城市社区治理能力提升路径研究

□文/ 徐心艺 田美偲 谭彦林

（武汉工程大学管理学院 湖北·武汉）

［提要］ 本文主要针对城市社区治理面临的社区服务供需失调、智慧社区建设尚未普及、突发公共事件防控能力较弱、社区工作人员专业素质有待提高等困境，分析其困境形成的原因。 重点探讨如何提升城市社区治理能力，满足居民多元化的精准需求，并提出具体实现路径。

一、问题的提出

社区是社会治理的基本单元，国家治理体系的基层单位，是居民生活和居住的地区，社区公共服务是保障民生的重要环节。社区既是一个生活单元，又是一个治理单元，具有社会属性和政治属性二重性质。城市社区一直是国家进行基层社会治理的实践场所，随着城镇化改革的推进，社区制成为整合和管理城市基层社会的主要机制。我国城市社区治理的探索开始于20 世纪90 年代，通过创新试验区的建设取得一些典型经验，2020 年初突发的COVID-19（以下简称“新冠肺炎”）在全球蔓延，对我国城市治理体系和治理能力提出新的使命和任务，“基于社区”转型的应急治理模式显得尤为迫切，新冠肺炎疫情期间，社区在提供基本生活物资保障、严防严控等方面发挥了重要作用，随之也暴露出当前社区服务存在的诸多问题，各社区意识到了提高社区服务能力的紧迫性和必要性。

二、城市社区治理的困境

本项目组成员在相关文献阅读、广泛收集社区居民意见的基础上设计了科学的调查问卷；利用问卷的形式开展调查，同时与部分社区工作人员取得联系，深入到居民小区进行调查，多渠道了解居民社区服务满意度和居民需求，旨在居民社区服务满意度调查的基础上，了解城市社区治理的困境，探讨完善社区治理的有效路径，满足居民多元化的需求。

（一）社区服务供需失调。 随着经济的发展和社会组织的变革，社区作为居民生活的重要场所，居民对社区服务的要求越来越高，发展社区服务是建设美好生活的必然要求。近年来，全国各地都在大力推进智慧社区建设，在完善社区综合服务能力方面取得阶段性的成果。但同时社区发展仍存在需求和供给不匹配、社区服务专业化程度低等问题，从问卷调查回收的200 份有效问卷的数据来看，接受过社区帮助服务的占比不到50%，只占被调查者的47%，仍有53%的被调查者未接受到或不了解社区所提供的帮助与服务，不了解可以接受社区提供的服务和帮助的占18.5%，同时社区作为与人们日常生活联系最为密切的组织，调查数据显示仅有36%的居民会主动向社区寻求帮助，而在调查中认为社区目前急需提升社区公共服务能力的居民占比高达80%。可见，提高社区治理能力还有较大的提升空间。（图1）

图1 居民接受社区帮助服务情况统计图

（二）智慧社区平台建设尚未普及。 智慧社区是借助最新的互联网技术，依托社区的空间尺度，通过社区内资源整合，建立的综合性智能服务系统，它通过建立综合性服务平台，提供数据，实现政务、产业和民生等多方面的智能化服务。智慧社区建设需要提升社区内部的软硬件设施的信息化和智能化水平，进而达到提升社区事务管理水平的目标。在此次调查中，有38%的居民认为自己所在社区已经建立起智慧社区平台，31%的居民认为自己所在的社区尚未建立智慧社区平台，余下30%的居民并不了解自己所在的社区是否建立了智慧社区平台。由于智慧社区平台尚未普及，很多社区在提供社区服务时仍然采用传统服务模式，这既增加了服务成本和社区工作人员的工作量，又不能保证工作效率。

（三）突发公共卫生事件防控能力较弱。 2020 年初，新型肺炎疫情突然爆发，全国居民纷纷在家自我隔离，社区也成为防疫的重要一线。2020 年初至今，疫情已经进入常态化防疫状态，实践证明居家隔离是一种应对疫情传播的重要手段，城乡社区已成为疫情防控的重要基层组织，采取了有效的应急措施，如居民小区入口的测温、电梯和楼梯间的消毒、隔离家庭的物资保障等，但主要采取“行政化”的灾害应急管理模式，社区层面的公众协作机制尚未成熟，导致新冠肺炎疫情防控过程中时常出现“微观问题”考虑不周的情况。有些社区对突发公共事件的自我防控能力较差，需要组织大量的社区工作者和社会志愿者参与服务才得以满足封闭管理期间居民的日常生活和防疫物资需求。

