中国特色对口支援制度70年：历程、特征、逻辑与展望

卫劭华

摘要：中国共产党在百年历程中积累了丰富的治理经验和智慧，对口支援就是其中之一。对口支援制度不仅在国内经济社会建设过程中发挥了重要作用，也为世界其他国家探索区域协同发展模式提供了有益镜鉴。研究发现，我国对口支援制度经历了萌芽与雏形、确立与成型、巩固与发展、新形势下的深度调整四个阶段。基于渐进性制度变迁理论，对口支援制度的变迁历程受到宏观制度结构、行动者观念与策略、关键节点、制度模糊性等因素的影响。下一步，要推动多元协同的对口支援模式建设，建立健全对口支援法律法规体系，构建府际利益共享格局，以匹配国家治理现代化建设要求，更好发挥对口支援制度在协调区域发展格局中的作用。

关键词：中国模式；对口支援；府际关系；渐进性制度变迁

中图分类号：D63；D601文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）07-0024-10

基金项目：国家社会科学基金重点项目“提高政策效能与地方政府公共政策执行力研究”（11AZZ004）。

一、研究背景与分析思路

对口支援是一项具有中国特色的府际协作与资源配置的治理制度，其在我国政治生态环境中萌芽、发展并趋于完善[1]。利用体制优势进行支援帮扶，是新中国快速实现工业化的主要经验之一，也是大国克服规模治理负荷的有效方式[2]。从现实的角度来看，中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国社会的主要矛盾。国内外形势错综复杂，改革进入深水区，区域发展不平衡等治理问题依然突出。党的十八大报告指出，要采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度，以推动经济结构战略性调整。2021年4月，习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示，强调开展东西部协作和定点帮扶，是党中央着眼推动区域协调发展、促进共同富裕作出的重大决策。2021年6月，李克强总理在国务院西部地区开发领导小组会议上强调，要发挥好对口支援作用，调动社会力量积极性，汇聚西部大开发的更大合力。可以说，继续深入推进对口支援工作已成为党和国家优化区域发展结构的关键举措。

学术界关于对口支援的研究成果，主要可以划分为以下三个方面：第一，关于我国对口支援的定义与特征研究。从关系论的视角来看，对口支援是若干个政府组织为了完成任务而结成的组织关系网络，其主要特征是任务导向性、范围指定性、府际协作性和结构临时性[3]。从公共经济学的视角来看，对口支援是一种中国式的横向财政转移支付，主要表现为同级政府间、降级次政府间、降多级次政府间以及纵横交织等模式[4]。从结构功能主义的视角来看，对口支援是央地关系治理的一种工具。这一政策实践过程体现了中央政府将权力转换为资源的意图，帮助中央政府实现了对地方政府的实质性和象征性支配[5]82。也有学者从传统父权式的国家组织特征出发，将具有中国特点的对口支援定义为一种“政治性的馈赠”[6]。第二，关于我国对口支援制度的实施路径研究。学者李小云认为，对口支援应该从国家发展大局、产业转移与创新、技术转移与创新、社会文化等四个维度展开[7]。学者杨明洪等以对口援藏工作为例，认为中央政府、支援方与受援方是实施对口支援制度的三个关键主体，理顺三者之间的关系对于开展、推进和管理对口支援工作至关重要[8]。还有学者将对口支援制度的实施路径分为三种：对边疆地区的对口支援、对重大工程的对口支援、对灾害损害严重地区的对口支援[9]。第三，关于我国对口支援制度的绩效诊断研究。学者赵晖等基于我国对口支援关系的长时段数据考察，认为对口支援制度在一定程度上能够缩小区域公共服務供给的差距，但在经济发展差距上的弥合作用依然有限[10]；学者孙勇等从组织分析的新制度主义视角出发，认为合法性机制长期主导了我国的对口支援制度实践，效率机制在这一过程中发挥的作用有限，因此造成了公共治理资源的损失和浪费[11]；学者刘金山等以19省市十年间的对口援疆数据为例，分析了对口支援制度对新疆不同地区经济发展的影响效应。实证结果表明，对口支援对各方面基础相对较好的北疆地区的经济发展有促进作用，但对南疆地区的促进作用并不明显[12]。既有研究为我们理解和认识对口支援这样一项具有中国特色的治理制度有所帮助。但从现有的文献成果来看，相关研究或是围绕对口支援的概念等维度进行学理性演绎，或是以某个地区的对口支援实践为案例分析其路径与成效，较少有学者从总体上关注对口支援这一治理制度的变迁及其背后的逻辑。

