农村基层干部小微权力清单监管模式比较研究

摘要 应用小微权力清单对农村干部监督管理具有创新价值。通过对延庆区农村小微权力监管方式进行专题调研，总结了制度建设和选人标准两个方面的做法与成效，提出了公开内容、运行形式、考核反馈等3个方面存在的不足。通过与浙江省宁波市宁海县小微权力清单制度的比较分析，提出建立衔接有效的制度体系、规范村级党组织决策的范围和程序、提高党员干部民主决策的引领作用、提升多元主体的主动参与意识与能力、强化乡镇层面的监管职能5个方面的政策建议。

关键词 农村基层干部;小微权力清单;监管模式

中图分类号 F 323  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）14-0250-04

Abstract The application of micropower list has innovative value to the supervision and management of rural cadres. This research conducted a special investigation of the supervision model on the micropower list of rural cadres in Yanqing District， Beijing. It summarized the effect of system construction and rural cadres selection criteria， put forward the weakness of public content， operation form and assessment feedback. Comparing with the micropower list system in Ninghai County， Ningbo City， Zhejiang Province， it proposed five policy suggestions： establishing an effective system， standardizing the scope and procedures in rural organizations decisionmaking， improving the leading role of Party members and cadres in democratic decisionmaking， enhancing the consciousness and ability of multiple participation， and strengthening the supervision model in rural level.

Key words Rural cadres;Micropower list;Supervision model

基金項目 北京新农村建设研究基地2019年专项资助项目（PXM2019-014207-000016）。

作者简介 王力红（1967— ），女，山东日照人，讲师，硕士，从事农村经济管理、市场营销研究。

收稿日期 2021-01-05

习近平总书记指出，要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。党的十九大报告则强调“依法治国是治理现代化的核心”，而农村集体资产监管和乡村治理的关键在于贯彻“三治融合”下的村级干部监督管理，而以信息公开和权力清单作为全流程管理不仅提出了农村基层干部微权力监督的新方向，还提出了监管的新要求。如何将依法治国的理念落实到农村基层和村干部自身，这就是摆在当前基层治理发展实践中紧迫而关键的问题。为此，需要深入研究各地以深入推进“三治融合”为抓手的监管模式，对各地在微权力监督方面进行的实践经验进行总结与提升。

1 北京市延庆区农村基层干部监管的主要成效与不足

延庆区高度重视农村集体资产监督工作，强化以微权力清单为重点的监管模式。

1.1 微权力监管的主要成效

通过严格落实“权力清单”制度，在农村集体资产管理和乡村社会治理领域取得了一些成效，主要包括：一是监管机制不断健全，将权力清单纳入基层组织建设责任制，明确各乡镇纪委主要负责人的直接责任，以及各村党组织书记（村民委员会主任）、村级纪检委员的具体责任，制定配套制度，构建检查考核机制，形成“纪委统一领导，纪委各部门各负其责，党委与政府协调监督，党员群众积极参与”的工作格局。二是监管宣传设施较为统一，各村统一应用微权力清单栏作为公开平台，各村公开栏设置总体齐整规范，大部分公开栏版面较为整洁。三是监管内容相对齐全，各村基本能够按照微权力清单制度定期、及时进行公开，并留存档案资料。四是监管渠道逐渐拓宽，在张山营镇调研时发现，该镇充分利用已经广泛使用的 “北京美丽智慧乡村信息服务平台”，通过电视点播的形式对权力清单和村级党务、村务、财务等内容进行公开，促进形成“村村晒家底，人人可查询”的局面。

同时还坚持“五好”标准选人标准，从源头落实好微权力的责任清单，坚持把具备“五好”条件的人员选为村和社区“两委”成员。①政治思想好。理想信念坚定，宗旨观念强，认真贯彻执行党的路线、方针、政策，严守政治纪律和政治规矩。②能力素质好。务实肯干，思路宽、善治理、会服务、有作为，能适应乡村振兴战略和首都超大城市发展需要，切实提升群众获得感、幸福感、安全感。③遵纪守法好。严格遵守各项法律法规，带头遵守自治章程和村（居）民公约，知法懂法，依法办事。④道德品质好。为人正派、品行端正，办事公道、作风民主，严于律己、甘于奉献，敢于担当、勇于负责。⑤群众基础好。真心诚意为群众办实事，积极为群众排忧解难，得到群众拥护，赢得群众好评。这些内容也是权力清单重要的建设目标。

