公益类国有企业混合所有制改革路径探究

汪伟 石珊

【关键词】 国企混改; 长春公交; 天津公交; 产业融合理论

【中图分类号】 F271  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）18-0154-05

一、引言

国有企业是我国经济发展的主力军，也是我国支柱产业的中坚力量，随着社会主义经济市场的不断完善，推行国企混改变得愈发关键。2020年，我国出台了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》等相关政策，为我国国企混改按下了加速键。如何在公有制和私有制的经济利益与未来发展中找到合适的平衡点，既能顺应混合所有制改革的发展，又能高效推动各个行业的国企混改落地，成为经营管理者需要面对的重要问题[ 1 ]。

从混合所有制改革的路径来看，宋美等[ 2 ]认为政府应通过搭建国企私企知识交流和共享平台促进国企和私企的协作交流，创建国企、私企共同发展的新格局;李秉祥等[ 3 ]研究了股权结构对国企混合所有制改革绩效的影响，发现非国有股东的出现会制衡国有股东，可以发挥不同所有制资本的优势，并通过董监高来增强企业的治理水平。从混合所有制改革的效果来看，李秉祥等[ 3 ]提出了股权结构对国企混合所有制改革绩效会产生一定的影响，提高股权混合度有益于提升国企的混改绩效;徐伟等[ 4 ]认为深度混改的国有公司的创新投入及产出通常高于同类型未深度混改的企业;方明月等[ 5 ]指出混合所有制改革可以作为解决僵尸国企的一种重要手段，除引进多元化的股权外，国企还需提高自身的管理水平。此外，部分学者还对国企混合所有制的改革路径[ 6 ]、控制权模式（任广乾等，2019）、员工激励[ 7 ]、控制权优化[ 8 ]、绩效（郭东阳，2020）、财务创新[ 9 ]、整合[ 10 ]等进行了有限的研究。

通过对已有文献的梳理，发现目前的研究仍存在许多不足之处。首先，既有研究大多泛泛谈论国企混合所有制改革的现状，鲜少有基于某些行业甚至是具体的企业层面为其混改路径提出相应的建议与举措。随着国企混合所有制改革的大范围开展，传统意义上的国企混合所有制改革路径对于具体的企业来讲不再具有普适性，很难满足国企混合所有制改革的实际需要，难以为特定行业、特别企业找到合适的成功案例进行参考。其次，已有文献大多分析的是竞争类企业的混合所有制改革，忽略了对公益类国企混合所有制改革路径的分析。由于公益类的国企盈利能力较差，对外部投资者缺乏足够吸引力，所以公益类国企的混合所有制改革难度相对较大，更应该将其视为国企混合所有制改革路上的难点问题提上议程。因此，基于目前已有的研究，本文结合长春公交集团的自身实际情况，将混合所有制改革路径及集团的发展紧密联系在一起，为集团混改做出了具体的规划与分析，科学地为我国公益类国企混合所有制改革中政府职能的转变提供具体的参考依据和转变目标。

二、理论传导机制

混改的意义在于建立经济高效的市场化管理机制，优化风险管理和成本管控，改善企业的盈利能力。本文从产权理论、分权控制理论和产业融合理论出发，结合学者既往提出的广泛意见，分别解释了国企混改的原因、优势以及企业未来发展的混改路径。

产权理论认为分配企业的剩余利润会对企业的投资者产生一定的激励作用，企业的投资者对剩余利润的持有比例越高，提升企业经营绩效的意愿也就越强。因为参与混改的外部投资者可以按一定比例分享企业的剩余利润，所以企业的所有者相较于企业的管理者來讲，更加有动机帮助企业做出正确的经营决策，提升企业的经营绩效[ 11 ]。产权理论为国企混改构建了更为灵活的产权结构，在保持国有企业优势的情况下，吸取民营企业灵活的特点，可以推动国企混合所有制改革发展[ 12 ]。