要进一步深入分析对口支援制度变迁，必须首先明确本研究中“制度”一词的概念取向。在既有研究的基础上，本文采用诺斯与威廉姆森关于“制度”一词的阐述。诺斯认为，制度是人为生产出的种种约制，既包括非正式的约制（习俗、传统以及行为准则等），也包括正式的约制（宪章、法律和产权等）[13]50。这种约制以实践活动与文本系统等为载体[14]98。威廉姆森在诺斯关于“制度”论述的基础上更进一步，他认为，制度作为一种约制可以被划分为两个层次[15]3——制度环境（宏观）和治理制度/机制（微观）①。前者定义了后者的环境，关注“活动的复合层面”，后者则是行动者为了匹配制度环境、减少交易成本而设计的一套规制框架。本文关注的是制度的微观层次，具体研究我国为克服规模治理负荷而设计的对口支援制度/机制的变迁过程。同时，要分析我国对口支援制度变迁，就必须历时性地厘清我国对口支援实践、解读相关政策文本，从历史的片段中探寻制度变迁的规律。

渐进性制度变迁是比较历史分析的一个重要理论工具，可以为我们解码对口支援制度的变迁特征与逻辑提供一个有力的分析框架。20世纪80年代前，比较历史分析多将研究兴趣集中在对社会和制度变迁影响较为激烈的历史事件上，如革命、政变等。进入20世纪90年代，一种关注稳定期的制度变迁的理论视角——渐进性制度变迁，逐渐进入比较历史分析学派的视野[16]。渐进性制度变迁理论的核心观点在于：在社会稳定时期，制度会随着内外形势的变化而进行适应性调试[17]56，宏观制度结构会影响制度选择[18]；政治行动者及相关行为主体之间的权力关系是制度变迁的核心动力机制，渐进性制度变迁吸收理性选择分析范式的有益思路，认为行动者会根据制度变迁的成本-收益计算来改变制度；制度的模糊性为旧制度的挑战者提供了改变制度的增量空间。综上，渐进性制度变迁理论研究稳定情境下的制度变迁过程，重视分析情境中的行动者对制度变迁的影响机制。

可以说，渐进性制度变迁理论对分析新中国70年对口支援制度变迁案例高度适用，原因在于：第一，我国社会主义革命、建设与改革的过程并非简单线性演进，不同治理主体之间的频繁互动是我国制度建设与变迁过程的显著特征与关键变量；第二，中国共产党的领导保证了我国制度运行环境的稳定性与政策执行的连贯性，这与渐进性制度变迁理论工具使用的背景条件高度契合。因此，对口支援制度的变迁过程对于运用渐进性制度变迁的框架来说，是一个恰当的研究对象。本文基于比较历史分析视野下的渐进性制度变迁理论，回溯新中国70年对口支援制度实施的基本历程，归纳和厘清我国对口支援制度的变迁特征和逻辑，并在此基础上展望新时代对口支援制度的实施方向。

二、新中国70年对口支援制度变迁的基本历程

新中国成立以后，我国充分发挥社会主义制度优势，在实践中形成了具有中国特色的对口支援模式。通过对对口支援制度实践与相关政策文本的梳理与解读，可以将我国对口支援制度走过的历程大体划分为以下四个阶段：