同时强化村干部的工作清单监管，坚决执行“五不准”的工作要求。也就是：不准以各种方式向职权范围内的单位和工作人员以及亲属以外的人员发请帖、请柬和各种通知;不准收受与行使职权有关或可能影响公正执行公务的单位、个人的礼品、礼金;不准收受任何单位和个人用公款送的礼品、礼金;不准侵占国家、集体和群众利益，用公款、公车、公物操办婚庆事宜;不准大操大办、奢侈浪费、借机敛财。

1.2 微權力监管中的不足 通过专题调研和座谈，课题组发现延庆区各村微权力监管水平参差不齐，主要存在以下几方面的不足。

1.2.1 权力清单公开内容存在“供需”不匹配问题。微权力清单的内容与村民的关心关切存在差异。一方面，村务、财务公开多，党务公开少，对村民关注的上级党组织安排、本村党组织活动公开不够。另一方面，对涉及村民利益的事项公开多，涉及集体利益的事务公开少，对村级发展、集体资金使用等情况公开不够。

1.2.2 权力清单运行方式存在“新老”不协调问题。微权力清单的形式与旧设施规范管理、新技术广泛运用的要求不相适应。一方面，使用的公开栏等管理渠道不规范，有的张贴与公开内容无关的材料，有的过了公开时限不清理等。另一方面，运行渠道创新不够，网络信息平台、移动端公开等信息化手段的使用极为缺乏，限制了权力运行监督的时效性。

1.2.3 权力清单考核反馈存在“主客”不相符问题。村“两委”实施微权力清单的主观行动与监管程序的客观约束还有不一致的现象。一方面，尽管村级事务的监管程序要求已经非常明确，但个别村仍以村干部主观意愿为公开依据，在如何听取群众反馈、如何进行整改、如何进行成效评价等方面不具体、不明确。另一方面，很多村都采取事后公开的形式，没有按程序使村民充分参与到酝酿讨论、意见反馈过程中，村民难以对权力清单中的重要内容的公开性、合理性和真实性作出准确的判断和评价。

1.3 产生原因分析

1.3.1 认识不深、重视不够。对于微权力清单制度，各村普遍存在“研究不透、落实不细”的问题。对微权力清单不关心、放任不管，对微权力清单制度一知半解;有的满足于应付，走形式、走过场。

1.3.2 监督不实、考核不严。村民、村务监督委员会、乡镇党委在微权力清单中的监督作用发挥不充分，部分群众认为公开是村干部的事，担心提意见遭到报复而不敢监督;有的村级监督管理委员会一切遵从村干部的意愿;有的乡镇党委没有将微权力清单纳入年度工作考核，有的尽管纳入了年度考核，但比例较小，未能引起村级重视。

1.3.3 分工不明、管理不细。部分村没有将微权力清单纳入村“两委”工作分工，没有安排专门人员负责。大量存在运行管理不规范的问题，没有实现痕迹化管理，不利于提醒各村严格按照程序要求实施微权力的监督与管理。

2 浙江省宁波市宁海县为引领的“小微权力清单”监管的主要做法

早在2014年，浙江省宁海县力洋镇平岩村率先在全国推行小微权力清单制度的改革，开出全国首张“小微权力清单”，由此引发了乡村治理改革的新浪潮[1]。学界普遍认为，宁海“小微权力清单”是建立在村民自治现状的实际情况，能够满足基层“微腐败”治理的现实需求，通过以依法管理、便民利民、标本兼治为原则的综合治理，将村级重大事项和村级事务的权力通过系统的梳理归纳为《宁海县村务工作权力清单36 条》，探索出一系列公开透明、群众广泛参与的制度性解决之路[2]。他们的主要做法包括以下4个方面。

