19世纪后半期美国城市住房治理研究

李莉

摘要：19世纪后半期，针对美国城市投机房普遍、贫民窟蔓延與隔都区初现等住房问题，城市住房领域兴起了模范住房开发，贫民窟清理、改良及改造，城市住房立法等一系列治理实践，既引发了美国社会对住房问题的普遍关注，也在城市住房供应补充、居住质量提升及住房标准规范方面发挥了积极作用。然而，该时期的治理实践终究未能有效改善美国城市住房问题，未在实质上惠及城市低收入阶层，其主要症结在于公共干预仅限于规范市场，规避政府供给补充与需求补贴，且拒绝联邦政府直接干预。

关键词：19世纪后半期;美国;城市;住房改革;住房治理

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.016

《1937年美国住房法》（United States Housing Act of 1937）出台前，美国联邦政府长期未制定直接干预城市住房领域的国家政策。然而，随着内战后美国社会经济高速发展与人口快速城市化，投机房、贫民窟与隔都区等与城市低收入阶层密切相关的城市住房问题已在全美泛滥。严峻的住房问题引发了社会治理改革，先是在住房供应领域，进步企业家、慈善家等针对房产投机现象，在城市与郊区限利住房模式，倡导模范城市租屋及郊区城镇的开发;接着，在住房质量领域，进步主义改革者、公共健康专家等推动贫民窟清理，深入贫民窟开展社区改良运动，推进城市公共健康与安全设施改造等;最后，在住房公平领域，住房立法倡导者推动颁布城市住房法规，如在美国住房改革史上极具开创意义的纽约市1867年、1879年和1901年颁布三部城市住房法，从改善通风、卫生、居住密度等方面进行规范立法。19世纪后半期的住房治理，拉开了美国城市住房问题公共干预的序幕，其所涉及的采光通风、建筑高度、卫生设施和消防安全的规制手段到现在仍是美国住房规划与设计的基本准则。但与此同时，上述住房治理实践并未彻底改善美国城市住房问题。投机房、贫民窟与隔都区等问题在19世纪末20世纪初继续恶化，到1929年伴随着经济危机爆发，再次给美国政府迎头痛击，迫使其最终出台了直接干预住房市场的联邦住房法规。

关于19世纪后半期美国城市住房问题的治理实践，美国学界研究成果丰富，但既有研究多从进步运动社会改革的视角探讨城市租屋改革、城市住房法规等，且囿于其社会文化体制的长期影响，在住房治理与市场之间的关系、联邦直接干预城市事务等具体问题上形成了一些习惯性思维，对该时期住房治理局限性的探查尚待深入。国内学界相关研究较为薄弱，对新政前的美国城市住房治理多用自由放任一笔带过。本文拟通过梳理19世纪后半期美国城市主要住房问题，考察模范住房开发，贫民窟清理、改良与改造，城市住房立法等治理历程，分析城市住房治理实践的效用与特点，进而思考这场主要由城市低收入阶层住房问题引发的治理实践何以局限于城市住房的间接干预层面，未能在实质上惠及低收入家庭。

一、19世纪中期以来美国城市的住房问题

19世纪中期以来，美国社会经济及城市化加速发展，人口大量向城市聚集，住房问题成为城市化所催生的一项不容忽视的社会问题，具体表现在：

第一，投机房普遍。1860至1900年，城市人口占全美总人口比例由19.8%上升到39.6%，城市人口总量由621.7万上升到3016万，增长近5倍，该速度在美国历史上是空前的。各大城市普遍人满为患，住房紧张成为普遍问题。为此，美国住房供应也随之显著增长，内战后几十年间美国城市经历了“一波又一波的显著住房开发”。美国28个最大的城市住房供应量在1880至1900年间增长了至少50%。部分城市的增长速度是惊人的，如丹佛房产在这一时期增长了413%。