分权控制理论是以产权理论为基础，指通过引入新的外部投资者，防止企业出现一股独大的情况，使企业的各个股东产生制衡关系。该理论可以为企业建立一种自动纠错机制，在不同股东之间达成合作共赢的共识，建立长效激励机制[ 13 ]。存在较多股东的情况下，尽管掌握控制权的几家股东的建议不一致，但事后需要合议达成一致意见，由于股东人数较多，就降低了做出错误决策的可能性，有效缓解了单一持股比例过高对国有企业经营绩效造成的伤害[ 14 ]。混改所形成的多元化持股方式，使得国企和外部投资者形成多方制约的关系，尤其是具有话语权的外部投资者可以通过派遣董事、管理者来参与国企的相关决策，更容易获得企业内部的经营信息，形成对其他内部控制人的有效监督，营造良好的内部管理环境（张葵，2020）。

产业融合理论是指不同行业领域相互交叉渗透，通过优化资源配置创造新的经济增长点，增加产业、产品的附加值。混合所有制改革是外部资本和国有资本共同整合的过程，而在这个过程中势必会产生不同行业领域的产权融合。国有资本可以利用其独特的资源条件和倾斜政策与外部企业的生产技术、管理方式进行强强联合，促进产业升级。产业融合的真正要义就是某类产业的无形要素被应用到其他产业中，最终在不同产业之间相互改变的过程中形成了新的业态，国企可以借助战略投资者的优势资源来实现战略转型，从而延长产业链，提升国企的市场竞争力。

综上所述，结合产权理论、分权控制理论以及产业融合理论来看，国企通过引入外部投资者来积极求新图变，一方面可以激发企业活力，规范企业的日常经营管理;另一方面可以促进产业融合，加快传统产业的转型升级，开辟高质量经济发展道路，为实现科技强国提供坚实有力的保障。

三、长春公交集团基本情况及其混改动因

（一）长春公交集团基本情况

长春市公交始建于1927年，于2006年8月正式挂牌——长春公共交通（集团）有限责任公司（简称长春公交集团）。集团拥有18个分、子公司，其中9个汽车运营公司承担着长春市地面公共交通客运的主要运营工作，是长春公共交通行业的主力军。

1.公司股权变动情况

2006年之前，长春公交集团为地方政府控股。2006年，在市委、市政府的领导下，集团调整领导班子，实施资产重组，允许经营管理层和部分职工参股，但实际控制人仍为长春市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称长春国资委）。此次资产重组实现了国有企业向股份制经济的过渡，也是我国同类城市公共事业国企改制成功的首例，使得集团由一个老国企变为一个资本多元化的新兴经济体。2017年，由于公交经营的市场化运作与公交的公益性时常发生矛盾，在政府的支持下，集团完成自然人股本回购，变为国有独资企业，正式回归公益。图1展示了长春公共交通集团的股权变动情况。

2.子公司及经营范围变化情况

长春公交集团成立至今共投资建立过10个子公司，其成立、发展与其所处的政策背景和集团的实际情况密切相关。2001年之前是长春公交集团的萌芽发展期，该阶段集团一直保证国有控股，并开拓了长春公交线路，依托集团拥有的门市、商铺资源进行房屋建筑、租赁等服务。2001年到2006年集团步入了新的发展层级，改组后的长春公交集团成立。为尽快解决集团高额负债等问题，集团将原有的部分门市、商铺资源顺势转包为新产业，范围覆盖旅游、石油等方面，公交旅行社、公交绿宝石也因此成立。同时，集团对很多入不敷出、错综复杂的线路做出进一步的改革，将市区部分配车老旧或无力经营的线路对外承包。

（二）长春公交集团混合所有制改革动因

1.国家经济结构及相关混改政策促使企业转型

自1978年以来，我国企业的经济结构发生了重大变化，民营企业飞速发展，混合所有制经济开始出现在人们的视野中。国务院在2015年发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，为国企混改指明了方向，部分国有企业开始了混改之路。十九大报告也明确指出国企混改成为国企的未来发展主题。根据近年国企混改的经验可以看出以国有经济为主导，多种经济形式合理配置的所有制结构是适合中国国情的，对繁荣地区经济、活跃当地市场、扩大就业、方便广大群众生活起到了良好的作用。

2.公益类国企固有的属性

（1）公益类国企由政府主导，企业话语权较弱

公交行业作为我国第三产业的重要组成部分，是保证人民群众出行的重要行业。也正因如此，政府对公益类企业享有绝对控制权，主导企业的日常经营与管理，削弱了企业自主经营的话语权。无论是业务的定价还是企业的高管人事变动，都由政府统筹统控，这些使得企业内部难以形成有效的监督管理机制，影响企业未来的发展。而通过实施混改，可以借助引入外部投资者来完善企业的管理制度，激活企业的内部动力，还可以将政府由管理者变为监管者，进一步促进政企分离，提高企业的生产经营效率。

