公共建筑能耗与能效披露制度试点问题与建议*

0 引言

随着经济的发展与城市的扩张，我国建筑能耗逐年上升。2009—2015年，我国民用建筑能耗总量从5.68亿t标准煤增长到8.20亿t标准煤，公共建筑能耗占比逐年增加，从17.6%增至26.6%[1]。根据国家发展和改革委员会能源研究所统计，2007年中国大型公共建筑面积不足城镇建筑总面积的4%，但其能耗却占中国城镇建筑总能耗的20%以上，是建筑能源消耗的高密度领域[2]。由此可见，公共建筑(尤其是大型公共建筑)的节能潜力巨大。于是，我国在2007年印发了《国家机关办公和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案》，开始逐步建立了包括能耗统计、能源审计、用能定额、能耗公示、超额加价在内的5项大型公共建筑节能监管体系。能耗披露作为中间环节，起到了承上启下的作用，既体现了能耗统计与审计的作用，又对节能改造起到了促进作用。

1 披露的研究与意义

能耗和能效披露是由政府利用公权力，定期在权威的媒体上将大型公共建筑的能耗、能效信息向社会公开发布的行为[3]。能耗与能效披露是提高建筑能效、培育市场机制的重要手段，对于建筑节能具有多重积极意义。

1.1 国内外研究现状

根据国外资料整理结果，目前世界上已有多个国家和地区实施了建筑能耗与能效信息披露制度，其中绝大多数国家使用了强制性披露的方式。因此，国外的学者对能耗披露效果也进行了研究。Gabe指出了强制性披露的有效性，发现强制性披露与自愿披露的节能效益近似[4]。Kontokosta通过研究发现，在租赁或出售广告中强制披露运营能耗是一种提高现有建筑物运营能源效率的有效政策干预手段[5]。Fuerst等人分析得出能效与其他可持续性指标的披露能够影响房屋销售与租赁价格[6]。Shang等人发现能源基准和能效披露制度能降低办公建筑的空置率，从而提高能源效率[7]。Jaffe等人研究发现，信息不对称在商业建筑中普遍存在，导致有效提高能效的措施在实际建筑中应用率较低[8]。在国内，金振星等人运用比较竞争理论和信息公开政策工具引入能效披露制度，确定了能效披露是我国大型公共建筑节能监管体系的核心[3]。戴雪芝等人对各级政府在推进实施节能监管体系中的具体作用及职责进行了分析研究，明确了政府在节能监管体系中的重要作用[9]。

结合国内外能耗与能效披露的相关研究，可知披露制度能有效促进建筑节能，提高能源效率，促进能源管理。同时，研究结果也表明，由政府主导的强制性能耗与能效披露政策是促进披露政策顺利推行并取得成效的重要手段。

1.2 披露的意义

针对不同的需求和目的，能耗与能效披露对不同利益相关者具有不同的意义。对于政府部门而言，能耗与能效披露有利于政府了解建筑能耗的整体情况，从而及时制定、调整针对性政策，并及时修订或修改能耗限额。同时，信息的透明化也可以防止市场垄断和信息寻租现象，减少政府调控失灵的可能，从而减少行政成本，转变职能[3]。从节能服务公司与相关产业角度而言，能耗与能效披露能为市场提供潜在的可节能建筑信息，从而打破信息壁垒，减少信息不对称现象，促进建筑节能市场化进程。从业主角度而言，能耗与能效公开有利于业主进行横向与纵向比较，寻找高能耗原因，从而减少自身的运营成本。从公众的角度分析，披露制度可以引入监督机制，也可提高公众的节能意识，使建筑节能成为一种社会手段。由此可见，从整体角度而言，能耗与能效披露具有促进行政决策、撬动节能市场、提高节能意识的意义。

2 国内外能耗与能效信息披露制度开展情况

2.1 国外披露现状

目前世界上许多国家和地区都实施了能耗和能效信息披露制度。相对于中国而言，很多国家实施时间早，法律和制度相对健全，因此具有较好的借鉴意义。

美国的公共建筑能耗和能效信息披露相关制度为建筑能效统计、评级和能效披露制度。由美国能源信息署进行能耗统计与公示，美国能源部和环保署进行能效评级与公示，对商业和居住建筑进行能耗统计，并使用能源之星(Energy Star)和住宅能源评价系统(HERS)进行比较评估[10-11]。

欧盟建筑能耗信息披露相关制度为建筑物能源标识制度。目前《建筑物能效指令2002/91/EC》(EPBD)是欧盟最重要的和框架性的建筑节能政策文件，目的是反映建筑能耗水平，为购房者或租房者的决策提供必要的信息。

