器组成的处理系统，分析处理海量数据的分布式计算方式，其超强算力能提供强大的网络服务。

2.2.1数据整合助力精准防控

在迅速阻断疫情传播的过程中，健康码的使用功不可没，其背后强大的技术支撑来源于云计算。健康码某种程度上来说是一种“私人订制”，是根据每个人的出行轨迹、健康状况等个人信息生成的。面对全国范围内十多亿人口汇集的各自出行、健康等数据洪流，云计算凭借其快速、强大的数据整合能力脱颖而出，精准、高效地抓取关键信息，按风险等级给不同人群划分红黄绿三个等级，实行严密精准的防控。其次，云计算在为健康码的运行进行数据整合时，所面对的并不是静止的、恒定的数据源。出行轨迹的变化、接触人员的变动都会增加普通民众的感染风险，一旦疑似感染风险出现，健康码就会随之改变状态，予以警示。因此，健康码运行的背后是复杂的实时动态数据洪流，相比较传统的静态数据分析，此时云计算提供的是实时的、动态的海量数据处理服务，其他的数据处理技术根本无法完成。

2.2.2超级算力加速疫苗研发

在新冠肺炎疫情新药的研发与疫苗研究的关键环节中，云计算的超级算力发挥了巨大作用。在研究人员进行的药物筛选、病毒预测、模型构建等方面，腾讯云免费提供云超算、运算集群、基础的云计算等技术支持，在科技的助力下最大限度缩短科研周期。清华大学生物研究院的科研团队在腾讯云提供的CPU算力、对象储存能力等技术的支持下，在结构性药物分子设计上取得了突破性进展①。

2.2.3云上存储提供安全保障

疫情期间出行不便，为了不延误救治时机，远程医疗的重要性显而易见。临危受命的雷神山、火神山医院采取整体上云的建设方案，由中国电信提供核心系统的相关部署及运行内外网、运维区防护等工作。此次火神山医院的成功建立也标志着我国医院诊疗服务信息化建设取得突破性进展。火神山医院在5G+云网的技术支持下，互联网医保、卫生专网专线、医疗系统配套资源整体上云，医疗专家组能通畅无阻进行云会议，为新冠肺炎患者的救治工作提供了又一层有力保障。

此次新冠肺炎疫情来势凶猛、情势危急，云计算凭借其对各类数据的超强分析整合、深度挖掘，同时兼顾数据安全的庞大功能为精准联防联控抗击疫情给予技术支撑，成为智慧抗疫过程中不可或缺的治理工具。此外，云计算独有的网络支持异构设施和资源流转的服务供给模型，除了能助力抗疫之外，在日常政府治理过程中也能发挥其独特的治理效能，可以有效控制治理成本、提升数据资源的灵敏性、实现资源的按需分配，优化资源配置，提高政府治理效率，进一步提升地方政府的治理能力。

2.3 5G：传输通道

“5G”是第五代移动通信技术的简称，作为最新一代的通讯技术其具有显著的低延时、高宽带、大连接性三大特点，传输速度可以达到10Gb每秒。

2.3.1为生物安全保驾护航

新冠肺炎疫情传播速度快，疑似感染人群数大，各省市医疗卫生机构面临著巨大的病毒样本检测和运输压力，缩短诊断时间、提高检测效率对于提升治愈率至关重要。浙江省政府勇于尝试，浙江省疾控中心在浙江联通提供的“5G+物联网”技术支持下，将生物安全样本追溯系统运用到病毒样本转运过程中，通过5G实时定位、全程追踪监测，切实保障运输过程不出一丝纰漏。

2.3.2为一线医护排忧解难

“5G+云端”相结合的抗疫机器人，其高灵敏性能智能识别周边环境，一经推出很大程度上缓解了抗疫一线医护人员的压力，既解决了医护人手不足所致单人超负荷工作的现状，又能够代替医护人员在易感环境内自由出行进行常规消杀、配送药物，提供智能化的服务，保障了医护人员的生命健康。“5G+VR重症监护室远程监测系统”通过虚拟数据还原现实场景，能够360°全方位在不接触的前提下还原重症监护室的所有情况，进一步实现了病区管理的智能化、高效化、安全化。在该系统的支持下，可以最大限度避免医生与患者的实际接触，同时还可以将“数据模拟的真实场景”远程投放给异地的专家，参与救治工作进行远程的治疗指导。此外通过该系统病人家属可以看到被隔离的亲属，实时了解其病情进展、身体状况。

