国家科技重大专项技术支持与管理机制创新探索

赵孟军 赵力民 郭燕华 于 豪 马 锋 姜 林 郭岩松 刘 忠 董洪奎

（中国石油勘探开发研究院）

国家科技重大专项紧密结合国家经济社会发展的重大需求，解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题，对保障国家安全和增强综合国力具有重大战略意义[1]。“大型油气田及煤层气开发”国家科技重大专项（简称油气开发专项）自2008年启动实施以来，为切实做好国家重大专项的技术支持工作，油气重大专项管理秘书处（简称秘书处）承担了国家重大专项全过程组织管理和重大技术支持工作。经过10余年实践，秘书处构建了较为完善的油气开发专项技术支持体系，在“新型举国创新体制”组织实践等方面形成了一套行之有效的经验和做法，为油气开发专项顺利实施并取得丰硕成果发挥了重要的技术支撑作用。

1 国家科技重大专项技术支持面临挑战

国家科技重大专项技术支持是一项长期的系统工程，涵盖“十一五”“十二五”“十三五”3个实施阶段，涉及专项启动立项、阶段评估和总结验收全过程。技术支持内容主要包括：国家重大科技规划、国家重大专项实施方案、实施计划及年度计划起草与编制；专项年报、专项阶段评估自查与整改报告及各类成果总结报告编制；专项动态信息、成果宣传、新闻发布和科技成就展等宣传材料编写；专项组织运行业务和项目全过程管理等工作。

总体上看，油气开发专项技术支持具有3个特点：一是技术支持对象多，上到党中央、国务院层面，下至具体项目单位层面，涉及专项组织管理的各个层级；二是技术支持要求高，要立足国家战略目标和行业需求，不断提高我国油气科技自主创新能力，建立起和我国油气工业发展相适应的完善的科技创新体系，为实现石油储产量稳定增长、天然气储产量快速发展提供技术支持；三是类型多样，既要编制国家重大规划和实施方案与计划、年度报告、各类评估报告及重大技术与管理成果总结报告等，又要协助落实党中央、国务院、国家三部委（发改委、科技部与财政部） 和专项工作部署要求，完成专项日常组织管理业务支撑。

国家科技重大专项具有立足国家战略目标，针对重大战略产品、关键共性技术或重大工程，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势和市场机制作用，努力实现以科技发展的局部跃升带动生产力的跨越发展，并填补国家战略空白等特点[2]。油气开发专项作为唯一由企业牵头组织实施的国家科技重大专项[3]，为确保我国油气能源安全，促进国民经济发展，破解大型油气田及煤层气开发重大科学问题和核心技术瓶颈，围绕应用基础与技术创新、示范工程与先导试验两个层次开展攻关研究[4]，在组织实施过程中面临诸多挑战。

1.1 目标定位层次高

油气开发专项制订了立足我国油气工业长期发展的宏大战略目标：到2020年，通过专项攻关，使我国油气科技自主创新能力显著增强，取得一批在国际上具有影响的科技成果，建立起和我国油气工业发展相适应的完善的科技创新体系，油气勘探开发整体技术水平达到或接近国际大石油公司的水平。实现东部地区油气长期稳产、西部地区油气储产量快速增长，深水油气勘探开发作业技术能力不断提升，海外油气资源勘探开发竞争能力大幅度提高，确保我国油气和煤层气储产量中长期规划目标的实现和油气供给安全。

随着全球日益严峻的能源安全形势，国家石油工业科技创新体系亟须建立，油气企业面临由资源主导向科技主导转型。因此，如何立足国家重大需求，服务国家意志和战略总体目标，探索社会主义市场经济下的新型举国创新体制，是专项面临的首要挑战。

1.2 实施管理幅度大

纵向上，专项自上而下组织管理层级多，包括国务院与三部委、领导小组及办公室、牵头组织单位与实施工作组、实施管理办公室与技术总体组、成员单位、项目承担单位等多个层级。横向上，参研单位多，跨部门、跨企业等油气行业百余家企业，教育部、高校及科研院所等3万余名科研人员参加专项科技攻关。专项主体国有石油企业既是承担政治、经济、社会三重责任的载体，也是科技创新的主体和应用推广的主体。参研的研究院所和高校重点探索新理论、研发新技术[5]。

如何围绕油气勘探开发战略需求，高效组织和实施国家科技重大专项，破除壁垒，形成多方参与、高效协同、补位合作和错位竞争的创新体系，建立一套以诚信为前提的科研管理机制，激活科研人员原始创新动力，是专项面临的第二大挑战。