以披露发展相对成熟的美国为例，美国在能源信息署网站上设有美国商业建筑能耗调查(CBECS)统计数据库专题，专题内包含历次调查中除隐私信息以外的建筑基本信息和能耗、就业、设备等详细信息，形成多个分类表格，并可方便地下载[12]。以美国商业建筑照明能耗为例，2003—2012年，使用白炽灯的商业建筑的比例从51%下降至36%，照明能耗占商业建筑总能耗的比例从21%降至10%，如图1所示，照明总体能耗下降了46%[12]。由此可见，能耗与能效信息披露制度能使建筑物能耗透明可见，通过简单有效的办法促进建筑节能，取得了非常好的效果。

图1 美国商业建筑能耗占比变化(2003—2012)[12]

2.2 国内披露现状

2.2.1披露政策总体发展现状

近年来，中国政府对大型公共建筑的节能工作日益重视。为了推进我国大型公共建筑节能运行管理与节能改造，解决市场不成熟与管理缺失问题，政府机构借鉴国外成功经验，逐步建立了大型公共建筑节能监管制度体系。在节能监管制度体系建设的过程中，我国做了大量的基础工作，包括民用建筑能源资源消耗统计报表制度、建筑能耗审计、公共建筑能耗监测平台建设等，并发布了一系列涉及到能耗与能效披露环节的法律法规与政策，如表1所示。

表1 我国公共建筑能耗信息披露相关法规及制度

通过对目前已出台的政策进行整理分析可以发现，我国在政策制定和数据统计方面取得了一些成效，但也存在一些问题。

从制度体系上分析，目前的统计、监测、审计、评价体系已逐渐建立，因而为民用建筑能耗披露提供了坚实的数据基础，说明建筑能耗披露制度的制定时机已经成熟。目前，我国在公共建筑能耗和能效披露方面的制度主要分为2个层面：一是在项目建设阶段，要求公示能源消耗指标、节能措施等节能信息；二是在建筑使用阶段，要求国家机关办公建筑和大型公共建筑向社会公布能源消耗情况和能效标识等信息。但目前的制度体系中还没有形成一个独立的公共建筑能耗与能效披露制度，而是将公示作为其他政策制度中的一个环节，因而公示的重要性与影响力也在执行的过程中被削弱。与此同时，在各相关政策的制定过程中，部分法规制度进行了强制性披露要求，但并未在条文中对如何披露进行规定，也没有与之对应的、行之有效的考核、奖惩方式，因而导致披露制度的执行难度大、约束力小。此外，从发布时间上可以发现，现有的相关制度集中于2007—2012年我国国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设前期，而后除部分制度进行了修订外，无新的、更有力的披露制度或包含披露工作的相关制度出台，也未在原有制度的基础上补充细则。因而可以推论：一方面，披露制度的工作推动在实际过程中存在障碍；另一方面，我国的能耗与能效披露制度亟需在深入分析实际障碍的基础上不断完善。

在现有的与能耗和能效披露制度相关的法规与制度中，披露方式上存在一定的共通性。在披露对象方面，主要包含了新建和改造的公共建筑，其中国家机关办公建筑和大型公共建筑作为建筑节能实施的标杆和高耗能主体，成为了披露的主要对象。这与我国的社会性质相契合，在政府管理体制下，国家机关办公建筑和大型公共建筑作为公示对象可行性也更高；披露主体主要是国家建设主管部门和地方建设主管部门，与许多发达国家的披露主体相同，进一步提高了披露制度的可行性。披露受众主要是公众，这与披露制度本身的目的相符合，但也对披露途径与披露内容的可理解性有了更高的要求。

2.2.2地方政策发展现状

在国家主管机构未形成详细的披露政策、相关法律政策强制性弱的情况下，地方根据相关制度制定的政策也就相对零散，体系化程度和可操作性都相对较弱。本文对目前公共建筑能耗与能效进行披露的主要省市的披露内容进行了对比，数据来源于各省市住房和城乡建设局等官方网站，如表2所示。