智慧抗疫的过程中，5G作为数据传输的关键载体发挥了重要作用，且“5G+”的各种运用使得智慧工具更加多样化、智能化。5G独有的大连接性使万物互联不再是幻想，各地方政府可以在物与物、人与物的互联成真的基础上实现对辖区内完全掌握，丰富了未来各地方政府的治理方式；5G的低延时性能实时进行数据的对比，并向政务终端实时传送对比数据，对于全社会的安防维稳有很大的作用，进一步实现政府的精细化治理。

2.4物联网：联通网络

物联网是指通过互联网、传统电信网络等各类网络接入，实现物与物、人与物的联结，使得相互独立的普通物理对象形成互联互通的网络，从而实现智能化的识别管理。

2.4.1物联安全复工

自疫情暴发以来，各行各业停产停工数月，在抗疫取得阶段性胜利后如何实现安全、有序的复工对各地方政府来说是个不小的挑战。在物联网技术的支持下，阿里钉钉（Ding Talk）上线了防疫复工生产管理系统，满足复工条件的企业可以通过该系统提前几天进行备案，之后在该防疫复工系统的协助下有序进行返岗人员信息登记、生产车间定期消杀、防疫物资集中储备等关键工作，有效提升了企业复工生产的管理效率。

2.4.2物联联动消杀

钉钉推出的数字工厂实现了人与设备的高效互联，企业生产车间的设备管理人员可以通过网络实时了解疫情期间日常必行消杀工作的进展情况，每日设备的消杀情况通过扫二维码的方式录入数据中心归档保存，操作简便、精准高效。此外，数字工厂在疫情过后依旧能发挥极大作用，协助企业的管理人员在设备使用率、人员出勤率、车间排班等方面进一步优化管理。

2.4.3物联无接触抗疫

在抗击疫情的过程中，尽可能减少人员接触是关键，物联网技术强大的泛联功能在无接触式抗疫上发挥了有目共睹的作用。医疗设备间的相互联结可以简化问诊流程，测温器、血压计等工具的测量结果可以通过传感器实时生成综合的数据指标，再通过移动网络传到医生的终端，避免了单环节的重复。在救援物资的运输过程中，车载传感器可以实时向终端反馈物资的地理数据及运送信息，有利于救援物资的统筹规划。

总的来说，基于物联网技术的各类综合服务平台的推出，强化了各地方政府对于突发性公共危机的掌控能力，政府部门能够更加及时、全面了解外部信息，并在智能技术的支持下进行精准分析决策，同时打破了部门壁垒，将有用的治理经验及时共享，治理过程更加有序、精准、高效，治理能力也进一步得到提升。

2.5区块链：信任保障

区块链是分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式，具有去中心化、不可篡改、全程留痕、可追溯、公开透明等特点。

2.5.1高信任助力科学决策

区块链凭借其有效解决多主体协作间复杂信任问题的技术优势，成为地方政府智慧抗疫的得力工具。山东省政府依托该省区块链重点实验室，研发出了首款应用于高校抗疫防疫的“区块链疫情采集监测系统”，且该系统结构简单、可复制性极高，便于在全国范围的各高校内进行推广。该系统在分布式技术的支持下能实时监测在校教职人员及学生的健康状态、行动轨迹等，同时在真实可靠数据的前提下为该区域政府部门的复工、复学安排规划提供了精准的决策支持。随着对该系统的不断完善，后期上线了专门的疫情救援物资信息专栏，在政府部门的主导下对各类救援物资的数量、运输、供给等信息上链存证，实时监控，更加公开、透明，提升了可信任度。