（一）萌芽与雏形：1949—1978年

我国的对口支援制度实践较早可以追溯到中国共产党领导的革命根据地建设时期。在革命根据地建设过程中，每到农忙时期，党组织都会派人帮助群众收粮。这种优良的传统和工作方式被继承下来，并逐渐在我国社会主义事业建设过程中被赋予新的内涵。新中国成立到改革开放前，我国的对口支援主要分为两个子阶段：20世纪50年代到60年代初的城乡结对、央地结对阶段和20世纪60年代中期到70年代末的三线建设阶段。新中国成立后，百废待兴，國家依靠高度集中的计划经济体制，通过城乡结对、央地结对等方式，来解决我国城乡、区域发展差距巨大的问题。1960年3月，《山西日报》发表社论，对当地工厂包公社、对口支援的实践进行了介绍，并充分肯定了这种工农结合、城乡结合、厂社结合的形式。《人民日报》转发了这篇社论，这是“对口支援”第一次出现在官方媒体上。央地之间的对口支援与城乡工作结对配合，极大改变了中国的落后面貌。

新中国成立初期，我国有近70%的工业布局在东北与沿海地区[19]。受中苏交恶、中美台海争端等一系列复杂国际形势的影响，1964年5月，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体做出了三线建设的重大战略决策[20]。三线建设，指的是自20世纪60年代初至70年代末，我国政府在中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为主要指导思想，以工业交通和国防科技工业为基础的大规模经济建设运动[21]。1965年2月，中共中央、国务院作出《关于西南三线建设体制问题的决定》，宣布成立西南局三线建设委员会，委员会的工作任务是：领导和督促检查中央各部负责的基建项目及有关省、市对各建设项目的支援，保证建设项目的顺利进行。三线建设在一定程度上改变了我国的生产力布局，缓解了西部地区与东、中部地区的发展差距，为后来的西部大开发战略奠定了坚实的工业基础。但这项对口支援政策工程主要依靠高度集中的计划经济体制来进行，一定程度上违背了经济规律，造成了工业资源大量浪费、产业结构转型困难等一系列问题。

（二）确立与成型：1979—1998年

改革开放前进行的一系列对口支援工作形成了一定规模，但是并没有成为稳定、明确的国家政策。1979年召开的全国边防工作会议成为对口支援制度演进的一个关键节点，是我国对口支援工作趋于制度化的肇始。这次会议提出了国家要组织内地省、市，对口支援边境地区和少数民族地区的任务要求，并进一步确立了北京支援内蒙古，上海支援云南、宁夏，天津支援甘肃，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，河北支援贵州，全国支援西藏的政策方针，这是首次将对口支援以国家政策的形式进行确立。1980年4月7日，中共中央发出《关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》，《纪要》明确指出要组织各地积极支援和帮助西藏发展，全国各有关地方和单位都要根据上级的指示做好支援西藏的工作，这次会议标志着我国对口援藏工作拉开了新的序幕。1984年10月，《中华人民共和国民族区域自治法》开始实施，其中第六十一条规定“上级国家机关应当组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作，帮助和促进民族自治地方提高经营管理水平和生产技术水平。”对口支援首次在法律上予以确立。1992年3月，《国务院办公厅关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》（国办发〔1992〕14号）强调，各地区、各部门的对口支援要从实际出发，在安排基本建设、技术改造和其他投资开发项目以及在横向经济合作、引进外资、人才培训、干部交流等方面，对三峡工程库区各县（市）移民工作给予重点支援。这是我国首次围绕国家重大工程实施对口支援，也是对口支援形式的一次突破。1995年中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出，东部经济发达地区要采取对口支援等多种形式帮助中西部地区和民族地区发展经济。1998年6月发布的《国务院办公厅关于切实做好扶贫开发工作的通知》（国办发〔1998〕33号）规定，东部各发达省、市，要根据中央的要求，从共同富裕、协调发展的大局出发，认真总结经验，扩大帮扶的规模，提高帮扶的水平，落实帮扶的措施，重点支持与改善贫困人口生产生活条件密切相关的项目，让贫困地区的群众真正受益。可以说，这一时期的对口支援制度实践无论从深度还是广度均超过以往。