表2 不同省市区之间披露内容对比

由于缺乏详细、独立的披露制度，各省市之间的披露内容差距较大，包括披露时间、披露内容、披露范围、披露形式、披露频率、披露层级等。但披露主体均为地方政府，这也进一步证明了政府在披露工作中作为主体的可行性高。在披露指标方面，目前各地均披露的内容仅包括建筑总面积，其余均因各地的统计特点与实际情况等原因存在差异，但主要围绕建筑基本信息和能耗信息两大类，涉及建筑节能信息(包括围护结构、设备信息、节能改造等)的较少。在披露的数量级上各省市也各不相同，如厦门市公布的建筑数量为100余栋，而云南省为4 400 余栋。此外，同一省市之间也存在不同年度之间披露对象、披露内容不同的问题。因此可以发现，不同省市的披露数据在横向、纵向上均存在难以对比的现象，因此难以发现节能潜力、推动节能改造进行。

3 公共建筑能耗与能效披露制度试点研究

针对上述国内外能耗与能效信息披露制度的现状与存在的问题，为了提高披露制度的应用价值，推动披露制度的发展，重庆大学承担了重庆市公共建筑能耗和能效信息披露制度试点实施工作研究技术援助项目，采取理论与实证研究相结合的方式，选取重庆市开展公共建筑能耗和能效信息披露制度试点，在总结经验的基础上，为重庆市公共建筑能耗和能效信息公开制度的制定提出政策建议。

3.1 研究方法

为了解公共建筑能耗和能效信息披露制度的实际建设现状、披露需求及披露障碍，以重庆为具体对象，采用文献调研、访谈调研和问卷调研的综合方法对与披露制度利益相关的政府部门、行业协会、设计单位、物业部门、节能服务公司、开发商进行了调研。由于已有其他研究人员对公众需求等进行过详细的研究，研究对象的普适性较高，同时研究内容与其他利益相关者区别较大，因此此次研究不包括普通民众，但在政策建议提出的过程中充分考虑公众需求。问卷在理论研究的基础上结合重庆实际情况，设置了多个可能性较高的可选项，给予被调研者充分的选择范围，同时也设置了多个自由选项和开放式问题，在给予提示的基础上又保证了回答者的自主性，从而能较为全面地了解重庆的现状。在问卷调查的基础上，选取部分调研对象采用访谈的方式，有针对性地深入了解在披露过程中存在的问题和需求。

本研究共对6类调研对象进行了调研，收回问卷62份，结合访谈共87份。各类调研对象收回问卷分布占比如图2所示。

图2 相关利益者调研比例

此次调研问卷发放和访谈都针对相应行业的建筑能耗统计人员，从事相关事务经验丰富，所以虽然总量上较少，但针对性强，调研所反映的问题和现状具有代表性。

3.2 障碍分析

3.2.1制度体系不健全

通过调研可以发现，被调研对象认为披露制度推行的最主要障碍是制度法规不完善及数据来源不充分，占比分别为52.87%和51.72%，如图3所示。在针对披露制度制定障碍的调研中，被调研对象认为目前披露制度存在的主要问题是缺乏统一的披露制度和制度实施指导细则，占比分别为60.92%和47.13%，如图4所示。

图3 披露制度推行主要障碍调研比例

图4 披露制度制定障碍调研比例

同我国披露现状中的政策部分分析结果一致，我国虽然对建筑能耗和能效信息披露有相关法律法规的要求，但总体来看比较宏观和分散，也没有详细的规定及明确的指导。因此，地方主管部门在执行时，就面临着没有明确依据及指导的困惑，因而影响了公示作用的发挥。此外，在分析过程中发现，被调研者认为，目前的披露制度缺乏不同行业的针对性披露，说明不同利益相关者对于能耗与能效披露的需求有较大区别，故对于披露政策的针对性有较高的要求。

3.2.2缺乏完善的管理机制

根据调研结果可以发现，目前，重庆市的能耗与能效披露制度除了缺少专门统一的制度外，在配套的管理制度上也存在较大的推行障碍。

1) 缺乏有效的奖罚机制。

从图4可以看出，被调研者认为缺乏有效的激励奖罚机制是除缺乏统一、有针对性、详细的披露制度外的最大障碍。根据文献查阅和访谈调研的结果，目前重庆市的披露相关制度中，强制性的披露制度的奖罚机制主要与绩效挂钩，若不达标则会扣除工作人员的绩效工资。但由于相关政策和机制不完善，指标的科学性有待考量，因此为避免未完成任务而受到惩罚，能耗数据的准确性不能得到保证。而非强制性的披露制度中，相关工作人员不进行能耗与能效披露工作。因此应对披露对象制定有效的奖罚机制，在督促披露工作有效进行的同时，通过奖励机制来提高披露的主动性。