1.3 技术体系跨度大

技术攻关涵盖石油工业上游陆上油气勘探、开发、工程技术，海洋、海外及非常规油气勘探开发6个领域。从地质勘查到油气采出，任何一个环节，包括基础架构、基础零部件和基础软件平台等存在“短板、弱项、漏洞”，都将严重掣肘我国在油气勘探开发领域的竞争力。要提升油气行业综合竞争实力，必须遵循行业科技创新的内在逻辑，健全和完善关键技术体系，使单点突破发挥产业化带动作用。

健全完善一套具备我国油气勘探开发特色优势、先进实用的技术谱系迫在眉睫。如何从系统论出发，健全油气关键技术体系，形成一种能促进技术体系化持续推进、整合和自我增强的机制，是专项面临的第三大挑战。

1.4 成果转化效率低、难度大

由于参研单位类型多、数量多，各单位最终目标缺乏统一性，部分研发、创新工作容易止步于实验室与样机阶段，导致“有技术无产品、有产品无产业”，同时重大理论技术与装备缺少试验和成果转化的高效平台。科技成果需要不断筛选、验证、改进和完善，并通过示范形成完整的配套技术体系，实现规模化推广。形成一个从技术开发到技术集成，并实现技术应用的平台，打造一条以技术研究成果为起点、以市场为终点、将科研成果转化为物质财富的产业化路径，是破解上述问题的有效路径[6-8]。

因此，专项面临的第四大挑战是科研成果的转化问题，即如何建立一种新的生产关系，统一产业界、科技界、学术界3方面的目标，化庞杂为有序，变离散为系统，将各有侧重的多方力量凝聚在一起，把目标统一到有形化和产业化上，实现科研、经济、社会效益的最大化。

1.5 资金投入规模大

油气开发专项是我国石油工业界有史以来搭建的最大的科技攻关平台，与以往国家科技项目相比，专项资金投入力度大、来源渠道多。经费概预算是在遵循国家、企业相关科技经费管理文件基础上，主要依据下述原则进行专项资金投入概算：一是根据项目实施方案和示范工程研究的合理需要,坚持目标相关性、政策相符性和经济合理性的原则；二是中央财政投入引领性原则，中央财政投入主要用于技术创新研究、共性技术和重大关键技术研究，引导企业投入；三是以企业自筹为主、中央财政投入为辅的筹资多元化原则；四是充分利用已有资源原则，即充分利用企业、科研院所和大专院校的已有科技资源，尤其是仪器设备、基础设施等，促进科技资源的统筹使用和协调。

2 国家科技重大专项技术支持管理体系构架与运行机制

油气开发专项技术支持以“服务重大专项，做好技术支持”为宗旨，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，构建了“立足国家专项管理秘书处，依托中国石油集团科学技术研究院，发挥专项成员单位的科技资源”的技术支持体系（图1），建立了“主体+外围”的技术支持体系构架和“条+块”结合的技术支持体系运行机制。

图1 油气开发专项技术支持体系构架

2.1 “主体+外围”的技术支持体系构架

（1）专项秘书处是油气开发专项技术支持的主体。秘书处设置了综合管理室、技术总师室和技术支持室3个职能科室，全面支撑专项组织管理、重大技术支持及专项技术总师和总体组工作。秘书处建立健全组织管理体系，专门制订了工作规则、行政管理条例、合同和档案管理办法等多项管理制度，明确业务流程和科室责任；通过技能培训、党建联学等方式，不断强化科技管理水平和队伍建设。秘书处打造了一支积极进取、拼搏奉献、技术过硬的支持团队，为组织专项顺利实施、完成目标任务发挥了重要作用。

（2）具有石油科技优势地位的中国石油集团科学技术研究院（简称研究院）是主要依托。研究院成立于1958年，目前已经成为国内一流、国际著名的油气上游综合性研究机构。在石油科技攻关中，研究院具有两方面优势：一是专业与人才资源方面。作为国内油气勘探开发领域实力最强的综合性研究机构之一，业务涵盖油气勘探、开发、工程、信息、新能源等油气行业重点研发领域；拥有先进的国家和公司级重点实验室，培养造就了院士、教授、高级专家等一批高层次人才和专业技术攻关团队；引领中国油气勘探开发理论技术发展，成为国家和公司的重要智囊机构。二是专项攻关方面。研究院作为油气开发专项项目承担的主体和专项技术支持的重要组成部分，在专项实施周期内共承担49个项目，占总项目数的39%，为完成专项总体目标任务做出了重要贡献。

（3）油气开发专项成员单位组成外围构架。专项成员单位主要包括中国石油、中国石化、中国海油和相关煤炭企业等大型企业，以及国土资源部、教育部、中国科学院等相关部门单位。各成员单位依托自身成熟的科技支撑体系，负责重大材料和领导汇报材料，编制专项实施方案、重大规划和计划等素材，承担专项项目（课题）阶段实施进展和成果总结、定期上报等外围技术支撑。

