后疫情时代中国—东盟战略伙伴关系发展前景

范祚军

当今世界正经历百年未有之大变局，突如其来的新冠肺炎疫情更是加速了世界政治经济格局转型和国际秩序重塑。今年是中国—东盟建立对话关系30周年，双方在政治安全、经济贸易、社会人文三大领域合作硕果累累，并已成为彼此最大规模的贸易伙伴、最富内涵的合作伙伴、最具活力的战略伙伴。同时，美国联合亚太盟友加大对华遏制，对中国—东盟战略伙伴关系造成影响，使得中国—东盟双边关系及中国周边安全形势面临新的挑战。为此，中国可从国际制度创新切入，处理好与东盟和域外大国关系，着力打造更高水平的中国—东盟战略伙伴关系，推动构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。

疫情下中国—东盟关系发生的新变化

百年未有之大变局下中国和东盟等非西方经济体实现群体性崛起，国际力量对比“东升西降”态势明显。面对新冠肺炎疫情，中国与东盟守望相助、共克时艰，推动战略伙伴关系进一步升华。同时，美国为维护自身霸权，拉拢地区盟友，将“印太战略”、“四方安全对话”机制（QUAD）等作为新的地区政策支柱，构建针对中国的小集团，对中国—东盟关系发展造成消极影响。特别是美国将南海问题作为印太地区安全秩序的焦点，并以其为重要抓手推行地区战略安排，试图扰乱中国与东盟国家关系。在新冠肺炎疫情冲击和美国加大战略投入背景下，中国—东盟关系发生一系列新变化。

一、多形式外交为中国—东盟关系发展提供政治动力

在政治外交领域，中国和东盟国家从推动构建人类命运共同体的高度出发，以抗疫合作和共同发展为主线，广泛开展多形式外交，为双方关系向好发展提供政治动力。一方面，中国与东盟持续加强高层互访。中国国务委员兼外长王毅于2020年10月访问柬埔寨、马来西亚、老挝、泰国、新加坡，并于2021年1月访问缅甸、印度尼西亚、文莱、菲律宾。2021年3-4月，新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾外长访华。中国与东盟双边互动频繁，持续保持本地区合作发展良好势頭。此外，中国的“春苗行动”在东盟多国落地，为东盟国家抗击新冠肺炎疫情提供有力支持。另一方面，疫情之下，传统形式的国际交往面临挑战，中国与东盟积极开展“云外交”。在此期间，中国与东盟多国召开一系列多层面、多领域的视频会议，进一步加强在医疗健康、消除贫困、经济复苏等方面的合作力度，充分彰显了双方紧密的战略伙伴关系。2021年是中国和东盟建立对话关系30周年，双方通过线上线下相结合的互动形式，为后疫情时代中国与东盟双边合作的巩固与发展奠定坚实的基础。但同时，美国、印度、日本等国家加大对东盟的公共外交力度，特别是美国通过强大的舆论控制力和众多的非政府组织，将疫苗国际合作“政治化”，持续攻击抹黑中国，一定程度上影响了东盟部分国家民众对中国的安全认知，一些东盟国家民族主义情绪抬头，给中国—东盟安全合作造成了负面影响。

二、中国—东盟经贸关系迎来新机遇和新平台

受疫情影响，全球价值链重塑和亚太地区生产贸易链重组进程加快，中国—东盟的经贸结构互补性日益增强。东盟国家供应链与中国紧密连接，双方产业链、价值链融合程度得到提高，以数字经济为代表的双边经贸合作日益密切。根据中国—东盟贸易活力指数，印度尼西亚、马来西亚、越南、泰国及新加坡与中国之间的贸易活力较高。受疫情影响，东盟国家与中国的贸易波动较为剧烈，但得益于中国对疫情采取了有效的防控措施并积极推动复工复产，东盟国家对中国的进口贸易得到有力保障。此外，中国还与东盟多个国家建立了货物“绿色通道”，双方经贸合作潜力不断释放。根据中国海关总署发布的2020年中国货物贸易情况，2020年，中国—东盟货物贸易逆势强劲增长，总额达4.74万亿元人民币。按美元统计，双方贸易达6846.0亿美元，增长6.7%。其中，中国对东盟出口3837.2亿美元，自东盟进口3008.8亿美元。东盟超过欧盟成为中国第一大货物贸易伙伴，这是东盟继2019年超过美国成为中国第二大贸易伙伴后实现的又一突破。中国也连续12年保持东盟第一大贸易伙伴地位，凸显中国—东盟经贸关系的强大韧性。同时，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为双方合作注入新动力。东盟于2012年发起的RCEP谈判，历经8年于2020年11月签署。根据中国海关总署最新数据，2021年上半年中国对东盟进出口总值达2.66万亿元，同比增长27.8%。作为RCEP的重要推动者，中国和东盟将在RCEP框架下迎来经贸合作新的发展机遇。与此同时，在新冠肺炎疫情冲击和国际形势变化之下，国际产业链进行深度调整，中国也积极探索在双循环新发展格局下与东盟国家共享中国—东盟产业链合作和价值链拓展的创新发展机遇。