2) 缺乏联动和协调机制。

需要我们注意的是，造字“六书”，产生于汉字之后，也就是说，先产生了汉字，然后后代文字学家依据汉字的类别总结和归纳出了六种方法，统称“六书”。

由于披露制度的主要管理部门为政府，因此结合图4、图5和图6中的政府部门选择比例可以发现，缺乏联动和协调机制，导致能耗统计、披露工作程序复杂，人力投入大，成为披露制度实施管理中的障碍之一。

图5 披露制度管理程序障碍调研比例

图6 披露制度管理程序障碍调研不同行业占比

能耗统计工作中涉及机关事务、发展改革、教育、卫生、旅游、商业、电力、燃气、热力等多部门，只有多部门联合才能形成一个完整可靠的机制，保障统计工作的有效实施。例如民用建筑的相关建筑和能源信息由建设主管部门或建筑业主填报，与能源供应公司计量收费体系中的相关信息和数据存在一定程度的差异，两者很难直接形成对应关系，给能耗统计工作带来一定困难，增加了建筑物基本信息的核实难度及工作量。若两部门能形成联动机制，形成有效的信息共享与协同，则可以大大减少工作难度，提高信息的完整性和有效性。

3) 缺乏专项经费。

完善有序的统计工作需要持续的资金支持。政府部门对于披露制度的需求比例如图7所示，被调研者对于加大财政补贴的需求最高，占比为87.50%。结合对主管部门的调研可知，目前重庆市在能耗统计和公示方面的专项资金额度有限，因而导致统计、公示工作难以高效有序进行。

图7 政府部门披露制度需求调研比例

4) 缺乏复核机制。

根据图5，被调研者认为披露制度管理程序中缺少数据审核环节是主要障碍之一，占比为63.22%，其中，政府部门作为审核的主要责任部门，选择该项的比例达81.25%。完整规范的统计工作应包括资料的收集、审核、报送、分析等过程，而目前重庆市尚未建立有效的复核机制。统计数据的准确性还得不到有效的保证。同时统计数据分析工作专业性强，目前重庆市也缺少相应专业人员开展复核工作。

3.2.3缺乏完备的技术措施与专业人员

在披露制度推行的主要障碍调研中，选择数据来源不充分的被调研者比例仅次于制度法规不完善，占比为51.72%，同时还存在能源计量设备不足及基层统计人员的专业性不够等问题，说明重庆市目前在数据统计、填报、审核的过程中存在较多问题。结合图6可以发现，目前重庆市的能耗统计与能耗、能效的公示主要依靠人力手动统计、填报。在对建设主管部门的调研中发现，重庆市绝大部分中小型公共建筑和居住建筑没有楼栋的电力、热力、燃气的消耗计量装置，采用面积分摊法填报能耗数据，或者人工入户抄表，影响统计工作的效率和准确性。此外，重庆市安装分项计量和能耗监测设备的建筑也仅有400余栋，其余建筑无法获得实时或分项数据。

3.2.4披露意识不强

根据调研结果，披露制度推行主要障碍中，披露意识不强的选择比例约为1/3。对被调研者所在行业的能耗与能效信息披露范围进行调研发现(如图8所示)，进行全社会披露的比例仅为18.39%，主要的披露方式则为通过政府管理部门统计并在政府内部公示和行业内部公示。结果表明，目前多数利益相关者对于数据的披露存在顾虑，或认为没有公示的意义。

图8 能耗信息披露范围调研不同行业比例

对披露顾虑进行进一步有针对性的调研发现，比例最高的是企业信息的暴露顾虑，占62.07%(如图9所示)，且不同行业的比例相近。其中，除信息安全以外，政府部门更担心工作强度的增加，节能公司和设计单位则更担心信息披露会涉及经济利益。利益相关者披露意识不强，一方面是由于披露制度不健全，对于各利益相关方的保障不健全；另一方面是除政府外的利益相关方参与度低，难以直接感受到披露制度带来的利益与优势，从而造成误解。

图9 披露顾虑调研比例

4 解决措施

根据调研分析结果，重庆市的能耗与能效披露制度的推行障碍可总结为制度、运行、技术、意识及市场五方面问题。针对以上问题，提出如下解决措施。

4.1 建立专门、统一的披露制度

虽然我国在法律法规中有对建筑能耗和能效信息披露的要求，但总体来看比较分散，相关要求也比较宽泛，没有出台具体的细则，地方政策也未强制要求进行能耗与能效披露。因此，当前重庆市公共建筑能耗和能效信息披露的主要问题及障碍之一是政策问题，缺乏统一的强制性披露政策与指导细则，以及缺乏完善的管理体系。因此，目前的能耗及能效披露信息，不能推动节能潜力的挖掘，也不能形成有效的节能改造市场。