2.1 抓主体责任 小微权力清单制度的制定主体是县纪委，县纪委联合相关农业管理部门、自然资源部门、计划生育部门、民政部门、法制部门，通过广泛调研并听取基层群众的意见和全面清理权力边界，摸清权力的家底，共清理出60余项权力事项及服务事项;并按照法律法规和村民自治原则对小微权力进行系统配置[3]。经过全面梳理，将19条村务权力事项和17条便民服务事项进行汇总与分析，最终形成《宁海县村务工作权力清单36条》。小微权力清单明确规定各级党组织为小微权力行使的第一责任人，随后县委出台了一系列的制度文件详细规范了各类责任追究的行为，如《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》《宁海县农村集体三资和财务管理责任追究办法》《宁海县村干部辞职承诺实施办法》等制度性文件，同时采取包括法律手段、政治手段、经济手段等多种方式并行，从而强化对责任主体进行全方位问责，最终形成诸如行政问责、公开检讨、绩效考评等管理措施。

2.2 抓运行流程 小微权力清单制度是基于“过程控制”和“预防为主”的质量管理标准理念，并依据“规范运行和便民高效”的原则编制权力运行流程图，从3个方面强化运行流程管理[4]：一是制定清单，其中列举了村级重大决策事项、村级投标管理事项、村级财务管理事项等11项共计36条，并辅以36张权力运行流程图[5];二是规范运行，对每项权力运行的起点、终点、责任主体、行使要求等都做了具体规定。

2.3 抓监督机制 县纪委专门设置了四维监督机制（上级监督、村监会监督、群众监督以及科技监督），辅以48 条干部违规问责制度和村务阳光工程，从而有效地限制权力寻租。通过将审计中介、三资管理中心等外部治理主体纳入权力运行流程中，强化外部监督;通过明确镇纪委、村监会、村党委、村民代表大会的监督职责，建立“上级对下级、下级对上级、平级之间”的3级监督网络，强化内部监督;通过建立村民代表和党员的评议制度、廉政风险防控机制，确保权力行使的责任可保障、风险可控制。

2.4 抓落实宣传 宁海县为保证权力清单的执行效果，大胆创新，采取了很多行之有效的宣传手段，主要形式有：①通过漫画宣传册、小品演出等形式来强化对村民的教育，提高村干部和村民的操作能力，并积极组织联村干部进村入户面对面地向群众发放权力清单手册、口袋读本和监督案例等;②结合权力运行流程图，通过集中培训、案例指导、考试与竞赛等形式对村干部进行培训，组织村干部进行村务知识专题培训，提高村干部的廉政意识和执法能力;③通过村务服务网、微信平台、清单手册、宣传栏等方式，将权力事项、权力运行流程图及运行的结果予以公开，以接受村民的查询、评议和监督，保证权力在阳光下行使。

通过分析宁海县的做法不难发现，小微权力清单制度是指以县级政府为制度设计主体，通过村级组织、村干部及广大农民群众的参与，基于依法治村和便民服务的原则，将村级组织及村干部依据法律法规所享有的村务管理权力及应承担的村务服务事项加以梳理形成目录清单，结合每项村务管理权力及村务服务事项的运行流程图加以公开，并配以相关的监管保障机制，以确保小微权力清单能达到限制权力和规范权力运行目的的一套制度体系[6]。小微权力清单制度首先在浙江宁海、北仑进行试点，而后快速推广到安徽、广东、海南、河北、河南、湖南、吉林、江西、山东、陕西、四川等地。总体来看，各地区基本上是在借鉴宁海模式，结合本地区的特点在实践基础上加以创新或补充，逐步完善村级治理结构。国内其他地区的小微权力清单典型做法见表1。

3 完善小微权力清单制度的对策与建议

在调研中发现，群众和干部一致认为乡村振兴是一种动力觉醒、潜力激发、活力振兴和权力归位，管不住基层微权力，管不好乡村微腐败，就难以最大限度上激发乡村活力，保持振兴的不竭动力。同时，《中国共产党问责条例》的出台，进一步扎紧了问责的制度笼子，为基层清单式“微权力”的问责提供了可靠的制度保证。在充分吸收国内相关地区微权力监督的经验基础上，北京郊区农村小微权力监管可以从以下4个方面进一步改进和完善。