2020年，东盟超过欧盟成为中国第一大贸易伙伴。图为广西北海铁山港。（广西日报图片）

三、域外势力深度介入对中国—东盟安全合作造成消极影响

在安全合作方面，南海局势一直牵动着各方神经。域外势力近年来持续介入相关议题并与部分东盟国家形成互动，不断扰动地区安全形势。以全球新闻媒体数据库中的一系列重要事件为线索，我们通过网络图谱分析出涉及南海争端国家的网络关系和复杂网络变化的过程。结果显示，除越南、菲律宾等南海问题当事国外，美国、澳大利亚、印度、日本等域外大国在南海问题上的活跃度较高，大国博弈成为当前及今后一段时期南海问题演变的重要因素。在百年未有之大变局下，域外大国通过与东盟深化合作特别是加强与东盟南海声索国的军事合作，意图将南海问题作为离间中国—东盟关系、遏制中国地区影响力的关键着力点。2021年3月以来，菲律宾方面针对中方渔船在牛轭礁作业避风一事频频释放揣测声音，引来美国等方面的持续关注。3月31日，美国国家安全顾问沙利文与菲律宾国家安全顾问埃莫赫内斯·埃斯佩龙通电话。沙利文强调，美国“与盟友菲律宾站在一起，维护基于规则的国际海洋秩序”，双方还重申了《美菲共同防御条约》在南海的适用性。4月12日，美国和菲律宾举行了第36届“肩并肩”联合军事演习，菲律宾方面称此举“有助于提高菲军作战能力，以应对日益紧张的地区局势”。5月25日，菲律宾海岸警卫队声称要升级菲律宾在中业岛（菲称“希望岛”）上的站点。回顾近期菲律宾的举动不难发现，尽管杜特尔特对外声称不与中国对抗，愿意通过外交手段和平解决与中国的领土争端问题，且菲律宾无法承受摩擦升级的后果，但2021年菲美“肩并肩”联合军演、在中业岛升级站点等举动难掩菲律宾的意图。随着美国对菲律宾内政干涉以及对杜特尔特政府在人权方面指责的减少，菲律宾也表现出向美国靠拢的倾向，来自美国等域外势力的介入使南海局势变得更加复杂，同时对中国—东盟安全合作造成了消极影响。

新时期中国—东盟关系面临的深层次挑战

随着区域合作的不断深化，中国与东盟合作前景广阔。但由于多方力量深度介入东盟事务，中国和东盟间的区域关系掺杂了越来越多的大国博弈，未来中国—东盟关系面临着多边利益权衡及较量的挑战。

一是美国深入推进“印太战略”，试图遏制中国在该地区的影响力。与特朗普“忽视”东盟不同，拜登政府上台以来，加紧了在东盟地区的战略布局。美国基于地缘政治竞争，利用“四方安全对话”机制塑造小多边同盟，通过高层对话重振美国政府与东盟的伙伴关系，试图通过多边和双边盟友伙伴关系网络来合力对付中国。2021年6月，美国常务副国务卿舍曼访问印度尼西亚、柬埔寨、泰国，欲重振美国政府与东盟的伙伴关系。7月底，美国国防部长劳埃德·奥斯汀访问新加坡、越南及菲律宾，以表明拜登政府对东南亚和东盟国家的重视，试图拉拢东盟国家制衡中国。此外，拜登政府积极表示美国愿意与东盟国家开展国际抗疫合作。当前，东盟多国疫情形势严峻，拜登政府增加对东南亚国家的公共卫生援助，向东盟国家捐赠新冠疫苗，以抗衡中国在帮助该地区应对疫情上的影响力。可以看出，美国正在升级地缘政治对抗，巩固与东南亚的伙伴关系网络，恢复其在东南亚的传统影响力，意图在推行“印太战略”时获得盟友更多支持。因此，在当前和今后一段时期，如何妥善应对美国的“印太战略”以及南海地区的新形势是中国与东盟国家面临的战略考验。