因此，为推动披露工作的推进，应建立专门的公共建筑能耗和能效信息披露制度，制定建筑能耗和能效信息披露实施的管理、技术细则，包括数据获取方法、数据分析、审计实施、奖罚细则等，以及披露主体、披露内容、披露频率、披露位置等各方面内容。使用行政及政策手段，推行对部分公示主体的强制性能耗和能效信息披露政策，着重于建筑使用阶段的披露要求，且针对不同行业、不同利益相关者有针对性地调整，使公示效果达到最佳。

4.2 完善披露管理机制

建立不同部门的联动机制，是公共建筑能耗和能效信息披露工作高效、可靠完成的基础。联合住房城乡建设、机关事务、发展改革、教育、卫生、旅游、商业、电力、燃气、热力等多部门，保障统计工作的有效实施。同时完善不同政策间的协调机制，考量披露政策与其他政策间是否存在冲突点，从而促进不同政策的协调进行。能耗和能效信息披露还应该与公共建筑节能5项制度有机结合起来，在公示的基础上，对建筑进行能耗统计、能源审计、能效定额、超定额加价制度整合衔接，形成长效发展机制。

建立有效的奖罚机制，多种政策手段相互配合、相辅相成且互为补充，增强披露制度的可持续性和可操作性。政府加强对能耗和能效信息披露的监管及惩罚措施，对不遵守政策的行为进行警告、罚款或通报批评，督促建筑业主按照政策规定及时上报及公示能耗和能效数据。同时，对于积极公示并得到较好节能效果的建筑予以奖励，并在公共建筑节能改造补贴、改造项目融资等方面给予相应的政策倾斜，完善披露制度。因此，实施中应增加公共建筑能耗和能效信息披露专项资金，保障政策有序实施。

建立完善的复核机制，对上报的数据进行复核，确保上传数据的准确性，减少因工作人员操作失误和因数据超额、数据作假而引起的数据错误，并对故意误报、篡改数据的公示主体进行相应的惩罚。

4.3 建立专项资金，纳入政府工作经费支持

建立专项资金，纳入政府工作经费支持，加大对建筑信息、能耗信息统计及能效标识等相关工作的财政投入。对于应纳入强制公示范围但基础能源计量设备不完善的建筑给予资金支持，安装设备，加大公共建筑能源监测平台建设，将更多建筑纳入平台中。

4.4 加强宣传教育，提高披露意识，给予专业技术支持

加强对公众的宣传教育，包括公共建筑能耗与能效信息公示的意义、相关的基础知识，以及政策方面对公示主体信息安全保护的措施，从而提高社会关注度，解决对信息泄露的顾虑问题。

引进建筑节能、数据分析等专业人才，负责公共建筑能耗和能效信息披露制度的技术指导。定期对能耗统计的相关人员进行专业培训，定期对公示的数据进行深入分析，在各行业的大方向上予以专业指导。

4.5 完善市场机制

公共建筑能耗和能效信息披露的初衷是发现节能潜力，提升建筑业主改造动力，推动形成自发性节能改造市场[13]。而目前，由于制度不完善，实施改造项目缺少自发动力。民众及建筑业主对建筑能耗及能效的关注度并不高，对于建筑业主来说，建设与运营分离、财务实报实销，同时改造费用高昂，但改造带来的实际经济利益数据难以获得。因此业主往往缺乏主动进行节能改造的动力，造成市场缺失。

因此，在披露意识和信息安全方面，应对业主、民众等进行节能宣传，培养节能意识。对披露信息的使用范围进行限制，对于滥用相关信息达到不正当目的的行为追究其法律责任，保障业主的信息安全，消除披露顾虑。在促进市场方面，政府应对高能耗建筑节能改造给予改造指导和财政补贴，积极促进高能耗建筑的节能改造。同时开展能效对标，让建筑业主及能源管理者直观地了解建筑能效水平，进而通过对标高能效建筑，激发自主改造动力。同时，引入第三方机制，通过政府授权第三方机构对建筑进行评测评估，并将评测结果进行公示，从而充分调动生产商、建设单位等作为市场责任主体的积极性，促进建筑节能市场化运作。

5 结语

公共建筑能耗与能效信息披露的目的是通过政策干预的方式，提高公共建筑能效，强化政府与业主的披露意识，并促进建筑节能的市场化发展。能耗与能效披露制度的完善能减少信息的不对称性，保障利益相关者的知情权。因此，应该不断完善披露制度，加大资金投入，加强技术支持，营造良好的市场环境，从而达到建筑节能的最终目的。