2.5.2可追溯提高行政效率

为控制传染源进一步扩散，我国各地采取限制出行的政策，繁杂的各类人员管理、登记使得基层政府人员工作量急增且效率低下，防疫任务艰巨。区块链技术全程留痕及可追溯的功能则能轻松解决基层防疫庞杂的登记工作。上海市静安区政府联合同济大学，在区块链技术的支撑下研发出了用于人员登记的“临小二”系统。据了解，静安区辖区范围内共有二十多个社区、近七百家商户，通过该系统的基层政府人员只需点击相应按钮，相关进出人员登记表就会自动生成，既减轻了基层公职人员的抗疫负担，很大程度上也避免了人工误差，利于精准高效抗疫。

总的来说，区块链作为一种有效的治理工具，其獨有的去中心、分布式、可追溯、不可篡改等特征对于进一步强化地方政府部门的公开性、透明性，促进地方政府组织结构的扁平化，打造可信任的地方政府有极大的推动作用。区块链技术的分布式架构，能够实现不同层级间的信息实时交互，有利于打破部门间的行政壁垒，上级部门能更简便、及时地获取来自基层部门的可靠信息，进一步提升地方政府部门的管理效率，实现更好的治理效能转化。同时，上链的所有信息都可追溯、全程保留痕迹且无法篡改，极大地保障了信息的真实可靠，消除了不可信任感。政府部门间相互监督制衡的治理成本会减少，传统纵向上下级式的组织结构逐渐向扁平的相互协作式部门结构转变，组织模式更加精简、行政过程更加高效。

2.6人工智能：智能终端

人工智能，是一种试图模拟、延伸、拓展人脑的计算机科学。其企图探寻智能的本质，制造出一种能像人一样“思考”、超过人的，同时不等同于人的智能反应机器。

2.6.1智能测温

传统的水银温度计、额温枪等测温工具在人流量密集的车站、机场等场合面对艰巨的测温任务显得力不从心，在这特殊时期，智能测温计脱颖而出。警用式的智能测温头盔，可以通过头盔上的红外摄像头自动对半径为五米的区域内的所有人员进行体温监测，并实时将数值借由虚拟显示屏呈现在佩戴者眼前，一旦发现超过37.3℃的目标人群，头盔会立即声光报警。这种智能测温头盔的使用，使得不留遗漏成为可能，很大程度上优化了疫情防控的办事效率、提升了联防联控的精准性。

2.6.2智能机器人

为进一步控制疫情传染源、减少聚集性接触民众被限制出行隔离在家，这时智能机器人就可以进行日常生活物资的采买，缓解部分民众因隔离所致的生活不便；在城市大规模的日常清洁消杀上，智能机器人节省了不少人力物力，在无接触的情况下完成清扫、消毒等任务，有效降低传染风险；在车站、机场等人流量高、密集度大的重点防护区实行了警用机器人参与日常巡逻工作，缓解了警务人员的工作压力；在抗疫一线的各大医院中，智能机器人很好地分担了一线医护人员的重担，避免了医护人员过多暴露在感染风险中，接替医护人们为隔离区的病人配送药物、食物，消毒，进行巡查等等。

2.6.3智能物联

疫情初期，武汉情势危急，为控制疫情蔓延采取了时长三个月的封城措施。为保障城内物资充足，满足民众的基本生活，智能物联系统为物资供应链的有序、高效运转提供了技术支撑，实现了跨区域的物资调配、无接触式运输，进一步提升了物资的运输速度，避免了物价飙升、物资匮乏等不利局面。

2.6.4智能外呼

为进一步获得更全面的信息，疫情期间基层卫生机构会通过电话询问的形式采访辖区内的部分居民，普及防疫知识、了解其健康状态等。仅依靠人工显然难以完成这项任务，在人工智能技术的帮助下，基层政府部门实现了智能外呼，可以通过电话、智能播报等方式进行疫情防控知识的宣传与摸排，同时还能精准地向辖区内民众推送该区最新的疫情防控资讯，提升工作效率

总的看来，人工智能技术的运用很大程度上使人力得到了“进化”，在人力无法企及的深奥领域、难以完成的繁复任务面前，人工智能的“技术+类人”属性能不断突破限制，带来惊喜。智慧抗疫的过程中，人工智能工具的加入很好地促进了各地方政府防疫抗疫工作的高效化，相信在人工智能技术的支撑下这种高效的行政模式并不会昙花一现，而是贯穿今后各地方政府治理过程的始终，并着力将效率转化为效能，提升治理质量，向现代化的治理能力迈进。