（2）公益类国企盈利能力较弱，企业承担较大亏损

长春公交集团虽然归属于公益类国企，但并不代表企业只能具有公益性而忽视企业自身的盈利情况。从国家宏观政策来看，公交属于公共事业，票价受政府严格管制，但近些年全国各地大部分城市均对公交票价有所调整，长春也在2020年末对部分地区提高了票价，将空调车的价格由原来的1元变为2元。尽管票价的调整在一定程度上提升了企业的收入，但从企业的成本来看，新型公交的车辆折旧费、维修费、人工费用的增加以及在客流量较少的地段开辟新线路仍然导致了企业经营性亏损的继续扩大。在这种经营背景下，长春公交集团积极参与混合所有制改革，不仅可以保证其公益性，而且可以提升企业的经济效益。

（3）公益类国企过度依赖外部借贷及国家补助

公益类国企每年主要依靠政府拨款弥补公益性经营损失，同时凭借国企的背景更容易获得金融行业的借款。随着国家明确指出国企、民企贷款应一视同仁，国企的贷款难度在不断加大，很难满足长春公交集团的经营发展需求。未来长春公交集团不应仅靠政府补助来维持，而应从自身经营角度谋求进步，在满足公益性的基础上追求盈利。在这种情况下，集团通过引进新的资本和管理运营模式来优化公司战略就显得尤为重要。

3.外部市场环境促使企业谋求发展

从外部环境来看，长春公交集团受共享汽车、新修建地铁分流的影响，使得集团公交运营收入有所下降，导致利润难以填补企业资金紧张的缺口。尽管票价的提高在一定程度上缓解了使用新能源汽车所带来的成本压力，但同样也降低了企业的价格优势。长春公交集团亟需从管理、运营、技术等方面注入新的能量，促使企业在竞争激烈的市场环境中脱颖而出。

四、长春公交集团混合所有制改革路径建议

我国目前的国企混改朝着越来越多元化的方向发展，但是由于国有企业独特的行业地位及性质，混改既不可以闭门造车，也不可以对既往经验照搬照抄。本文基于长春公交集团自身的实际情况，借鉴同行业混改优秀经验[ 15 ]，为长春公交集团从混改对象、混改方式以及混改后的经营管理打造全新的混改方案，具体如下：

（一）积极从各方面寻找外部战略合作者作为企业的混改对象

传统国企都是被动等待民营、外资企业提出混改意向，再进行洽谈，未来国企应反客为主，化被动为主动，积极探索其他可进行混改的领域，选择合适的企业进行混改[ 16 ]。下面提出几个长春公交集团的未来混改方向。

1.与技术性企业合作开展旅游专线，实现产业融合

2020年长春公交集团旗下新设长春公共交通（集团）旅游汽车出租有限责任公司，其营业范围包括旅游汽车出租，包车客运，大中小型客车、整车维修。该公司主要以旅游汽车出租为主，收效甚微，未来集团可从旅游专线入手，与长春旅游景点合作，开辟新的公交线路，发展集团旅游业，在宣传城市文化的同时增加自己的第三产业收入。

其实，在2015年長春公交集团就已经推出了66路“忆长春旅游观光公交车”等旅游专线，然而该旅游专线并没有持续运营。究其原因：一是宣传力度不够导致旅游专线鲜有人问津;二是旅游专线设置不科学，覆盖观光地较为单一，专线旅游形式较为枯燥，缺乏足够吸引力，降低了乘客的观光体验感。

未来集团在发展旅游专线方面，可借鉴同行业先进集团成功案例进行实践。例如走在我国行业前列的深圳公交集团开创了良好的新型旅游专线模式，以华为5G基站为基础，开展360度实景VR深圳旅游专线，在公交车上即可感受深圳全景全貌，全新的旅游项目形成了良好的盈利模式，取得了较好收益。

