利益集团游说的力量

崔妍 李刚

摘要：[目的/意义]为深入了解在美国的政治制度中游说对政策制定的影响，本文对《游说与政策制定：私人利益的公开角逐》进行了较为全面的解读和评价。著作以案例分析和访谈调研为支撑，分析了不同类型的利益集团为了寻求私人利益采取富于变化的游说策略，进而影响政策制定。[方法/过程]本文从著作的写作手法、结构、内容主题以及翻译价值等方面展开详细探讨，重点讲解了该书的理论创新。[结果/结论]该书系统地、详细地阐述了关于利益集团游说的理论。本文认为，将该书翻译成中文出版，对我国学术界和智库界均有重要参考价值，并且将进一步完善“南大智库文丛”的内容。

关键词：利益集团    游说    政策制定    私人利益    书评

分类号：D73/77

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.15

1  引言

關于游说的书籍，通常要么过分强调理论，要么仅从激动人心的故事中加以概括，而2012年美国CQ学术出版社出版的《游说与政策制定：私人利益的公开角逐》（Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests，以下简称《游说与政策制定》）则是两者的完美结合，在该书中有关于游说和利益集团的理论，通过令人信服的案例被赋予了生命，作者借此阐明了利益集团在何时、何地、以何种方式影响政策制定。该书内容丰富、结构清晰、语言质朴。作者运用广博的知识和严谨的数据支撑起了这本游说与政策制定领域的教科书，也就是说，作者写该书的目的不仅是为了和学者们交流探讨研究成果，更是为了向大学生和普通民众做一次关于美国政治制度的系统科普。

《游说与政策制定》的三位作者均在政治学系任教，但三位作者为该书的研究提供了不同的视角。肯尼思·戈德温（Ken Godwin）是北卡罗来纳大学夏洛特分校政治学专业的杰出教授，曾担任医疗卫生和环境政策领域的政策咨询师，其研究方向是游说策略和公共政策。肯尼思·戈德温与他人合著过7本有关公共政策和利益集团的书籍，撰写的文章经常刊登在《美国政治科学评论》（American Political Science Review）、《政治学学刊》（Journal of Politics）等知名刊物上。斯科特·恩兹韦斯（Scott H. Ainsworth）是乔治亚大学公共与国际事务学院政治科学专业的教授，其所发表的有关游说、利益集团和美国国会的研究成果经常发表在著名刊物上，如《美国政治科学杂志》（American Journal of Political Science）和《立法研究季刊》（Legislative Studies Quarterly）。埃里克·戈德温（Erik Godwin）是得克萨斯农工大学政治科学的助理教授，其研究方向是政策设计和联邦官僚体制的政策执行。埃里克·戈德温曾在白宫预算管理局（Office of Management and Budget，OMB）担任政策分析师多年，而后又成为一家企业的游说者向环境、能源和健康领域的行政部门开展游说工作。总体而言，三位作者将全面深厚的知识储备和政治参与的丰富经验相结合，在严谨的社会科学理论导向和游说者影响政策议程的政治现实之间达到平衡，为读者呈现了一本信息量大、可读性强的教科书。

2  对《游说与政策制定》的深度解读

2.1  《游说与政策制定》的写作手法

谈及对政治学类书籍的印象，可能不少人会觉得索然无味，认为这些作者仅会长篇大论地堆砌论点和论据，而《游说与政策制定》的作者却煞费苦心地运用了案例研究、模型和比喻深入浅出地展开论述。书中共有信息质量法、高氯酸盐管制、药物再进口、就业法案、能源政策法案、北美自由贸易协定、遗产税和有毒废料清理8个案例，作者通过“讲故事”的方式深刻地剖析了当议题进入政策议程后，游说策略将会如何变化。作者将交换模型比喻成中东集市，利益集团和官员是买家和卖家，一个利益集团来到集市决定想要购买的政策，其提供给官员的价格可能包括选举投票、竞选捐款和对决策者有价值的信息[1]。新多元主义模型则像极了多方拔河：绝大多数政策议题均涉及利益集团之间的博弈，每一方都有充足的资源用以游说，都在试图通过拔河将政策牵引至其所期望的位置。游说模型则被比喻成狩猎驼鹿：游说初期，村庄狩猎队招募勇敢、强壮的个体猎人作为盟友，争夺集体共享的物品，例如狩猎场的控制权;游说后期，联盟内的猎人们按各自所需争夺的驼鹿器官则是私人物品。此外，还有“警察巡逻”“火灾报警器”等贴切的比喻来形象化解读繁复的政治术语和政策过程，读者在酣畅淋漓的阅读之外，不得不由衷佩服作者的巧思。

