电子档案管理信息系统建设的可行性探讨

摘要：常州市住房公积金管理中心将结合“放管服”改革深化、推进线下业务“无纸化”受理建设，按照上级部门有关电子档案的管理要求，加快推进电子档案管理信息系统建设，为深度利用档案数据、提升住房公积金业务受理效率、打造“智慧公积金”平台发挥更大作用。

关键词：住房公积金;电子档案;管理信息系统

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）07-0060-64 收稿日期：2021-06-15

住房公积金制度30年的飞速发展，使其在构建住房消费体系和住房保障体系中发挥了重要作用，同时，也对档案管理提出了新要求，即海量业务档案需要系统管理、线上业务产生的电子文件需要安全管理、线下业务“无纸化”受理需要规范管理。当前，住建部就住房公积金业务档案管理提出征求意见，江苏省住建厅对住房公积金业务档案信息化建设提出明确要求，规范、科学、有效的住房公积金业务电子档案管理信息系统建设恰逢其时、正当其时。常州市住房公积金管理中心结合线下业务“无纸化”受理建设，积极谋划住房公积金业务电子档案管理信息系统建设，确保电子档案真实、有效、完整、可用和安全。

1 住房公积金业务电子档案管理信息系统建设的现实需求

1.1 住房公积金海量的业务档案需要系统管理

1991年，上海市在学习和借鉴新加坡中央公积金制度的经验基础上，结合我国住房改革的实际情况，探索实行了住房公积金制度。次年，住房公积金制度在全国各地渐次推行实施。在制度实施的30年历程中，住房公积金的建缴人群从以机关事业单位、国有企业职工为主，到目前覆盖外资、私营、社会团体等各类企事业单位职工，部分城市还覆盖了个体工商戶及其雇员、自由职业者等灵活就业人群。在住房公积金的使用上，也从最初的支持保障房建设，到现在以支持缴存职工住房消费和城市住房保障建设为主。在30年的发展中，住房公积金制度已然成为我国住房消费体系和住房保障体系中的重要内容之一，“依靠住房公积金实现‘住房梦”的观念已深入人心，为社会大众所共识。

在住房公积金制度快速发展的带动下，住房公积金业务档案在种类上不断细化、增多，数量上呈现指数级增长态势，由此带来了诸多新问题、新要求。比如，新增的业务档案对档案库房的建设，在库房容量、规范化管理等方面提出更高要求，进一步增加了档案管理的成本支出;档案管理员的工作量大大加重，既增加了档案管理的人力成本，又易增加管理出错的概率，等等。如何更加系统、经济、科学地管理业务档案，已成为当前各个住房公积金管理中心亟需解决的问题。

1.2 住房公积金线上业务需要安全管理

进入新时代，互联网技术发展进入快车道，“互联网+”思维越来越被大众认可和接纳。“数据多跑腿、群众少跑路”，“放管服”改革对“互联网+政务服务”提出了明确要求。住房公积金服务作为政务服务的一项重要内容，“互联网+公积金服务”也就成为了行业发展的必然要求。

受此影响，各地住房公积金管理中心积极贯彻落实“放管服”改革要求，按照住建部推动建立网上服务厅、12329服务热线、手机短信平台、网点服务的“四位一体”的服务体系标准，在优化线上服务流程的基础上，大力推进住房公积金线上服务建设，实现住房公积金业务线上“不见面”办理。近年来，住房公积金线上服务的替代率大幅提升，很多城市的线上服务量已超过线下办理量，比如，江苏省无锡市住房公积金“不见面”归集率达98.93%，个人业务“不见面”办理率达94%，极大地方便了人民群众办理住房公积金业务。但是，由于缺乏统一的住房公积金线上业务材料归档标准，很多住房公积金管理中心只能将线上业务产生的电子文件暂存于服务器上，不能及时有效地进行整理归档。这样的管理模式不仅易造成线上业务缺乏完整有效的档案材料，而且会由于未按照档案规范要求管理，电子文件存在很大的安全隐患。