（四）社区工作人员专业素质参差不齐。 社区作为社会治理的基础组织，社区事务既关系到党和国家方针政策的落实，也关系到居民的利益和社会的和谐发展，许多问题和责任汇集到具有双重属性的社区，居民对社区工作人员的服务要求也越来越高，同时好的治理需要好的社区队伍的指挥和领导，但大部分社区工作人员队伍素质参差不齐，专业化程度较低等问题普遍存在。调查结果显示，仅有38%的居民认为社区工作人员具备了相应的专业素养，有62%的居民认为社区工作人员不具备或不确定是否具备相应的专业素养，对于社区队伍在处理居民事务和听取居民意见上，分别也只有29%与21%的居民认为社区做到足够令人满意，甚至有10%的居民对社区工作人员的专业素养极不满意，社区工作人员的业务素质有待进一步提高。

三、城市社区治理困境成因分析

根据城市社区公共服务能力的调查现状，深入分析其产生的原因，发现具体的原因主要包括以下几个方面：

（一）社区行政化倾向制约。 虽然在长期建设中社区取得了长足发展，但是从调查所反馈的数据足以看出，社区服务的发展同人们迅速增长的物质文化需求相比，仍存在较大的差距，社区服务能力提升尚未完全满足居民需求变化。当前，许多社区的服务并没有设身处地考虑居民的实际要求，仍有许多的社区只是参照政策亦步亦趋，这直接导致了服务总是达不到预期效果。居民需求往往是盘旋上升的，社区不可妄想一蹴而就，同时居民的需求又是复杂且具有多样性的，一个社区内所包含的不同人员的需求不同，各个社区之间存在的差别很大，地方政府也仅能概括地解决较为突出的问题，更为具体和符合各个社区居民异质化需求的服务则需要各个社区深入居民小区实地考察、灵活应变。同时，许多社区在民意收集渠道上仍不完善，社区与居民的沟通渠道和方式不够完善，导致了居民不能及时主动向社区反馈问题与寻求帮助，这种社区供给与居民需求之间的匹配度不高，影响了社区由“管理”向“服务”和“治理”的转变，未能较好地满足居民的多样化异质需求。

（二）社区服务基础设施资金建设投入不足。 调查结果显示，居民对社区服务基础建设的投入是否满足需求的问题，仅有25%的人认为社区服务基础设施满足需求，60.5%的人则表示一般，余下14.5%的人则表示不能满足需求，说明大部分的居民认为社区服务基础设施建设严重不足。社区居民急需解决的环境、治安和餐饮娱乐服务三大问题均涉及到基础设施的建设投入问题，虽然这些基础设施建设大部分由政府公共服务支出解决，但由于地方政府财力有限，可供社区服务基础设施建设投入的资金就更少，有些中低档老旧小区或拆迁还建小区基础设施因此无法及时修缮，带来一些安全隐患，引起居民不满。此外，社区居民的需求随年龄结构的不同也呈现需求越来越多样化，这对社区服务的硬件供给能力提出了新的要求，如老年人占比较多的社区急需医疗和健康服务的基础设施建设，年轻人占比较多的社区急需幼托基础教育服务的基础设施建设。如何去满足不同年龄结构居民的多样化社区服务基础设施需求，为居民带来更好的居住体验，是社区及各居民小区需要加大投入及时解决的问题。（图2）

图2 社区服务基础设施满足需求调查结果图

（三）智慧社区平台建设面临多种挑战。 互联网技术应用于管理体系已经比较普遍，现在人们通过网上政务服务大厅就可以办理大部分业务，足不出户即可享受高效率的办事服务。近年来智慧社区建设的过程中也面临一些问题：首先，各地进行智慧社区建设的进度和效果参差不齐。究其原因，每个社区面临的环境不同导致智慧社区建设的个性化和复杂性，使得无法用完全统一的模式进行智慧社区建设。想为各个社区制订个性化的建设方案，实现统一指导下的个性化建设，则需要专业人士进行现场指导，随之暴露出来的则是另一个社区发展所面临的问题，即专业队伍的缺乏，专业人员的缺失。其次，智慧社区建设资金不足。目前大多数社区仍然是传统社区，想要构建起一体化的平台，无论硬件还是软件均需要进行升级，服务平台的维护与运营也是一笔不小的开支。许多社区因为缺乏资金，陈旧毁损的硬件设施都无法及时修缮，因此搭建一个智慧平台的资金他们更是难以负担。最后，智慧社区的安全隐患令居民担忧。比如，有许多不法分子利用网络漏洞获取社区居民的私人信息，或通过冒充社区工作人员进行诈骗，对社区居民造成经济损失，导致居民对于智慧社区平台的不认可和不信任，导致智慧平台的使用率较低，影响智慧社区平台的推广应用。