然而，住房供应量的增长却伴随着严重的房产投机现象。19世纪后半期，纽约、波士顿、费城等城市普遍存在业主将旧仓库、啤酒厂房及独户住房改建成可容纳8至12户居住的小单元房，租给城市贫民或是初到美国城市急需住房的移民的情况。这种投机现象到19世纪末愈演愈烈。截至1900年，在纽约的近5万栋出租房产中，居住了大约150万人。据统计，1890年美国平均每套住房容纳5.45人居住，而纽约高达18.52人，辛辛那提、芝加哥、波士顿等市皆超过8.5人。

第二，贫民窟蔓延。内战后，由于大量人口涌入城市，各大城市廉价租屋（tenement）林立，多为三四层高，每层住两家人，配有潮湿的地下室，并将配楼插在后院，房屋空间狭小、光线阴暗、空气恶浊。尽管社会批评不断，但这类租屋的数量还是迅速增加。1850年时，纽约和波士顿这样的租屋平均要容纳65人居住，且这种情况愈演愈烈。到19世纪末，每4个居住在城市中的人里，就有3个住在租来的蜗居里。同时，低收入家庭大量集中、过度拥挤的居住情况，使得租屋街区迅速破败，社会问题层出不穷。

由此，19世纪后半期，美国城市贫民窟大量形成，不断蔓延。例如，1879年纽约市的贫民窟住房即已有2.1万套，至1900年更增至4.3万套，容纳居民高达150万，而当时纽约人口尚不足400万。恶劣的环境下疾病流行，霍乱、伤寒、白喉等流行病蔓延，威胁着贫民窟居民的健康与生命，“19世纪末芝加哥的一个区里，每5个婴儿中就有3个在未满周岁时夭折”。此外，贫困、酗酒、犯罪及黑社会猖獗等问题也在不断恶化低收入家庭居住的社会环境，他们对城市生活的向往与追求被失望和厌恶所替代。

第三，隔都区初现。内战后，黑人移居南部城市的浪潮首次出现，19世纪70年代后，这一浪潮转向东北部和中西部。内战后最初十年，城市中黑人和白人尚能混居，但19世纪80—90年代以后南部种族主义日益猖獗，“吉姆·克劳法”造成黑人住房及生活方面的隔离。对黑人的歧视也随着黑人的城市化，由南部向北部蔓延开来。在城市中，为了防范种族主义者的暴力骚扰并彼此照应，黑人倾向于聚居，再加上富有白人不断外迁，城市中心区居住隔离情况初现端倪。

同时，对黑人和其他少数族裔而言，城市住房分配的不公平性更加显著。该时期，以黑人为代表的贫困少数族裔居住隔离现象突显，住房代理商甚至确立了住房“一旦有色人种住过，永远是有色人种住房”的区分标准。黑人所负担的房租也比白人高，如当时纽约第十九街的一处廉价租屋，房主每月可以从黑人手中收到10美元的房租，而之前在白人租户那里连7.5美元都收不到。到20世纪初，黑人租房也常常要比白人住户多付50%。随着隔都区出现，住房公平性问题与种族、贫困等问题相互交织，困扰着美国黑人等少数族裔。

总之，19世纪中期以来，美国城市住房领域出现投机房普遍、贫民窟蔓延与隔都区初现等问题，贫困、酗酒、传染病流行、黑社会猖獗等相关问题也随之加剧，而该时期主要城市处于以“城市老板”（City Boss）为代表的“无形政府”时期。混乱的市政管理无力应对上述住房问题。在此背景下，城市住房问题成为一项亟待治理的社会问题。

二、住房供应治理：兼顾市场与慈善的模范住房开发

针对以投机房现象为代表的城市住房问题，19世纪后半期美国的城市住房治理从供应环节兴起。进步企业家、慈善家等住房改革者尝试了在人口密集的城市建设“模范租屋”（model tenement）与在人口少、地价低的郊区开发模范公司城镇（model company towns）两种治理途径。