2.2  《游说与政策制定》的内容创新

毋庸置疑，在美国游说是一种可以影响公共政策的重要方式，一位游说者这么说道：“在K街达成的交易远远多于国会街。”（在华盛顿，K街是众多游说公司的总部，国会开会的国会大厦位于国会街）该书提及了诸多有关游说和政策制定的既往研究，例如，著作《游说与政策变革》（Lobbying and Policy Change）、《空心芯：国家政策制定中的私人利益》（The Hollow Core： Private Interests in National Policy Making）以及铁三角理论、精英理论等，但是作者发现鲜有学者研究游说者从事的两个最重要的活动：一是前人常常忽略游说者对行政机构的游说;二是学者们往往聚焦一些涉及高度公共利益的议题（如大众医疗），而忽略了游说者常为雇主或小团体谋利。因此，《游说与政策制定》的作者审视了在游说者和决策者之间被遗漏的关键环节，在开篇便提出了以下问题：利益集团想要什么？他们运用了哪些策略？在政策制定的过程中，不同类型的利益集团何时是最成功的？影响一个利益集团成功或失败的因素是什么？对于这些问题，作者通过采访财富1，000强的企业的游说者、查看各个案研究的访谈和档案数据等途径获取了来源多样的数据，并对上述问题给出了富有见地的答案。

首先，作者明确的是，政策制定開始的时间远远早于参议院和众议院投票的时间，决策并不是恰好发生在某一时间点的事件，而是一个需要经历一段时间的过程，涉及多重游说策略。为了分析利益集团何时最有影响力，以及随着政策提案从一个阶段进入下一个阶段，游说策略会如何变化，该书将政策过程从概念上分为五个不同的阶段：议程设定、政策制定、政策合法化、政策执行、评估和反馈。作者详细定义了这五个阶段，并用北美自由贸易协定为例，验证了政策阶段模型的合理性。政策过程阶段的概念看似是从议程设置到制定、决策、执行和评估的单向的、系统的过程，但实际情况并非这么死板。作者讲述了切尼副总统主导的能源政策议题、小布什总统签署的就业法案和非常规手段通过的《信息质量法》这3个过程和结果都截然不同的案例，深层剖析了这个看似简单的模型。议题被提上议程后，可能会遭遇推迟，然后重新出现。或者在执行阶段，相关行政部门难以执行这项法规，这个议题便不得不退回到议程设定的阶段。简而言之，政策阶段模型不是单向的，政策过程可以在任何阶段停止，返回到前一个阶段，或者完全跳过一个阶段。政策阶段模型将一个复杂的过程分解成可管理的几个部分，不仅便于作者研究每个阶段的游说策略，而且为该领域其他学者的研究提供了可参考的研究角度。例如，斯坦福大学政治学家约翰·丘伯（John Chubb）发现，公民团体在议程设定和决策阶段相对更成功，而商业团体在制定和执行阶段相对更成功[2]。

其次，正如原始社会猎人狩猎驼鹿一样，利益集团既要公共利益，也要私人利益。虽然该书的标题带有“私人利益”，利益集团对私人利益的角逐是该书的核心观点之一，但是作者并没有用完整的章节来集中论述这一点，而是将私人利益贯穿全书，在多个典型案例中反复强调。作者首先区分了公共利益和私人利益的概念：如果其所带来的益处具有普惠性，即对一个广泛群体有好处，那就是公共利益，如增强国防实力的益处具有普惠性，每个居民都从中获益;反之，仅对一小部分个体有好处的就是私人利益，如你家后院的游泳池。如果某一行业的所有企业都支持相似的政策立场，那么该行业的行业协会通常负责协调成员间的合作，领导这场为该行业的公共利益而进行的游说活动。但是，在其他条件都相同的情况下，利益组织更喜欢为私人利益游说，而非公共利益。从企业的角度看，私人利益相当重要。哪怕是对现有的法规进行小修小补，对部分企业来说却是事关降低成本或者增加赋税的生死存亡之事，所以企业心甘情愿地花费一定数额进行游说。在游说的第一阶段，几个利益集团可能会就某个议题组成一个联盟，以增加该议题被列入议程的可能性，第一阶段的成功与否会直接影响第二阶段获得私人物品的机会。在第二阶段，利益集团通过游说往现有的提案中增加私人物品，试图通过改变拟议的规则来获得竞争性优势。例如，几个大型国防承包商可能会组建联盟，游说相关行政机构和官员大幅增加国防预算，这些承包商希望获得国防部的一些合同，而国防预算的增加使之成为可能。在此，国防是一种公共利益，合同则是私人利益。也就是说，在某项议题成为法律的过程中，私人利益变得越来越普遍，几乎所有的政策过程都包括一个公共利益主导政策辩论的阶段，之后会出现一个关注保护私人利益的阶段。