2020年11月27日，一群学生从广西南宁国际会展中心会展边坡“中国—东盟博览会（英文简称CAEXPO）”LOGO旁走过。（IC photo图片）

二是东盟部分国家内部对华态度分化或将影响中国—东盟关系稳定发展。中国携手东盟国家共同抗击疫情，使得东盟国家深刻感受到中国作为一个大国的责任与担当，东盟国家民众对华好感度提升。但是，受美国等西方反华势力借疫情对中国进行“污名化”的影响，部分东盟国家个别政治势力制造反华情绪。同时，东盟国家内政因素也会对中国—东盟关系发展造成影响。近年来，中国—东盟关系频频被部分东盟国家当作国内朝野斗争的“靶子”，一些国家的反对派刻意掀起反华舆论、鼓噪南海问题，挑唆民众反对执政当局与中国开展“一带一路”建设和妥善解决南海问题的现行政策。如2021年3月的中菲牛轭礁事件导致中菲关系异常紧张，2022年菲律宾大选前，菲律宾国内的亲美势力和反对派频频拿中菲争议问题做文章。2020年穆希丁成为马来西亚新总理以来，恰逢新冠肺炎疫情暴发，且其国内受影响较大。最高元首阿卜杜拉同意内阁建议，决定从2021年1月12日起在全国范围内实施“紧急状态”至2021年8月1日。在此期间，政治博弈激烈程度受到一定制约，但因朝野政党实力相当，政局仍然充满不确定性。而缅甸自2021年2月爆发军事“政变”以来，政局不稳，民众情绪易被操纵。正因缅甸现处于军管状态，国内政治形势复杂，因此对中国的态度较为谨慎。虽然东盟国家一贯坚持“大国平衡”的外交战略，但并不能排除部分东盟国家在个别问题上会“选边站”。这些国家对华采取的外交政策更容易受到其国内政局和国际形势的影响。在一些域外势力特别是非政府组织的推波助澜下，与中国在相关合作领域出现的环保问题、政府债务和劳工问题、法律纠纷问题成为部分东盟国家宣泄民族主义情绪的出口，对中国—东盟国家关系稳定发展造成一定冲击。

后疫情时代推动中国—东盟关系发展的相关举措

为适应百年未有之大变局下国内外形势发展的需要，推动新时代中国—东盟关系持续稳定向好，中国需要因时因势调整对东盟相关政策，团结东盟国家共同参与国际事务，妥善管控大国分歧，夯实中国—东盟经贸合作关系，提升对东盟的国际传播工作实效，着力打造更为紧密的中国—东盟命运共同体。

第一，从国际机制和规則切入，妥善处理与东盟及域外大国关系的敏感问题。中国及东盟国家的群体性崛起及美国的相对衰弱决定了百年变局下东南亚区域的竞争与合作注定是多极的，任何国家都不可能在这一区域形成霸权。因此，在共商共建共享原则基础上，中国可以从国际机制和国际规则两方面着手，探索新的合作内容与方式。从国际机制的角度为合作创造更有利的制度环境，打造更具包容性的区域新秩序，积极运筹东盟与域外大国关系;从国际规则角度进行分析，妥善处理南海问题，维护地区团结。

一方面，坚持对话合作的大方向，稳固和平与发展的大局，加强与东盟的合作机制建设。在国际机制的发展变迁中，美国和日本对东盟国家的发展援助机制起着一定的主导作用。而近年来随着新兴援助国的兴起以及受到其自身原因的制约，美日对东南亚国家的援助机制受到了影响。与此同时，中国也在不断加强与东盟的合作机制建设。一是抓住东盟各国在发展合作机制上自主性不断提升的契机，与东盟国家共同推动建立多元对话与合作机制。在“亲诚惠容”原则指导下、在不针对第三方的前提下，举办更多中国—东盟官方和“一轨半”安全对话，推动形成具有广泛共识和较强约束力的多边安全机制，合力巩固睦邻友好的双边和多边关系。二是率先同没有历史包袱、合作基础较好的东盟国家深化关系，加强相关次区域合作。如推动中南半岛经济走廊建设、澜沧江—湄公河次区域合作等，提高中国—东盟合作制度化水平，推动周边命运共同体建设进一步走深走实。三是继续支持东盟一体化进程并使其在地区事务中发挥更大作用。细分东盟成员国的立场差异和多样需求，采取双边与多边相结合的方式，在大多边框架内推动地区机制构建和加强互信，分层次地解决相关争议问题。四是维护多边平台，努力建设包容的亚太新秩序。中国应引领东盟国家在内的地区新兴力量积极改革和完善现有国际秩序，拓展共同利益;维护以世界贸易组织为核心的自由贸易体制，支持全球化进程，反对单边主义和保护主义。五是推动中国—东盟公共卫生应急合作常态化和制度化。打造中国—东盟跨境医疗合作与应急平台，探索其他非传统安全领域的常态化和机制化合作。