1.3 住房公积金业务线下“无纸化”受理需求规范管理

近年来，随着政府部门间的信息共享建设深入推进，部门间的共享数据种类、数量都极大丰富，这些共享数据将大大减少住房公积金业务办理时所需的佐证材料。同时，加上高拍仪等电子影像采集技术的广泛使用，原先需要提供的材料复印件大部分都可以取消，缴存职工只需提供一张本人身份证，即可办理多种住房公积金业务。以江苏省常州市为例，目前该市住房公积金管理中心已与公安、民政、社保、不动产登记等部门，以及13家主要商业银行实现了信息共享，职工在办理住房公积金业务时已不需要提供任何复印件，业务办理的佐证材料大幅减少。比如，以往办理租房提取住房公积金业务时，需要提供租房合同、租房发票等材料，现在只需要缴存职工提供本人身份证和一张本人银行借记卡就能办理，提取资金最快可在三分钟之内到达指定账户。

信息共享让住房公积金柜面业务“无纸化”受理成为了现实，但“无纸化”并不意味着就是“无档案”。“无纸化”只是将原前纸质的实体档案电子化、数字化，相关材料仍然需要整理归档，以便今后能随时调阅使用等。因此，在推进住房公积金业务“无纸化”受理建设中，电子档案的规范管理仍然不可或缺。

2 住房公积金业务电子档案管理信息系统建设的常州构想

2.1 进行存量档案扫描，夯实电子档案管理基础

电子档案管理信息系统建设的首要目的，就是要通过利用信息化技术，科学、有效、规范地管理档案，切实解决快速增长的档案与档案库房建设的突出矛盾问题。显然，通过对存量档案的数字化、实现增量档案的电子化，推动档案由纸质、电子双轨运行向电子单轨运行转变，实现档案管理的“双套制”向“单套制”转变，是解决这一矛盾的重要方法。

电子档案的产生是伴随着信息技术的发展而来的，扫描存量档案是建设电子档案管理信息系统的基础工作。全国各大城市的住房公积金制度普遍是在上世纪90年代初期建立的，距今已有近30年的时间，产生的各类档案数以万计。存量档案的扫描是一项较为庞大的工作，不仅扫描数量多，而且由于存放时间长，扫描的质量要求也较高。因此，在进行存量档案扫描时需要把握几个原则：一是准确完整，这是首要的也是最基本要求;二是精简有效，对于必要的、具有重要历史价值的档案要“必扫”，对于保存价值不高、有其他档案可以旁证佐证的可“选择性扫”。

常州市住房公积金管理中心在2017年启动了存量档案的集中扫描工作。扫描选取中，由于贷款档案与缴存职工的关系密切，调用率高，因此对全部个人贷款档案（不含已还清贷款档案）进行了扫描;个人提取业务由于在2004年以前主要由缴存单位代办，且调用率相对不高，考虑扫描的档案总量和成本核算，最终确定对2007年以后，至2013年新的住房公积金信息系统上线期间的提取材料进行扫描。当年，集中扫描基本结束，共计扫描档案11.42万件、319.23万页。此后，又对剩余档案和必要材料进行了扫描，目前所有存量档案已基本完成扫描。

2.2 围绕档案生命周期特点，实现档案全周期监管

电子档案是以数字化的形式呈现，这一点是区别于传统实物档案的本质特点，但这并不意味着电子档案管理与传统档案管理有根本性区别。在某种程度上，传统档案管理的规范标准和管理要求，应当适用于电子档案的管理，电子档案管理信息系统主要是将传统档案的管理模式按照数字化、信息化的特点，转接移植到数字化环境中。因此，在电子档案管理信息系统的建设，仍然需要遵循档案生命周期的特点，进行全周期监管，确保档案真实、有效、完整、可用和安全。