（三）巩固与发展：1999—2012年

1999年9月，党的十五届四中全会作出实施西部大开发战略的决定，成为对口支援制度演进的又一关键节点。2000年10月，党的十五届五中全会对此作了进一步部署，西部大开发战略的实施全面启动。随后，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号）明确提出，要在中央和地方政府指导下，动员社会各方面力量加强东西对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度，继续推进“兴边富民”行动。围绕西部开发的重点区域，发展多种形式的区域经济合作。值得注意的是，该文件强调发挥市场机制在对口支援中的作用，注重对科教文卫等多领域事业发展的支援。同时，在西部大开发战略实施的过程中，中央将通过多种渠道筹集专项资金，并鼓励企业资金投入西部地区重大建设项目。2001年3月，时任国务院总理的朱镕基同志签发《长江三峡工程建设移民条例》。条例指出，部分产品质量好、有市场的企业，可以通过对口支援，与名优企业合作、合资，把企业的搬迁与企业的重组结合起来。2008年5月12日，四川省汶川县爆发了新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最重、救灾难度最大的一次地震。5·12汶川特大地震之后，中央政府组织开展了一场大规模的、围绕重大灾害或损失的对口支援工作。2008年6月，中央政治局常委会会议研究部署汶川地震灾后恢复重建对口支援工作。6月11日，《国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》（国发〔2008〕53号）发布，方案明确要求，东部和中部地区19个支援省市每年以不低于本省市上年地方财政收入1%的财力对口支援重灾县市3年。这是我国首次全面、系统地围绕重大灾害进行对口支援，是对口支援这一治理制度的又一次创新性实践。2010年3月，第一次全国对口支援新疆工作会议召开。这次会议将对口援疆推向更深层次和更宽领域，标志着民族地区对口支援工作进入了一个新的阶段。2012年6月，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号）提出，建立中央国家机关对口支援赣州市18个县（市、区）的机制，并鼓励和支持中央企业在赣州发展，开展帮扶活动，鼓励社会力量积极参与对口支援。这一时期的对口支援从国家层面的制度化规定发展为丰富的制度实践，且支援形式更加多样，更加注重发挥市场机制的调节作用。

（四）国家治理现代化背景下的对口支援制度调整：2013年至今

2013年3月，《國务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》（国办发〔2013〕11号）发布，其中“优势互补”与“互惠互利”成为本轮帮扶工作的两项基本原则，力求在帮扶过程中实现互利共赢，夯实相关工作的可持续性。2014年，《国务院关于全国对口支援三峡库区合作规划（2014-2020年）的批复》（国函〔2014〕96号）发布，该规划在三峡库区百万移民搬迁安置任务如期完成的背景下制定，指出要构建政府引导、市场主导、以社会组织和企业为参与主体的对口支援格局，围绕产业布局、环境保护、扶贫开发、就业培训等领域开展帮扶工作。同时，该规划明确提出要“实现对口支援合作从单方受益为主向双方共赢的转变”，促进对口支援工作的平衡、协调、可持续。2015年11月，为打赢脱贫攻坚战，顺利实现全面建成小康社会的目标，中共中央、国务院颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）。该决定要求尽快健全定点扶贫机制与东西部扶贫协作机制，实现中央与地方、东部与西部的精准对接。新冠肺炎疫情暴发后，自2020年1月24日除夕至3月8日，全国共调集346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北。19个省份以对口支援、以省包市的方式支援湖北省除武汉市以外16个地市。对口支援在这次抗击新冠肺炎疫情防控期间启动迅速、运转有序且效果显著，充分体现了大国治理的制度优势[22]。这一时期的对口支援工作强调多主体共同参与、多领域协同推进、合作双方精准对接与互利共赢等，将该战略推向了纵深，体现了其对国家治理体系和治理能力现代化建设要求的适应。