2.2 “条+块”结合的技术支持体系运行机制

在油气开发专项组织实施过程中，逐步构建起“条+块”结合的技术支持体系运行机制（图2），在优质高效完成专项科技规划、实施计划、成果总结等任务中发挥了重要支撑保障作用。

图2 国家油气重大专项技术支持体系运行机制

（1）以综合管理、技术总师和技术支持3项职能科室为核心，形成技术支持体系机制中的“条”。技术支持室主要负责从立项到验收的全过程管理与技术支持服务，具体包括：专项技术方案、评估报告、年度报告、推进工作路线图等；专项各类会议汇报材料与讲话稿，专项会议纪要、简报、大事记；专项动态信息、新闻发布和科技成就展等宣传材料等。技术总师办公室主要负责专项技术总体组总师、副总师的技术支撑，协助总师做好专项总体技术方向和发展规划设计，实施方案、阶段计划及调整计划等审查把关，总师重大会议汇报材料、讲话编写，专项组织实施过程跟踪和督导推进，以及项目（课题）重大调整事项审查等。综合管理室负责专项秘书处日常管理与工作协调安排、工作制度制定；负责专项会议组织协调、经费管理与使用、档案整理与归档工作等。3项职能各司其职，互为补充，有效推动了油气开发专项技术支持保质保量完成。

（2）根据油气开发专项涉及的重点领域，技术支持体系形成了陆上油气勘探、陆上油气开发、工程技术、海洋、海外和非常规油气勘探开发六大支持模块。分别成立对应的专家跟踪小组，成员由相关领域项目的科研秘书构成，并聘请研究院领域专家担任组长，负责各自专业领域的技术支持工作。

（3）“条＋块”结合。成立由各领域技术专家组成的综合组，并在秘书处设立六大领域跟踪与联络专职人员，负责组织完成油气开发专项重大技术支持材料编制，按照3个不同层级开展技术支持工作。一是材料审核与技术把关方面，由专项实施管理办公室、技术总体组负责，发挥指导与引领作用，共同商讨出框架方案，并对专项材料进行审核与技术把关。二是材料编写与凝练提升，由秘书处与各领域专家组成的综合支持组负责。三是组织协调与素材提供，成员单位和项目承担单位负责项目进展、原始素材提供和组织协调。

3 国家科技重大专项技术支持主要经验做法

油气开发专项立足新型举国创新体制，实施重大专项组织管理体系与运行机制，经过“十一五”探索实践、“十二五”和“十三五”发展完善，逐渐形成了支持国家科技重大专项组织实施、取得重大科技成效的有益经验和做法。

3.1 立足大型骨干企业创新主体地位，探索“新型举国创新体制”

以国家科技重大专项相关政策法规为依据，结合油气开发专项实际，形成了具有企业牵头特点的系列管理制度，包括油气开发专项实施管理暂行办法、知识产权管理暂行办法和预算编制指南等规章制度；落实国家科技领域“放管服”改革要求，制定了油气开发专项项目（课题）/示范工程综合绩效评价工作细则；建立以任务、财务和档案一体化综合绩效评价为核心的新型验收模式，优化传统项目验收管理流程；建立了专项信息管理系统和油气重大专项信息门户网站，率先实现专项全过程资料归档，多次获得国家部委的认可与好评，成为示范标杆。油气开发专项形成的以企业为主体的举国创新体制做法，多次在国家重大会议上进行推广交流，获得国家三部委和其他民口专项的充分肯定。

3.2 加快重大成果形成与转化，做好“项目与示范工程有机结合”

示范工程是重大理论创新、重大技术突破和重大装备研发的集成应用与规模推广的重要环节，也是形成重大科技成果的必要途径。秘书处建立了“研究—示范—产业化应用”一条龙模式，注重与前期研究成果对接，避免重复研究；注重与关联技术对接，确保研究成果及时应用于示范工程；注重与实施过程示范效果对接，确保分阶段目标的实现；注重与任务、人员等方面的对接，确保项目与示范工程的高效运行。油气开发专项形成的七大标志性成果和24项二级标志性成果是项目、示范工程结合的产物，既体现了重大理论、重大技术、重大装备的进展，又有显著的实施成效。