首先，要科学准确地界定业务档案的归档范围和标准。要根据住房公积金业务的办理流程，按照电子文件的产生、整理、归档等过程，合理界定归档范围和标准。在这一点上，完全可以借鉴和参考传统住房公积金业务归档的操作，通过电子技术对归档范圍和标准进行细化明确。归档范围要尽可能涵盖住房公积金全业务、全流程，归档标准要尽可能详尽，具有较高的可操作性，同时，在信息系统开发时还应预留归档范围和标准的自定义权限，为因业务发展产生的新归档材料留足空间。其次，要充分利用信息技术保证档案的真实完整性。电子档案虽然是以数字化的形式呈现，但在法律效力上必须与传统实体档案一致。因此，在电子文件形成电子档案时，应通过电子留痕的方式和电子印章技术，确保电子档案的完整可靠，同时，还必须依靠必要的加密技术，如时间戳、数据封装等技术，防止档案被篡改，以确保电子档案的法律效力。再次，要强化预警稽核保证电子档案安全。一方面，要按照传统档案鉴定销毁的规范要求，对超过保管期限的档案进行预警提示，由档案鉴定领导小组甄别确认后处置。如鉴定为续存档案的，重新划分保管期限;如鉴定为销毁档案的，则进入销毁流程，并对销毁流程进行自动跟踪和完整记录。另一方面，在电子档案信息管理系统建设中，还应加强档案数据的备份。既要注重日常的日志管理，定期和实时备份相结合，还要加强系统的容灾性能提升，如采用远程异地的方式备份，或与有数据安全备份资质的第三方合作进行备份，以确保档案数据的绝对安全。

2.3 深度开发利用档案，实现档案价值最大化

档案利用是档案建设的一项重要内容。与传统档案相比，电子档案的利用具有调阅便利和深度开发利用两大突出优势。因此，在建设住房公积金电子档案信息管理系统时，要依托信息技术优势，充分挖掘电子档案的利用优势，实现价值最大化。

在调阅便利方面，可通过建设“虚拟库房”的方式，将实体档案的存放点与“虚拟库房”一一对应，方便档案管理人员能够快速准确定位和查找;要根据岗位职责和档案使用对象的需求，合理分配调阅和管理权限，方便使用者能最快获取自身所需的档案。在深度开发方面，要发挥电子档案相互关联的特点，实行“一户式查询”，即输入关键信息就能一并查询该信息下所有关联档案，方便档案利用;对一些常用档案材料实行复用调取，提高档案的利用率，从而提高业务办理效率。比如，缴存职工在首次办理住房公积金时提供的本人身份证号码、个人住房公积金账号等信息，在该职工今后办理的各项住房公积金业务中，都可反复调用。复用调取既能减少重复材料归档造成的冗余档案，又能加快柜面业务的办理效率。

3 结语

2020年年底，江苏省住建厅联合江苏省档案局、江苏省档案馆下发《关于印发〈江苏省住房公积金档案管理暂行办法〉的通知》（苏建金〔2020〕228号），明确要求各住房公积金管理中心“建设电子档案管理信息系统，实现档案存量数字化、增量电子化、归档在线化、利用网络化、管理系统化”“应当加强档案信息化建设”。2021年4月，住建部就《住房公积金业务档案管理标准》向全国各城市住房公积金管理中心征求意见，其中在“信息化建设”一章中对电子档案管理信息系统的基本功能、档案数字化、安全管理等方面，都进行了明确要求。

可以说，住房公积金业务电子档案管理信息系统建设既恰逢其时，也正当其时。常州市住房公积金管理中心将结合“放管服”改革深化、推进线下业务“无纸化”受理建设，按照上级部门有关电子档案的管理要求，加快推进电子档案管理信息系统建设，为深度利用档案数据、提升住房公积金业务受理效率、打造“智慧公积金”平台发挥更大作用。

参考文献：

1.冯惠玲.走向单轨制电子文件管理.档案学研究.2019.01

2.刘贞伶.电子档案法律证据价值的维护研究.档案建设.2020.01

作者简介：周翔，常州市住房公积金管理中心办公室副主任、档案室主任。