早在内战前，“模范租屋”的开发已然出现。1855年，纽约市扶贫协会（the Association for Improving the Condition of the Poor）开发了面向该市黑人劳工家庭的美国第一组长廊式模范租屋，名为“劳工之家”（Workingmens Homes）。内战后，先是波士顿合作建筑公司（the Boston Cooperative Building Company）投建了5组模范租屋项目。接着，房地产商阿尔弗雷德·T.怀特（Alfred T.White）、E.R.L.古尔德（E.R.L.Gould）等人进一步扩大了模范租屋开发的规模，陆续组建了改善住房协会（the Improved Dwellings Association）、租屋建筑公司（Tenement House Building Company）、城郊住宅公司（the City and Suburban Homes Company）等，投建了家园小区（Home Buildings）、塔楼小区（Tower Buildings）与河畔小区（River-side）等多处模范租屋社区。在华盛顿，乔治·M.斯特恩伯格（George M.Sternberg）1904年为该市贫民窟黑人居民建造了近百套模范租屋。截至一战爆发，纽黑文、马萨诸塞、辛辛那提等地也都出现了小规模的模范租屋开发。

“模范租屋”采取的是将住房投资利润限制在合理范围内的“限利住房”模式，“旨在在资本主义利润体系内为低收入群体提供安全、舒适的住房”。阿尔弗雷德·T.怀特开发的租屋是“模范租屋”的典型代表。1877至1890年间，怀特用不到当时一般市场地价50%的低价购买了纽约的几个地块，先后建造了家园小区等三处模范租屋社区。在收益上，怀特的模范租屋基本保证了7%的净利润，股东约收入5%的股息。怀特租屋建筑质量颇佳，社区安全、卫生，辟有公共庭院、大型的角楼，楼梯护栏装饰美观，配备的阅览室和盥洗室是租屋卖点之一;租屋房间光线充足，通风良好，有上下水与垃圾处理设施，大厅和楼梯置有防火设备;入住的家庭都可享有良好的隐私和卫生条件，而整个社区在忠实的看门人监督下实施着严格的道德和安全管理。更重要的是，怀特模范租屋的租金低廉，其“租户每月只需付7.5美元的租金”，而同时期一般城市租屋的月租金基本在8至12美元。

不过，怀特等人倡导的“慈善与百分之五”（philanthropy and 5 percent）的模范租屋，在美国追逐利润的自由市场大环境下始终难以吸引到大规模的资本投入。由于投资者可以从一般租屋的开发中获利20%到25%不等，如果不是出于慈善目的，一般极少有住房投资商愿意接受低至5%的利润率。因此，住房改革者一再宣称模范租屋实用又实际，但它们在私人市场上并不受欢迎，在19世纪后半期的美国住房市场投资中占比很低。以纽约市为例，1855至1905年间，纽约的改革者双管齐下，一面建起十组模范租屋楼，同时也修建了大约200套单独的租屋房产，而其他投资商在纽约市建立的普通租屋有5万栋之多。总的说来，模范租屋开发既非影响广泛的住房改进，亦非效果明显的住房改善，它只是一个雷声大雨点小的住房项目，对于解决贫困问题贡献不大。

与集中在城市开发的“模范租屋”不同，芝加哥、底特律等地的住房改革者另辟蹊径，将目光由人口密集的城市转向了不那么拥挤、地价也没那么贵的郊区。这是一种“分散化”的尝试，该类改革者认为低收入家庭会很自然地认同居住条件比城市中心固有的生活方式更为重要，因此他们希望重新计划建造的社区能够在城市外围的工业区周围落地生根。1880年，乔治·普尔曼（George Pullman）在芝加哥南边的卡柳梅特湖边建设了一个模范公司城镇。该镇树木成行的马路旁整齐地矗立着几排砖房，所有的房子和镇上生产火车卧铺车厢的工厂都在步行可达的距离范围内。该镇的房产同工厂、旅店、贸易市场大楼、商店、剧院、教堂皆归普尔曼所有。然而，随着时间的推移，居民对于普尔曼家长式作风逐渐不满。1893至1894年经济萧条期间，普尔曼为了保证投资者6%的回报率，削减工人30%的工资，却拒绝同时调低房租的决定引发了1894年震惊全美的普尔曼工人大罢工。自此，大企业一般对新建分散人口的模范郊区城镇开始避而远之。