2.公交+互联网促进转型发展，数字化打造智慧交通

目前各地公交集团均在尝试公交实时约车项目，根据乘客的个性化需求提供更为具体的针对性服务。目前北京市的定制公交发展较好，并于2020年初推出了APP，推出第二日用户注册量就突破两万。然而实时公交项目的完成更加依托于互联网大数据，所以和互联网大数据企业进行互联互通对于集团未来的发展是十分必要的。互联网大数据有助于企业精准定位各个时间段的客运量，并根据客运量进行更加科学合理的车次安排。目前，大多数的城市定制公交项目均在探索阶段，长春公交集团虽然在近两年也推出了定制公交项目，然而和上述定制公交不同，长春的定制公交可划分为通勤车，不具有灵活自主选择性，仍有较大的发展空间。

未来长春公交集团可以根据有关数据适度减少中心城区的线网密度，加强交通干线、常规公交主线和微循环支线的有机结合。同时积极与互联网大数据企业进行合作，利用互联网大数据实时统计车内乘客人数，合理安排车辆频次。例如在上下班高峰期对部分线路增加车次，也可以推出更加个性化的定制公交项目，从线网和定制公交两个角度出发解决乘客出行不便利问题。另外，依托互联网大数据分析主要乘客类型、年纪，并在对应的车辆内进行招商，投放相关广告，增加移动公交车广告业务的收入。

3.提升企业综合管控能力，重新实施线路外包政策

20世纪90年代初，由于公交车辆较少，为方便市民出行，长春公交集团将线路外包给个人和民营企业，这种做法在解决市民出行难的同时，也极大地增加了集团的收益，缓解了集团的“经济危机”。然而在经过17年的尝试后，长春公交集团重新收回外包线路，由市场化转回了政府主导的公益化企业。

从公益行业的角度来看，17年的外包尝试中不免暴露出一些问题。首先，外包线路使得民营企业或个人重视追求利润，忽略了公交的服务质量。以公交车辆为例，部分公交车残破老旧，空调设施不全，难以给乘客带来良好的乘车体验。其次，外包者由于追求利润，导致司机盲目追求速度，变道、占道现象频发，产生了一定的交通安全隐患。

事实上，全国各地实施过外包线路的城市也不少见，如上海、沈阳、无锡等，但目前只有上海的部分外包线路仍然继续经营，沈阳和无锡两地均已通过政府收回线路。不可否认，外包线路在20世纪90年代初的确改善了企业的经营状况，使得企业扭亏为盈，但外包线路的运营也暴露了一定的问题，通过这些问题可以找到共性，发现公交行业混改的新方向。从各地的外包线路来看主要存在以下问题：一是民营车主招聘的公交司机，没有保险等固定保障，没有经过专业的技术培训，工作人员流动性较大，员工素质参差不齐，难以保证线路营运的准时性和安全性。二是盲目追求利润，导致服务质量极度下降。三是实际承包者利润较低。部分公交线路会出现这样的情况，即公交集团的部分线路转包给了民营企业，民营企业又再次转包给了个人，个人对线路再次进行转包，层层叠加承包费用，到最后个人利润被三次分割，实际运营者的收入十分有限。可以从以上三个问题入手，制定线路外包管理办法，明确规定外包的实际运营者，严格外包企业的服务质量，定期对线路司机进行培训，并对外包线路予以一定政策上的补贴优惠，打造以国有为主、民营为辅的高质量、高水平公交集团。

4.与新能源企业合作研发新型商品，促进产业链升级

近年来公交集团的业务范围不再局限于客运相关的业务，而是积极与公交上层产业链企业合作。以天津公交为例，2013年天津公交集团和比亚迪集团各出资50%，合资设立天津比亚迪公司，探索新能源大客车项目，竣工当年就实现了产能过亿的目标。这样鲜活的案例为我们提供了新的混改思路，未来长春公交集团可从以下两方面入手。一是与新能源汽车行业携手合作打造新能源公交。近年来新能源汽车在全国各地覆盖率较高，但维修费用对公交运营来讲仍然是很大的支出，与新能源汽车合作有助于集团汽车更新换代，为乘客带来良好的乘车体验。除此之外，新能源汽车行业较热，未来私人汽车也有向新能源汽车发展的趋势，新能源汽车行业仍有较大的缺口。以天津公交集团和深圳公交集团为例，他们均与比亚迪汽车进行合作，在当地建厂生产。未来长春公交集团也可以与比亚迪汽车或者当地汽车品牌长春一汽进行合作，共同探索新能源汽车项目。二是近年纯电动公交车覆盖率较高，第三方充电运营公司都在努力争取获得线路的充电经营权，然而城市充電设施不完善使得相关企业放慢了对该项目的快速推进，公交行业作为线路的主体使用者，未来外包电动充电杆的日常经营权势必会增加企业的运营成本，所以和有关电动充电杆研发制造企业进行合作有利于提升未来集团的相关收益。集团可以利用独有的专业线路规划方式，合理安排充电桩的位置，这不仅能在一定程度上降低集团的营运成本，而且可以为其他汽车提供相应的充电服务，增加企业的收入。