（四）社区自我防控能力参差不齐。 社区防控能力参差不齐，出现治理“短板”。一些发达地区的高档社区通过基层党组织、物业管理服务公司、业主委员会和居民个人等多方面的配合努力，快速且高效地开展了疫情防控措施，但一些老旧中低档社区，由于长期处于脱管失管状态，防控措施难以落实到位，部分年长的居民难以管理，特殊时段无人监管等问题，成为社区疫情防控和社会疫情防控的短板，此外，一些社区物资供应不及时和不充足、措施落实滞后等问题，都突显社区突发公共卫生事件的应对能力不足。导致社区防控能力参差不齐的原因有：首先，由于社区事务琐碎复杂，工作人员日常工作压力已经较大，面对突发的疫情，人员监测、协调物资、疫情防控等任务为社区带来了巨大的压力，即使有众多社会志愿者的积极参与，社区抗疫压力仍然较大。其次，社区面对突发疫情缺乏专业的应对知识。在本次调查分析中发现，至少有67%的社区工作人员表示至少过去的一年未参加过重大公共卫生事件防控专业知识的培训，面对突如其来的疫情，许多社区只能按照上级行政指挥的命令执行而不是积极主动参与防控宣传和指导，导致部分社区疫情控制不及时、不到位。

（五）社区工作人员选聘机制不完善。 社区服务的内容包括服务、卫生、治安、环境、文化和组织。社区服务的提供主体应该满足社区居民的需求，涉及到卫生、治安、环境、服务等方面的专业人才。社区服务的提供者包括社区工作组织、居委会、物业、业主委员会的工作人员和社会志愿者等多个主体，其中社区工作人员特别需要具备专业素养。社区工作人员本应该是社区自治与服务提供的主体，但由于历史和社会现实问题，目前许多社区工作人员是再就业的下岗或无业人员，社区工作队伍成员年龄普遍偏大，新鲜血液缺乏。而由于年长的社区工作人员学习新知识和技能较慢导致所储备的专业知识往往较低，学习新事物的能力相较更差，掌握信息技术的能力水平较低，素质也普遍较低，导致了目前许多社区管理仍停留在传统的面对面的事务处理方式上，这样的社区队伍很难为居民开展专业化、多样化的服务，同时也制约了社区“管理”职能向“服务”职能的转变，制约了社区服务朝着信息化、智能化和现代化方向发展。

四、提升城市社区治理能力的路径

针对城市社区治理面临的困境和原因，必须采取多种有效路径提高城市社区治理能力，具体包括以下路径：

（一）发挥基层党建的引领作用。 党的十九大提出“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，标志着我国从此由社会管理进入社会治理时代。公民参与社区治理的基础性作用也日益凸显，基层党建在社区治理中的引领作用持续增强，党建引领公民参与社区治理正在成为推动社区治理现代化的重要实践和创新。随着城市社区建设中居民需求日益多样化发展，社区治理逐步由政府单一治理向政府与非政府组织、社区居民等多元主体共治的局面转变。当前，党建引导公民的广泛参与已经成为解决城市社区治理问题的必由之路，也是中国社会建设和社区治理的鲜明特色。无论时代如何变化，社会如何发展，政府始终在社区治理中扮演重要角色。同时，政府参与社区治理也需要一个媒介——社区党支部。社区党支部是社区中的党组织，如果能作为社区治理的领导力量，那么党中央政府最新的思想指示就能够及时反馈给参与社区治理的其他组织，并且贯穿在社区治理的行动中。

（二）创新社区治理模式。“社区主导、居民参与”的多元协同自治是一种有效的创新型社区治理模式，多元协同自治的社区治理模式可以充分调动社区居民参与的积极性，政府在社区发展过程中扮演着“服务员”角色。社区自治过程中除了成立社区自治委员会，还应设有居民代表委员会，由社区内能够表达居民意愿的成员担任，对社区重大事项的决策和咨询负责。非政府组织为社区发展提供智力支持，企业为社区发展提供资金支持，政府为社区发展提供政策服务，在宏观层面进行指导。由于每个社区的发展基础、限制条件不同，社区自治组织可以根据社区的具体情况作出规划，彰显社区特色。这种自下而上、高度自治的社区治理模式能将养老、助残、环保、卫生、教育等与居民居家生活联系紧密的问题在社区内部化解。