通过上述大数据、云计算、区块链、5G、物联网、人工智能这六种智慧工具援助抗疫的实例，可以发现智慧抗疫过程中不同的智慧工具发挥着各自独特的作用，且良性配合，形成了一套独有的智慧工具运行系统（图4）。突发性大型公共危机，面对海量冗杂的新增感染人员、疑似病例、流行病学史、援助医疗物资等各类信息，各地政府部门收集、甄别、处理信息的能力备受挑战。同时政府人员人脑的分析能力是有限的，云计算的超强算力支持，可以在浩瀚的数据海洋中高效且准确地找到最优解，很大程度上提高了政府部门的行政效率。区块链的应用，则相当于一个信任桥梁，各类数据上链后无法篡改且实时监督，增加了政府部门行政的透明度。大数据技术在拓宽地方政府部门数据信息网络的同时，作为底层基础的海量数据通过5G、物联网的传输联通功能与云计算、AI、区块链等技术“强强联手”，数据的所有潜在价值将最大程度被挖掘。

3智慧抗疫对地方政府治理能力的提升

面对这场空前的公共危机事件，在抗疫的全过程中，各地方政府积极寻求适配的技术空间，充分发挥智慧工具的治理潜力。智慧抗疫模式很大程度上提升了地方政府的治理能力，地方政府形成了以人民为中心的精准治理理念，采取了整合碎片化的整体性治理方法，建立了多元主体优势互补的协同治理机制，进一步促进了我国治理能力和治理体系的现代化。

3.1理念：坚持以人民为中心，形成精准治理理念

在复杂多变的社会环境中，精准治理应以问题为导向，精准识别问题、精准对接需求、精准施策、精准发力、精准实现目标[2]，从而适应我国当前构建国家治理体系和实现治理能力现代化的总目标。

在高度复杂性的社会条件下，单一式政府治理难以适应复杂多变的现实，新冠肺炎疫情这一空前的公共危机给各地方政府的治理能力带来了巨大挑战。传统的政府管理大多依靠强制性的公权力对各方面进行控制，表现为管制。疫情初期的重灾区武汉，政府部门没能迅速调整传统“逐层上报、属地管理”的治理方略，强制性管控相当程度上延误了控制疫情的最佳时期。

精准治理的精准化，代表着高度技术化治理权力的运作[3]，是技术治理的一种体现。面对疫情所致的巨大决策压力与超负荷工作量，各地方政府应找准问题的关键，当务之急是阻断疫情传播，及时调整思路，依靠大数据、云计算、区块链等智慧工具的科技赋能，精准联防联控，在提高行政效率的同时也保证了行政的精准度。同时，在依靠高精尖技术精准治理的过程中，要坚持贯彻以人民为中心的行政理念。避免过度强化技术治理机制，淡化政府的治理初心，有悖于以人民為中心的治理理念。

智慧时代已然来临，智慧工具不仅在抗疫过程中发挥着巨大的作用，各地方政府在智慧工具的辅助下实现了对治理对象更加全面、及时的监管。基于公共社会运行的海量数据，各地方政府在搜集、整理、分析过后能有针对性地满足不同民众差异化的公共需求，使公共服务的供给更加精准、对口，有利于加快推进服务型政府建设。此外，有科技支撑的“政务大脑”不仅可以满足差异化的大众需求，还能借助超强算力进一步提升政府科学决策的精准度、合理安排各类事务的优先顺序，实现政府资源的最大有效配置。

智慧抗疫过后，地方政府能否进一步提升治理能力的关键在于，依托智慧工具能否将工作重点与公众生活的痛点、难点、焦点紧密结合进行技术导向的精准治理。一个善治的政府，其治理目标不仅仅停留在眼前多数民众亟待解决的公共问题，更应该具有前瞻性，借助智慧分析工具对公共社会运行的各类数据进行深层分析挖掘，预测未来需求及走势，进而提前部署、做好各类规划，预测未来的潜在危机时间，以便能面对危机时更加及时、有序。