三、新中国70年对口支援制度变迁的特征

（一）就变迁路径来看，我国对口支援制度变迁是一个根据内外形势进行的适应性调整过程，且存在一定程度的路径依赖

新中国成立后的对口支援制度变迁是一个制度自我调适的过程，而非制度的剧烈性变革。其中，路径依赖在制度的维持、调适与演进中发挥着重要作用。改革开放前，我国的对口支援实践受到高度集中的计划经济体制的深刻影响。党和政府在集权体制框架内建立起了一种指令式支援机制。改革开放之初的对口支援实践也受到这种指令式支援机制的影响，即便在后续探索建立的央地协同与省内支援的模式中，上级政府控制调配仍是实施对口支援的基本手段。

（二）就制度目的来看，我国对口支援制度的实施经历了从以实现政治目的为主，到以推动经济发展为主，再到以促进多领域协同发展为主的历程

新中国成立初期，我国多数行业的基础比较薄弱，区域之间的发展极度不平衡，再加上国际形势的不利影响，新生的社会主义政权受到严峻挑战。为巩固新生政权，党中央实施了大规模的对口支援运动。一系列对口支援政策实践在一定程度上改变了新中国的落后面貌，为推动我国工业体系的完善作出了贡献，但也因忽视经济规律而造成了资源浪费，给后续产业结构的进一步调整带来了困难。改革开放后，经济建设成为党在社会主义初级阶段基本路线的中心任务。“支援边疆”“扶贫”“灾后经济重建”等成为这一时期对口支援制度实施的关键词。党的十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。“多元协同”是这一时期对口支援战略的核心要义，党和国家在这一阶段立足全局，围绕经济发展、环境保护、人才流动、教育帮扶、医疗卫生等多个领域开展对口支援工作。

（三）就参与主体来看，我国对口支援制度经历了从中央高度控制，到府际协同，再到政府引导的多元主体参与模式的历程。

改革开放前，中央政府在对口支援过程中占据绝对话语权，并通过高度集中的计划经济体制实现治理资源调配。改革开放后的对口支援制度逐渐以府际纵向协作和横向协作两种模式展开。中央政府与地方政府之间不再是简单的“命令-服从”关系，维持政府间协作模式的动力机制正在转型。此外，这一时期的对口支援也从早期中央政府的“政治性馈赠”方式走向“支援方大力帮扶和受援方自力更生”有机结合的协作模式。进入21世纪，党和政府逐渐主张与鼓励市场主体与其他社会力量参与对口支援工作，最大限度调动社会各界的支援积极性，减轻政府压力。以新世纪西部大开发政策为例，相关文件明确指出要在政府部门的指导下，动员社会各方面力量进行对口支援工作。党的十八大以来，在对口支援三峡库区实践过程中，相关文件也提出要构建政府引导、市场主导、以社会组织和企业为参与主体的对口支援格局。主体参与模式的变化体现了对口支援制度对经济社会发展规律的遵循，以及对国家治理体系和治理能力现代化建设要求的适应。

四、新中国70年对口支援制度变迁的逻辑

（一）宏观制度结构是对口支援制度设计的背景条件。

国家宏观制度结构包括政治、经济、意识形态等维面[23]。受当时的政治体制、经济体制与意识形态的影响，改革开放前，中央高度控制的对口支援模式成为一种必然选择。改革开放后，我国对口支援制度变迁开始进入一个新的阶段，其宏观制度背景及影响主要体现为：

1.政治体制改革作为改革的关键领域被提上日程。传统集权式的央地关系逐渐式微，中央政府开始简政放权，增加了条块管理模式中“块块”的权重，极大提升了地方政府的自主性和积极性。对口支援过程中政府组织间的“命令-服从”关系逐渐被纵横交错的合作关系、伙伴关系所取代；

2.改革开放后，我国开始探索建立社会主义市场经济体制，发展经济成为各级政府的核心任务。这一时期的对口支援制度设计也开始遵循经济规律，尝试将市场机制及其他社会力量嵌入对口支援过程中，增强制度设计的灵活性和有效性；