（三）拓宽社区建设资金筹资渠道。 社区基础设施建设资金投入不足，无法满足居民多样化的精准需求问题，主要发生在一些中低档的老旧社区。老旧社区因为基础设施的建设时间较长，现代化的功能有所缺失，老旧的基础设施不能满足居民的需求，所以硬件设施的升级改造是解决基础设施建设投入不足的主要方法，而基础设施升级则需要大量资金。但是，社区建设资金来源比较单一，缺乏稳定的资金保障，需要多渠道筹集社会资金，为社区的发展提供必要的资金支持，积极探索多元主体投入模式，减少对政府财政资金的依赖性；合理使用资金，让资金发挥最大的效用。要想解决因资金困难带来的基础设施建设投入不足问题，一方面需要依靠政府的资金支持。政府财政部门给予相应的专项拨款，并对款项的使用明细进行追溯和监督，使资金得到有效利用。另一方面社区需要与时俱进，改变传统的社区基础设施运营模式，广泛吸收社会资金投入，多渠道筹集社区发展资金。比如，近年来在公共服务领域广泛使用的PPP 模式，通过企业与社区管理组织的合作，为社区引入社会资本，让社会资本参与社区的运营与建设，既可以减轻社区资金负担，又能增加社区服务基础设施的供给能力。

（四）加速推进智慧社区建设。 智慧社区建设是一种社区管理和服务创新模式，笔者认为至少应该包括以下功能模块：慧社区应采用“政府主导、社区主体、市场运作”的运营模式，服务供给主体应扩展为以社区、商户和居民为主，借助智慧社区平台，充分利用智能手机、电视等终端设备的便捷度，初步形成高效的便民利民服务体系。在一些智能化程度较高的高档社区中，人工智能、区块链等先进技术已经融合到智慧平台，在更加智能化的同时应提高社区事务的公开性、可溯源性以及可靠性。总之，“互联网+”时代智慧社区的未来发展趋势是智能化，治理模式也将从数字化到智能化转变，如智能社区的建设、大数据和人工智能在社区治理中的运用。（图3）

图3 智慧社区综合信息服务平台框架图

（五）提高公共卫生事件的自我防控能力。首先，建立联控体系。加强对社区联动的统一领导，建立起一个完整的社区治理体系，构建统一标准，强化管理者、社区和居民的联系一体，积极探索建立新型社区结构，形成区域联动的社区治理新体系，将制度优势转化为治理力量。其次，建立突发事件处理机制，做好针对性培训。鉴往知来，吸取新冠肺炎疫情的经验和教训，建立起一套完整通用的突发事件处理机制，并对各社区工作人员和志愿者进行定期培训，保证员工具有一定的专业素养，能够胜任突发公共事件处理工作。最后，对特定落后社区进行定点帮扶。对于设施不完善的老旧社区进行排查，进行适当帮扶，保证社区的正常运行，必要时可由政府派遣督查，保障任何时候不存在明显短板，把为人民服务做到实处，增强社区内居民自我防控能力。

（六）完善社区工作人员选拔和培养机制。 首先，增加政府招聘专业社会工作者的岗位，鼓励有条件的专业社工进入社区中发挥他的独特作用。社会工作者要加强对社区事务的感知灵敏度和熟练度，定期整理社区事务，如对社会组织的服务指标和服务内容的灵活变通，在实践过程中如果发现指标和内容与实际情况出现了不适应，需要及时做出改动。此外，社会工作者可以发挥自己的作用，在社区中发掘吸收居民志愿者，探索建立社会工作者引领志愿者机制，这些志愿者在专业社工的指导下，进行服务培训和服务督导，从而提升志愿服务的水平，壮大社区的服务队伍。其次，社区队伍公开招聘，优化招聘条件，适当降低社区队伍招聘的学历门槛，欢迎更多高中、中专学历人员参与招聘，同时适当设定招聘年龄门槛，并设置社区工作年限标准，鼓励社区大学生投身社区管理队伍，逐步降低社区队伍人员平均年龄，提高社区工作队伍专业水平与素质。建立起覆盖全员的社区队伍培训体系，对新老社区工作人员进行长期的多样化培训，提高社区队伍整体专业性。切实保障事务工作的效率与效果，提高社区队伍的工作能力与水平。社会组织根据所进入社区的实际情况，合理利用自身的优势，主动进行资源的整合，从多个角度思考，尝试多种服务类型，打造具有代表性的服务项目，提升竞争力。

五、结语

社区服务功能的发挥要求实现从“管理”到“服务”的转向，新冠肺炎疫情蔓延凸显实施健康社区治理的紧迫性与必要性。虽然有少数发达地区的个别社区如南京市栖霞区开创了“掌上云社区”基层治理新模式。但是，大多数地区社区治理仍然面临着一些问题，社区的公共服务能力还有待提高。随着城市社区居民的需求更加多样化和个性化，社区治理的内容更加丰富，模式更加多样化，社区服务能力的提高仅靠社区自身的力量是不够的，还需要物业公司、业主委员会及社区居民等多个主体多方共建共治，不断提升社区公共服务能力，满足社区居民日益提高的物质文化社会生活需求。