3.2方法：整合碎片化，树立整体性治理思维

依托智慧工具的治理模式，其内核包涵着整体性治理的思维，强调借助互联网信息技术，以公民需求为导向，变革以职能分工、上下节制为核心特征的传统治理模式，重新整合政府职能，打造一站式、无缝隙的公共服务体系。

政府职能的碎片化是建立整体性政府亟待解决的一个难题。过于细碎的职能分工容易造成整体服务的割裂，而在政府组织内部形成的专业性劳动和体系化流程不断强化着系统的内在稳定，导致政府部门间界限日益分明，进而造成了部门壁垒及合作困境。医疗救援物资的及时分发调配是抗疫一线的关键问题，武汉红十字会作为重灾区全权负责所有医疗救援物资的责任部门，由于过于细碎化的分工、部门壁垒等缺乏整体性治理思维险些酿成大祸，为日后敲响警钟。

万物互联的智慧时代，数据碎片化的现象也并不少见。传统的政府条块分割严重，政務流程复杂冗长，公共管理服务数据流须按地理位置和职能分配分割在多个部门，从一个部门转到另一个部门，增加了交接环节和复杂程度，从而给数据的融合设置了壁垒，极大影响了可挖掘的数据价值。政府部门掌握数据量的多少，则会直接影响到智慧政务相关工作的开展，关系到政府的治理水平。抗疫过程中，各地方政府对新增病例、疑似病人及其流行病学史等各项数据掌握的越详细越能迅速切断传染途径；对各项医疗物资数据越熟知越能预防医疗挤兑现象的发生；对各项民生数据越熟知越能准确科学的制定各项复工安排以及经济恢复的政策。

今后地方政府要想提升治理能力，首先要树立“整体政府”“无缝隙政府”等治理思维，打破传统僵化的条块式部门分界线，使被地域、部门、层级等因素切割的“碎片化政府”借助智慧工具实现整合，重组政务流程、优化政务平台，进一步提供更全面、更完备的服务，突破边界限制。其次，各地方政府要尊重数据开放共享的精神，占有数据本身并没有多大的价值，数据交互、挖掘才能激发其最大潜能。数据的交互共享能打破传统政府治理模式所致的数据壁垒，促进以数据共享为核心的良性数据运行机制，很大程度上弱化数据割据、信息孤岛等负面效应，进一步实现政府各职能部门之间以及整体性政府与社会组织之间的数据资源整合。基于数据交互共享和信息技术的进一步发展，各地方政府在整体性治理思维的倡导下，改革传统的组织机构形式、重建协同的行政流程、打造整体性的公共服务平台，推动一体化、无缝隙的整体性治理模式，实现各地方政府组织机构、行政流程、沟通服务等方面的整合。

3.3机制：多元主体优势互补，建立协同治理机制

协同治理指政府、非营利组织、企业、公民等利益相关者之间为了达到共同目的而建立的合作机制，如府际关系、跨部门合作、公私部门伙伴关系等都可以视为其表现[4]。

企业或公民在传统科层制结构下的角色只是服从者、管理对象，几乎没有机会参与治理过程，更遑论发挥治理作用。政府服务与公众需求之间无法进行有效衔接，政府一元化管理不仅成本高昂而且效果大打折扣。协同治理是后新公共管理时代对治理难题的回应方式之一，是在多主体参与治理的基础上重新整合彼此的特色及优势资源，实现互补互助。

常态下的传统治理和应急时的协同治理，背后有不同的治理理念。传统治理是自上向下的，服从于上层领导的决策，并强调前沿技术和大投入。比如智慧时代来临，中央决策加快推进智慧城市的建立，增加对人工智能、区块链等高新技术的研发资金投入。而协同治理下的智慧抗疫则是自下而上的，致力于解决基层问题，并强调技术适宜和性价比。疫情突如其来，为了迅速控制疫情传播，政府、企业、社会组织、公众自发的联合起来，协同一致发挥自身的优势，高新企业提供技术支持、政府进行科学行政决策、民众自觉配合，组成“抗疫同盟”。