3.意识形态领域逐渐放松，多元文化思潮涌入，带来了思想的大解放。“平均主义”“大锅饭”“阶级对立”等观点逐渐成为过去式，在坚持共同富裕原则的前提下，中央鼓励一部分人先富起来，并通过先富带动后富的方式实现区域平衡。对口支援制度设计也从起初的“力求实现区域平均”，走向改革开放后的“力求实现区域协调”。

（二）行动者观念与策略是对口支援制度变迁的核心动力。

比较历史分析学派并未忽视行动者，认为应该重视行动者在制度变迁中的重要作用[24]，分析行动者观念及策略对制度安排产生的影响[25]。20世纪70年代末，伴随着宏观制度结构的渐进变化，高度集中的控制体制逐渐式微，改革派行动者力图突破既有体制的藩篱以求发展。改革开放后，面对原有对口支援制度所带来的种种弊端和缺陷，以邓小平同志为代表的改革派行动者多次强调对口支援规划要从实际出发，要缩小规模抓重点，三线生产要合理等[26]279-282，推动了对口支援制度的调整。与此同时，在全球化背景下，以美国等为代表的发达国家府际协作模式的高效运行[27]，为我国对口支援制度的创新提供了契机。组织中的行动者倾向于模仿那些在所处领域中业已成功或更具合法性的样板，来建立、调整自己的制度结构[28]。改革派行动者主动通过学习、模仿等策略，弱化了制度风险，提升了对口支援制度的合法性和有效性，推动了对口支援制度的进一步完善。

（三）关键节点是对口支援制度变迁的外推动力

与强调行动者的内生性视角不同，关键节点更加注重制度变迁外生性动力的考察。关键节点可以理解为对制度变迁有重要影响的历史事件，这些历史事件为行动者创造了机会，为制度创新提供了可能[29]。基于前文历史脉络的考察，对口支援制度变迁过程中至少存在四个关键节点：

1.1949年新中国的成立

成立之初的新中国必须将巩固新生政权这一任务放在首要位置。因此，党的第一代领导集体作出开展大规模对口支援运动的决定，在全国一盘棋的基础上产生了丰富的对口支援实践，为后来探索建立对口支援制度、推动对口支援制度化进程奠定了基础。

2.1979年全国边防工作会议

在改革开放背景下召开的全国边防工作会议，打破了传统的对口支援制度模式，确立了多组稳定的对口支援关系，标志着对口支援从实践开始走向制度化。

3.1999年的西部大开发战略

西部大开发战略将市场机制引入对口支援过程中，并注重从科教文卫多领域着手开展对口支援政策实践。

4.2013年党的十八届三中全会

党的十八届三中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。新形势下的对口支援制度在国家治理体系和治理能力现代化建设的背景下继续深化调整并渐臻成熟。在制度需求与制度供给不平衡的情况下，关键节点与行动者之间相互配合，推动了制度的创新与变迁。

（四）制度模糊性为对口支援制度变迁提供了一定空间

渐进性制度变迁理论强调分析制度模糊性对制度变迁的作用机理，认为行动者可以利用制度的模糊性，对制度作出弹性解释，赋予制度新的含义，从而改变规则。在对口支援制度的变迁上，制度模糊性及其对制度变迁的影响主要体现在两个方面：

1.制度载体的不稳定性导致制度模糊，进而提供了制度变迁的空间

根据上文分析，改革开放前的对口支援制度多通过批示、报告等方式推进，并未真正以国家政策文本的形式进行确立，不同行为主体对制度解读的弹性较大，为推进制度功效向自己希望的方向发展提供了可能。