最后，企业派内部游说者或雇佣外部游说者通过各种途径、运用各种方法，在政策制定阶段对立法者、官员抑或美国总统施加压力和影响，阐述自己立场的正确性，通过利益交换达成合作，这一点已不言而喻。由于国会掌握立法权，因而其是多数利益集团的重点游说对象[3]。《游说与政策制定》与众不同的是更加强调游说行政机构，尤其强调在政策制定过程中行政机构的重要性，填补了既往研究的一大空白。书中阐述了一个出人意料的现状：大量法规是由行政机构制定的，而非由人民选出的代表制定。据统计，行政机构制定的法律是国会的两倍。作者解释了其中的原因：制定政策要求行政机构具有相当专业的知识和充足的研究时间。忙碌的国会议员并没有时间和能力深究法规的细枝末节，但国会可以制定覆盖范围广、具有规范性的目标，授予行政机构制定政策的权力，因为行政机构拥有制定公共政策所必需的资源和专业知识。例如，国会议员无法确定饮用水中有毒成分的上限，但国会通过了《安全饮用水法案》，让环境保护局来制定技术性强、内容详尽的实施条例，确保国家饮用水安全。作者详尽地讲解了行政机构制定法规的必要性和可行性，读者自然而然地明白了为什么游说者需要游说行政机构——行政机构拥有制定政策的话语权。行政机构内的政策制定是一个复杂的过程，这为利益集团施加影响提供了大量机会。作者借《信息质量法》的实施和高氯酸盐监管政策展示了国会、总统、行政部门的官员和游说者是如何影响行政机构制定政策的。紧接着，作者在数量上考察了生产者团体、公民团体、行业协会等不同类型的利益集团游说行政机构的参与率，在政策制定的各个阶段游说行政机构的频次，并对不同类型的游说行为所产生的效果进行评分。作者在撰写该书时，参考了诸多以往及同一时期相关作品的研究观点，再加上对62位企业游说者的第一手访谈记录，丰富的研究资料让作者得以展示大量极具说服力的数据，这在大多数政治类书籍中也是难得一见的。

纵观全书，《游说与政策制定》共有10个章节，首先，作者按照逻辑顺序，先介绍了不同的利益集团影响力模型如何解释议题的政策结果，显示了政策过程的复杂性，于是紧接着提供了将政策过程分解为5个阶段的方法，便于接下来的研究。其次，作者介绍了该书的一个核心观点：企业花费大量资源游说行政机构，并针对不同的行政机构灵活调整游说策略。最后，作者分析了交换模型、新多元主义、塔洛克模型等游说模型的局限性，站在前人的“肩膀”上对原有的基础进行修正，经过层层铺垫，终于引出了具有普适性的游说模型，揭露了利益集团的核心追求——当公共利益和私人利益具有同等价值时，企业更倾向于游说私人利益。在该书的最后，作者问道：“我们针对美国民主研究得出的结论说明了什么？”资源雄厚、利欲熏心的企业使政策向其偏好的那方倾斜，所以利益集团损害了民主进程？利益集团帮助决策者将公民的政治需求和公共政策联系起来，所以利益集团促进了民主的发展？作者并没有给出明显的主观性的回答，而是把选择权交到了读者手里。

3  《游说与政策制定》的翻译出版价值

中美两国的利益集体都会积极参与政策制定的过程。美国的利益集团参与政策制定的机制更为成熟，渠道更为多样，游说者们和政策制定者的联系更为密切。在中国，由于社会体制不同，利益集团参政议政的形式必然不可能对美国照搬照抄，这些利益集团通过人民代表大会、政协会议、大众媒体等渠道为自己或所在的行业发声[3]。但是，“他山之石，可以攻玉”，深入了解美国的民主制度，对于理解和完善中国的民主制度具有重要的意义，对国内学术界和智库界均有重要参考价值。因此，“南大智库文丛”的主编单位南京大学中国智库研究与评价中心已联系该书的作者，获得了该书的版权并主持翻译工作，笔者有幸参与其中，得以抢先领略一番。目前，已完成翻译工作，在不久的将来会出版该书。笔者相信，《游说与政策制定》的出版能够为国内的专家学者带来一场思想上的盛筵。

参考文献：

[1] GODWIN K， AINSWORTH SH， GODWIN E. Lobbying and policymaking： The public pursuit of private interests[M]. Washington DC： CQ Press， 2012： 17.

[2] JOHN C. Interest groups and the bureaucracy： The politics of energy[M]. Stanford CA： Stanford University Press， 1983： 90-91.

[3] 李磊. 中美利益团体参与政策制度的比较研究[D]. 郑州： 郑州大学， 2006： 21-24.

作者贡献说明：

崔  妍：设计框架，撰写论文;

李  剛：论文选题，论文修改。

The Power of Interest-Groups Lobbying

—A Review on Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests

Cui Yan  Li Gang

School of Information Management， Nanjing University， Nanjing 210023

Abstract： [Purpose/significance] In order to deeply understand the influence of lobbying on policymaking in American politics， this paper gives a comprehensive interpretation and evaluation of Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests. Based on some case studies and interviews， the book analyzes different types of interest-groups adopting varied lobbying strategies in pursuit of private interests， which influences policymaking. [Method/process] This paper discusses the aspects of writing techniques， structure， content and translation value in detail， and focuses on the theoretical innovation of the book. [Result/conclusion] The book provides a systematic and detailed explanation of the theory of interest-groups lobbying. The author believes that the translation of the book into Chinese for publication will be of great reference value to both Chinese academia and think tanks， also further improve the contents of Nanjing University Think Tanks Collection.

Keywords： interest-group    lobby    policymaking    private interest    review