3.3 保障专项成果高质量、高水平及落地孵化，做好“产学研用”深度融合

在产学研用团队建设和深度融合过程中，立足国家战略需求，实现企业发展目标。充分发挥企业在油气行业的主体优势、技术优势和资源优势，力促企业为高校提供依托工程和试验场所，调动企业的积极性；充分发挥高校的基础研究、学科和人才优势，力促基础研究成果与生产结合，调动高校的积极性。实践证明，以大企业龙头带动、高校科研院所“特、尖、专、精”为特色的“产学研用”联合攻关新模式，是提升专项成果核心竞争力和自主创新力的有效组织方式，有力保障了专项成果的质量与产出，以及落地孵化。

3.4 面向国家重大需求与战略目标，做好“专项顶层设计和重大标志性成果实现”

从国家重大需求出发，做好国家中长期油气科技发展战略规划支持、油气开发专项实施方案和阶段实施计划编制等顶层设计工作。立足陆上油气勘探等六大领域，确立了专项总体战略目标，即到2020年，全面实现“6212”（6大技术系列、20项重大技术、10项重大装备、22项示范工程）科技攻关目标，提高我国油气科技自主创新能力，建立起和我国油气工业发展相适应的完善的科技创新体系，为实现石油储产量稳定增长、天然气储产量快速发展提供技术支持。按照“十一五”“十二五”“十三五”规划，制定总体实施方案和阶段实施计划，形成了专项梯次滚动推进的总体战略布局，确保专项各项组织实施按计划有序推进。同时，注重与国家973计划、863计划及其他科技计划的有机衔接，切实做到企业科技目标和国家科技目标高度统一，企业目标充分体现国家意志，确保了专项目标和任务落到实处。

以推进工作路线图为抓手，梳理总结和高效推动专项7项重大标志性成果快速实现突破。一是围绕专项总体战略目标，系统总结专项前期主要进展和“十三五”预期成果，凝练和梳理了7项与专项设立目的、战略地位和资源投入相匹配的标志性成果。中国科学院、中国工程院与中国社会科学院对专项标志性成果进行评估并给予高度评价。二是强化目标和问题导向，定期编制与更新专项推进工作路线图，助推专项总体战略目标的实现。采用先进的技术就绪度等考核指标，绘制专项总体进展可视化图和标志性成果条形进展图，通过关键节点把控，确保各项工作“挂图推进”。

3.5 “国家财政投入引领、企业投入为主体”双驱动，做到专项科研资金科学高效使用

油气开发专项经费由中央财政投入和企业自筹资金两部分构成，中央财政投入主要用于技术创新研究、共性技术和重大关键技术研究，企业自筹投入主要用于油气勘探开发和示范工程建设，确保专项资金科学高效使用。

在专项资金投入预算上，立足“国家财政投入引领、企业投入为主体”的经费投入模式，做好专项实施方案和实施计划的经费预算。以政策指导、人员培训和多级复核作为工作切入点，严把预算编制质量关，项目（课题）整体预算编制质量显著提升。油气重大专项“十二五”预算平均调减率由“十一五”的31%降至25%，中央财政资金对油气重大专项的支持力度得到加强。

建立了专项三级财务管理架构和财务制度体系，提高了经费使用的规范性和有效性。针对油气开发专项时间跨度长、涉及单位多、资金投入大的特点，构建了“专项牵头单位—成员单位—项目承担单位”三级财务管理架构，建立了“专项共同遵守协议—成员单位管理细则—承担单位精细化管理规定”一整套财务制度体系，明确了专项财务管理遵守原则、组织管理与职责、控制与监督要求，落实专项各级财务责任。

形成了“成员单位自查—专项集中审计—会计师事务所第三方审计”三层级审查模式，强化专项资金定期审计与监管。对专项开展年度资金收支审计与绩效评价，重点对所有外部联合单位，及时发现和解决问题，实现审计全覆盖，确保资金安全。截至目前，专项未出现重大经费违规情况，受到财政部的好评，并作为成功案例向其他专项进行推广和示范。

4 结束语

通过国家科技重大专项技术支持管理探索与创新，在专项3轮组织实施期间，专项秘书处形成了一套适合油气开发专项特点的技术支持体系和管理办法，有力支撑了专项顺利实施和总体目标按期完成，专项实施成效得到了充分肯定；有力支撑了以企业为主体的“新型举国体制”创新体系的探索与实践，国家油气重大专项技术支持体系模式值得广泛借鉴和推广；有力支撑了我国石油工业上游科技创新能力和水平显著提升，以及国家科技创新体系建立，取得了显著实施效果。

目前，国家科技重大专项面临“十三五”收官和“十四五”开局关键时期，党中央、国务院和科技部等三部委对国家科技重大专项的组织实施提出了更高要求。建议专项下一步从技术支持管理模式向专业管理机构方向发展，建立与国家科技重大专项相匹配的管理体制机制，相关政府部门出台对重大专项的配套政策，不断加强和完善重大专项技术支持组织管理工作。