3.1 建立衔接有效的制度体系

要逐步加强对村级党组织和农村基层干部的监督机制的规范和完善，以制度建设为根本，以制度制约权力和保障权利，从而形成科学、民主的监督机制。一是村情民意反馈-响应制度。要建立村情民意调查网络，通过了解村民舆论、进行民意测验、村情综合分析等方法，深入了解和准确掌握村情民意。二是村与社区公共事务及决策公开制度。除依法依规应当保密之外，村级党组织决策的事项、方式、前因后果都应当在适当的、规定的范围内予以公开。三是主要农村基层干部监督和责任追究制度。建立和完善决策监督问责机制，加强对决策权的制约和控制，明确决策主体的权力和责任，防止决策的随意性，增强决策者的责任意识，促进村级党组织科学、民主决策。

3.2 规范村级党组织决策的范围和程序

村级党组织作为党的基层组织，要想充分发挥党的政治核心作用就要善于把握和做出重大决策[7]。一般决策应由村党组织和村委会自主决定，乡镇党委要协助支持村党支部参与村级重大事务决策，并要求村级党组织遵循调查研究、提出议题、征求意见、形成草案、开会讨论、修正方案、形成决策的一般决策程序，既要主动作为，又要遵守规定。

3.3 提高党员干部民主决策的引领作用

村级党组织的监督机制能否得到贯彻执行，班子成员特别是“一把手”的作用至关重要。村党组织书记和班子成员的民主意识及其对党员主体地位的认同和落实力度，对规范和推进党内民主决策影响深远。提升村内党员领导干部的民主决策素质，可从以下两点着手[8]：一是乡镇要教育、引导村级党组织班子成员严格执行民主集中制，切实落实党员的知情权、参与权、选择權和监督权;二是要完善选人用人制度，坚持“五好”标准，并在此基础上大力选拔任用民主意识浓厚、工作作风纯朴的农村干部，克服官僚主义、形式主义。

3.4 提升多元主体的主动参与意识与能力

在村级党组织和农村基层党员的监督机制构建中，决策主体参与的深度、广度和主动性、创造性是影响决策质量的首要因素，因此必须努力激发农村党员的主体意识，不断提高决策主体的素质和能力[9]。一要加强教育培训。乡镇应紧密结合各村实际，积极开展党员宗旨意识、民主集中制和党的群众路线教育，使广大农村党员干部，特别是班子成员，牢固树立为人民服务的思想，正确认识权利与义务的关系，真正懂得监督机制的意义和重要性，从心里遵守村级党组织决策相关制度;二要提高村级党组织的民主生活质量。乡镇和村级党组织应营造积极活跃的民主生活氛围，营造勇于批评和自我批评、敢于监督和被监督、勤于问计和献策的决策环境。

3.5 强化乡镇层面的监管职能

乡镇作为村级小微权力清单的监管主体[10]，一是要坚决落实综合评价制度，按照权力清单明确的内容、时限，充分利用各村新制作的公开栏，将党员发展、资金使用等重大事项，以及群众关心的内容及时、全面地进行公开，确保广大村民的知情权、参与权和监督权。二是要将村级财务审计和村干部审计纳入年度工作计划，每月对村级财务收支进行账前审计，每年对村级公益事业专项资金、新型集体经济组织、土地流转等进行专项审计;要聘请专业的会计事务团队对村干部进行任期及离任审计，促使村干部规范履职行为，严格落实各项惠农政策，合理利用村级集体资金，为集体和村民办好事、实事[11]。三是要建立村务监督委员会工作评议考核制度，使村级各项事务在阳光下运行，保障群众的知情权、参与权和监督权。要不断畅通社会监督渠道，通过设立意见箱、公布电话、公共邮箱等接受群众对村级各项工作的监督。最终通过完善监督体制机制，牢牢扎紧拒腐防变的笼子，使农村“两委”干部真正能够做到权为民所用、利为民所谋，从而全面科学地推进小微权力清单制度在京郊大地发挥出更大的价值和作用。

参考文献

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