智慧抗疫的过程中，区块链等技术给政府政务公开提供了强大的支撑，无论是各地的医疗救援物资、各方捐助的抗疫善款，还是各类政府采集的数据、政务信息等，上链后都受到实时监控且无法篡改。原来相对封闭的行政过程，变得规范、公开和透明高效，很大程度上消除了多方协作的信任疑虑。同时，疫情期间公众也可以将这些高信任度的数据，作为自己行为的一种参考，是否外出，是否复工，这项决策是否合理，发挥公民主体的作用，从而建立起一种良性的公众-政府双向互动，共同抗疫。

当然，这种良性互动并不局限于疫情期间，有了智慧工具的辅助，日后地方政府在这种“高信任”模式下，与公众协同治理，可以形成一种有效的新型社会沟通机制，进一步提升政府的治理能力。这种协同能够使政府部门与非政府部门自觉约束自己，在相互尊重对方利益的基础上，调整各自的行为，合作双赢。社会不断发展进步，包容、多元，愈加具有不确定性与复杂性，政府不再是说一不二的“独裁管控者”，公众自主性进一步提升。在这样的时代特征下，公众日渐觉醒的主体意识驱使其更多地参与到社会事务的管理过程中，政府获得合法性的途径绝大部分来自社会需求和公众需要，个人对于政府依赖的逐渐弱化一定程度上引发了政府的合法性危机。协同治理能促进公民与政府的双向互动，在公共治理上发挥公民的主体作用，能进一步强化政府的合法性，弱化认同危机。

进一步发挥多元主体的治理优势要求政府部门提供一种成熟的多元主体高效协同参与运行机制，合理规划非政府部门的进入领域、层级与注意细则，为企业、社会组织、民众等主体参与社会公共事务管理、公共政策制定等提供保障。如何构建多元主体协同高效的治理机制，关键在于促进政府职能转变，进一步简政放权，在公共社会事务的治理上不再大包大揽、过度掌控，适当放开，让市场进入发挥其资源配置的最优状态，适当放权于市场、放权于社会，达到治理平衡。此外，激发社会活力、解放社会生产力也很重要，将一些不便由政府插手的任务转移出去交给社会组织，积极培育中介组织、民间组织在公共治理中的作用，在多主体优势资源互补的协同治理下，更好地提升政府的治理能力。

4结语

随着我国进入到新的发展阶段，在实现国家治理体系和国家治理能力现代化的改革要求下，地方政府要把握科技赋能，加强对数字技术的广泛使用，弥补治理缺失，进一步提升治理能力。大数据、云计算、5G、物联网、区块链、人工智能等智慧工具能辅助地方政府更好地贯彻以人民为中心的行政理念，实现精准治理；整合碎片化，实现整体性治理；加强多元主体间的优势互补，实现协同治理，进一步有效地实现治理目标，降低治理成本，提高治理效能，适应时代发展需要。

注释：

①王新喜. AI抗疫：一场看不见硝烟的战役[DB/OL].（2020-02-25） https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6144351

参考文献：

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[2]陈静.新一代信息技术助力智慧社会建设研究[J].廣西社会主义学院学报， 2019， 30（3）： 98-101.

[3]陈潭.大数据驱动社会治理的创新转向[J].行政论坛， 2016（6）： 1-5.

[4]李友梅.城市社会治理[M].北京：社会科学文献出版社， 2014.

Wisdom Against Epidemics： Research on the Improvement of Local Government Governance Capacity in China

HAN Di，YANG Mei（School of Politics and Public Administration， Xinjiang University， Urumqi 830046， China）

Abstract： Big data， cloud computing， 5G， Internet of Things， blockchain， artificial intelligence and other technologies have opened the curtain of the smart age， relying on technology to enhance governance capabilities are sweeping the world. In the face of such difficult public health crisis as the new coronary pneumonia epidemic， it is difficult for the traditional governance model to respond effectively to the complex contradictions under special circumstances， and the success of Chinas intelligent anti-epidemic model has further catalyzed the evolution of the "smart tools and governance" model. Driven by the rapid development of a new generation of information technology， local governments in China， with the assistance of intelligent tools， adhere to the people-centered approach， take the concept of precise governance as the guide， adopt the holistic governance method， give full play to the differential advantages of multiple subjects， establish a collaborative governance mechanism， enhance governance capacity， and promote the modernization of national governance system and governance capacity.

Keywords： intelligent anti-epidemic；local government；smart tools； government governance capacity