2.制度“要求-执行”之间的鸿沟，为制度变迁提供了增量空间

党的十八大之前，我国对口支援制度更多要求支援方向受援方施以单向帮扶，而对受援方行为与职责的界定较为模糊，两者本质上是一种不对等的协作关系。这在一定程度上挫伤了支援方的积极性，导致对口支援工作难以长期维系。因此，党的十八大以来的对口支援制度特别强调要提高双方自主性、减少单向的依附性，以建立一种基于利益共享的平衡式的合作关系。制度要求存在模糊性，会导致该制度无法有效适应千差万别的执行环境，这就与行动者对制度效果的期待存在偏差，这种情况下对该制度的调整就是顺理成章的事了。

五、结论与展望

本文运用渐进性制度变迁理论的分析思路，叙述并分析了新中国成立70年来我国对口支援制度的变迁历程、特征与逻辑，力图将关于对口支援的研究推进一步。研究发现：

第一，70年来，我国对口支援制度变迁经历了萌芽与雏形、确立与成型、巩固与发展、新形势下的调整四个阶段。

第二，我国对口支援制度变迁历程存在如下特征：从变迁路径来看，我国对口支援制度变迁是一个适应性调整过程（非剧烈性变革过程），且存在一定程度的路径依赖；从制度目的来看，经历了从以实现政治目的为主，到以推动经济发展为主，再到以促进多领域协同发展为主的历程；从制度参与主体来看，经历了从中央高度控制，到府际协同，再到政府引导的多元主体参与模式的历程。

第三，我国对口支援制度变迁受到宏观制度结构、行动者观念与策略、关键节点、制度模糊性等因素的影响。具体而言，宏观制度结构是对口支援制度设计的背景条件，行动者观念与策略是对口支援制度变迁的核心动力，关键节点是对口支援制度变迁的外推动力，制度模糊性为对口支援制度变迁提供了一定空间。

我国的对口支援制度从雏形、确立、巩固再到深度调整，经历了七十余年的时间，展现了一种有别于西方府际协作模式的治理逻辑，并将会在未来较长时期内继续发挥作用。作为一项仍在实践中的治理制度來说，还有一些有待改革与完善的地方。展望未来，可以从以下三个方面着手，对我国对口支援制度予以修正和补充：

第一，要积极吸纳市场、社会组织等主体参与对口支援工作，促进多元协同。在积极发挥政府作用的同时，要重视市场作为调节机制的作用，因地制宜地引导资金、产业、人才等生产要素向受援方有序转移。同时，应该进一步鼓励社会组织等力量参与对口支援工作，激发社会各界参与经济社会建设的活力，减轻各级政府财政压力，共同推进区域协调发展。

第二，要进一步建立健全相关法律法规体系，推动对口支援制度规范化、法治化，缓解制度运行张力。完善的制度建设能够有效保证一项政策在执行过程中发挥其应有作用[30]。一方面，要建立一个统一协调的法律体系，对相关主体的职责权限进行清晰的界定与划分，为我国对口支援工作提供一个明确的指导，避免因制度规定冲突而造成“九龙治水”的混乱局面。另一方面，要建立健全围绕对口支援工作的监督制度。对口支援工作涉及方方面面，必须要通过监督制度对相关工作进行全方位的监督。要注重监督主体的层次性，建立一个以央地政府机构监督、社会媒体监督、民众监督为支撑的多元监督体系。

第三，要调整对口支援过程中的政府组织间关系，构建府际利益共享格局。对口支援是一个支援方与受援方双向互动的过程。对于支援方来说，要多方位、多维度地对受援方进行支援，不仅注重通过经济支持的方式进行支援，更要帮助受援方因地制宜提高其自我建设的能力；对于受援方来说，要消除“等靠要”的思想，最大限度利用好支援方所提供的各项资源，提高发展自主性，并与支援方共享发展成果。

总之，具有中国特色的对口支援制度在我国经济社会建设过程中发挥了积极作用，如何在国家治理转型过程中继承和发扬根植于传统体制中的治理优势，是新形势下全面深化改革的一个命题，也是未来亟待研究的一项重要课题。

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责任编辑：常骁

①威廉姆森认为“制度就是治理机制”，并强调“制度分析者所谈的解释应围绕微观治理制度/机制展开”。引自参考文献[15].