5.依托“三省四市”帮扶政策，行业内部交错混改

公交行业的混合所有制改革大多是公交集团与其他领域企业进行混改，鲜少有同行业企业进行混改的先例。随着“三省四市”帮扶政策的出台，哈尔滨交通集团率先与深圳巴士进行了全新的同行业领域混改，新设公司着眼于行业未来发展布局，增加了机动车充电桩零售的业务。深圳巴士集团作为我国公交行业业绩最好、管理水平最高的企业之一，其独特的发展战略势必对黑龙江省甚至是东北地区的充电桩项目形成强有力的技术和管理支持，为哈尔滨公交集团带来新的发展机遇。

借鉴此类混改经验，长春公交集团在未来的混改中，可以依托国家特有的政策倾斜，为集团发展汲取养分，向行业领导者学习先进的管理经验，发现提供帮扶企业的优势，提出合作意向，激发企业的活力，促进企业的发展。

（二）从管理上对处于完全竞争市场的相关人员实行激励制度

人才流失严重是导致东北地区经济落后的主要原因，除去外流人才，企业自身所拥有的优秀员工也可能由于难以获得相应的劳动报酬而不愿努力工作，最终导致离职。未来集团的发展是科技与人才的竞争，集团吸纳优秀人才能够更新传统观念，带来先进的管理方法和技术手段，提升集团的核心竞争力。

根据国家相关政策和长春公交集团的实际情况，员工激励可从以下三个方面展开：一是对集团旗下处于完全竞争的子公司科技型人才和企业高级管理人员实施成果绩效鼓励;二是营造良好的企业文化环境吸引更多年轻、有能力的人才加入集团，增强职工对企业文化的认同感;三是引进先进城市有相关优秀管理经验的人员，让其充分享受集团飞速成长带来的丰厚回报[ 17 ]。

（三）根據不同的混改内容选择恰当的混改方式

对于集团旗下的不同资产，长春公交集团可以采取不同的方式进行混改。针对集团旗下盈利效果较差的传统行业子公司，可以采取股权转让的方式进行混改，这种混改可以在一定程度上减轻国有企业的负担，且转让的股权可以变现重新流回国有企业;对于集团旗下经济效益较好且被市场所认可的子公司来讲，增资扩股是更为优质的选择，新投进来的资本无论是现金还是技术都会转化为企业的生产力，促进企业的良性发展。除此之外，企业如果和外部投资者合作开拓未曾接触过的全新领域，出资新设更符合新型项目的灵活性，且落地较快，并无需考虑企业过往遗留问题。

近年随着国家混改政策的不断完善，可以窥见混改的最终目的是推动国企上市。由于长春公交集团的属性，导致集团整体上市的可能性较低，所以集团应在现有基础上积极创立发展集团的核心资产，在做好核心资产的基础上，尽力推动集团的核心资产上市。集团应首先明确核心资产的发展方向，就目前长春公交集团已有产业以及未来发展趋势来说，集团应着重发展战略性新兴产业——新能源汽车、文旅项目、数字化智能项目作为集团的核心资产。受益于数字化智能、新能源汽车的不断发展，集团的智能化、数字化业务前景广阔，根据交通运输部印发的《数字交通发展规划纲要》，“数字公交”成为公交信息化的发展目标。同时，随着互联网信息化及5G技术的不断发展，实时公交、定制公交、新能源公交及充电桩等将成为未来公交的基本项目，集团可随着相关领域的不断发展而充分受益。另外，在选择合适业务作为企业核心资产的基础上，应不断完善公司治理结构，完善集团股权结构，引入市场经理人，并对处于充分竞争领域的企业实施激励机制，在做好的基础上将集团做大做强，从而推进核心资产的上市[ 18 ]。

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