当地时间2021年2月7日，中国政府向柬埔寨政府捐赠的60万剂国药新冠疫苗抵达金边，柬埔寨成为首批接受中国疫苗援助的国家之一。（IC photo图片）

另一方面，妥善处理南海问题，维护地区团结。百年变局叠加疫情影响，使得全球风险点和动荡源增多，亚太传统和非传统安全威胁上升。中国和东盟各国要从大局出发，积极管控分歧，进一步推进“南海行为准则”磋商，坚持直接当事方对话谈判解决争议，尽量排除域外大国的干扰，避免其借东盟国家之手干涉“南海行为准则”磋商，以限制和打压中国的发展。在处理南海问题上，中国除了坚持既有的外交方法解决争端的实践传统外，还可以在国际规则框架体系下，重视司法渠道的规则构建，力争加入到国际法律秩序的构建中，并努力通过这一体系解决国际争端。可以考虑进一步赋予“南海行为准则”恰当的法律地位，保障其法律效力，为各方解决争端、避免摩擦和矛盾激化、维护地区的团结稳定发挥切实作用。此外，可探索建立独立的争端解决机构，邀请南海问题当事国及相关中立国家及机构共同建立关于南海商业问题的仲裁机构，聚焦商业纠纷，避免美国等域内外大国对地区事务的阻挠破坏。从长期利益考虑，为了更好地在大国政治和国际法的相互博弈中和平解决国际争端，中国需要更加重视国际社会中司法渠道解决争端的规则构建功能，通过外交渠道与司法渠道相结合的策略来处理南海问题，逐渐由国际规则秩序的参与者向国际规则的构建者身份过渡，同时为日后解决国际争端奠定良好的秩序基础。

第二，进一步深化中国—东盟经贸合作关系。后疫情时代中国—东盟关系健康稳定发展需要发挥双边经贸合作的“压舱石”作用，中国可以基于“一带一路”倡议、中国—东盟领导人会议等协调合作机制，加强与东盟国家的互联互通，夯实贸易投资、抗击疫情等具有共同利益领域的合作。具体而言，一是推动经济复苏，积极培育合作新增长点。按照计划加快落实RCEP的各项规则，推动与东盟的投资贸易往来，积极支持东盟稳步推动经济重启、巩固复工复产、开展新基建，大力拓展新的合作领域。二是加强中国和东盟产业链、供应链和价值链的区域整合，构建新发展格局，携手应对疫情带来的全球经济危机和全球化的低潮。积极与东盟开展产能合作，将广西、云南、海南等邻近东盟的省份打造成为与东盟对接的区域性加工制造业基地、新兴产业基地，在广西建设面向东盟合作综合开放试验区并扩大对东盟合作授权。围绕跨境产业链，发展加工贸易产业，并带动数据信息、物流、金融等服务贸易的发展。三是推动“一带一路”倡议与东盟基础设施投资规划项目的精准对接，以多边和多元经济合作制度为依托，组建中外专家共同参与的国际顾问专家组，加强对区域经济合作新形势、新问题的前瞻研究，推动央企、民企、中外合资企业加大对东盟国家的投资力度。四是紧抓数字经济新机遇，加速探索数字化转型和发展，加强中国—东盟在数字技术防疫抗疫、数字基础设施、智慧城市等领域的合作。双方还可在生态环保、防灾减灾、气候变化、减贫等领域创造合作亮点，不断注入合作新动能。

第三，加强对东盟的国际传播工作，推动中国—东盟民心相通工程，打造更为紧密的中国—东盟命运共同体。当前，中国—東盟关系已进入全方位发展的新阶段，日益紧密的人文交流成为双方关系发展的重要支柱之一。中国要从战略高度推进对东盟国家的国际传播能力建设，推动各种宣传媒介在东盟国家民众中营造一个相互理解、相互欣赏、相互尊重的人文格局。一方面，通过政党、政府、民间等多渠道讲好讲活中国故事和中国共产党的故事，避免东盟国家内部个别党派利用和炒作不实的涉华负面信息，及时澄清一些国家对中国的误解。同时，创新传播方式，加大对东盟国家的传播精准度和力度。在传播基础设施水平较差的国家，重视集会、布道等传统方式;在新媒体发达的国家，加强门户网站、社交媒体、各种新闻客户端等渠道对中国形象和中国—东盟合作成果的宣传力度，充分发挥各种媒介在当地的综合宣传力量。此外，中国与东盟国家之间可以定期互办电影节、艺术节、文化年、电视周和图书展等活动，设立专门基金合作开展广播、影视剧精品创作工作。另一方面，中国应加大力度吸引东盟国家民众来华考察访问、旅游观光、学术交流，进一步增加东盟国家留学生的政府奖学金名额，通过国际合作办学“引进来，走出去”方式，实现更多的“留学生互换”;探索推出东盟留学生毕业后在华工作的“一年实习签证”，让东盟在华留学生回国后成为促进民心相通，展示真实、立体、全面的中国形象，推动构建中国—东盟命运共同体的先锋力量。

2021年7月19—25日，广西大学东盟国家留学生参加中国—东盟青年营活动。（广西大学图片）

本文是2021年教育部高校国别和区域研究委托课题“东盟国家经贸投资合规指南”（项目编号：GBQY2021WT-13）的阶段性成果