19世纪末20世纪初，罗素·塞奇基金会（the Russell Sage Foundation）、纽约市住房公司（the New York City Housing Corporation）等继续尝试推进这种“模范公司城镇”的设计与开发。19世纪最后十年间，罗伯特·T.潘恩（Robert T.Paine）在波士顿为“名副其实”的工人建造了116个小户型住宅。同一时期，全美最大的有限责任公司郊区住宅公司和纽约市一起在布鲁克林开发了霍姆伍德住宅区（Home-wood），占地53公顷的社区多半是小型的两层砖木结构小楼，带有门廊和山墙以营造“复古”韵味。公司坚持一个不容违抗的管理政策：若要在此居住，每個居民都要购买人寿保险。但该类模范郊区住房项目的结果也并不乐观，如1911年罗素·塞奇基金会建造的纽约皇后区小型项目森林山丘花园（Forest Hill Garden）就因价格未能低到足够诱人，未能吸引到大量劳工阶层家庭前来。总的说来，模范公司城镇这种远离城市、分散人口的做法，基本未能达到住房改革者的预期。

显然，“模范租屋”与“模范公司城镇”皆是从城市住房供应领域出发，兼顾市场与慈善的住房治理实践，其反对同时期市场上无底线榨取房租利润行为的出发点是难能可贵的。不过，这种主要依靠进步企业家、慈善家个体行为的治理改革，在缺乏市场监管、房产投机高回报的大环境下，既无法大规模补充当时城市低收入人群所急需的安全、卫生、体面的住房，也无力在实质上遏制城市住房供应领域的房产投机热潮。

三、居住质量治理：贫民窟的清理、改良与改造

针对以贫民窟现象为代表的城市住房问题，19世纪后半期美国城市住房的居住质量治理行动也陆续开展，包括直接拆除旧房产的贫民窟清理，社区改良运动倡导的贫民窟改良与城市公共卫生安全改革涉及的贫民窟改造等。

贫民窟清理，是城市摆脱居住质量低劣的住区最直接的方式。早在19世纪初，美国大多数城市都以卫生为由批准过贫民窟清理。内战后大量城市调查报告显示，贫民窟的死亡率比城市其他区域高1到2倍。改革者认为肺结核、肺炎和伤寒这类“室内疾病”（house diseases）在穷人那局促拥挤、阴暗潮湿且通风不良的陋室中，发病率要高出3到5倍。到19世纪90年代，数百套旧房产被清理一空，肺结核以及其他被认为会传染的疾病发病率高的租屋被夷为平地。纽约设计师I.N.菲尔普斯·斯托克斯（I.N.Phelps Stokes）是清理贫民窟的支持者，他认为这项活动用公园代替了糟糕的住房，等于“给穷人一个干净的肺”。然而在大部分新社区的规划中，虽然被拆除租屋的产权所有者得到了补偿，但是约有1/3失去家园的老租户却被遗忘了。大量的贫困租户只能在找得到住房的地方住下来，无论价格如何，不管条件优劣，他们都不得不接受。贫民窟清理造成的动迁问题在进入20世纪后仍未引起足够重视，如1905年芝加哥清除了两个街区以便建造艾哈克公园（Eckhart Park），拆除了200栋住宅楼，超过3500人被迫迁居。

贫民窟清理之外，以“会所”为标志的社区改良运动尝试通过改善居民生活及文化水平的方式实现贫民窟改良。1886年，斯坦顿·科伊特（Stanton Coit）在纽约市创建了美国第一个社区改良会所——“邻里帮扶协会”（Neighborhood Guild）。1889年，美国社区改良运动的主要倡导人简·亚当斯在赴英考察之后，在芝加哥贫民窟集中区创办了著名的“赫尔会所”（Hull House）。此外，1892年罗伯特·伍兹（Robert Woods）的波士顿“南端会所”（South End House）、1893年莉莲·沃尔德（Lillian Wald）的纽约“亨利街社区中心”（Henry Street Settlement）等也先后建立。这些机构紧密地联系在一起，在贫民窟改良事业中相互合作。到1892年，超过4000名（女性居多）的志愿者參与到改良运动中。到1897年全美此类机构已经达到74个，1910年更是突破400个。社区改良运动参与者一方面将健康安全知识通过宣传与教育的方式传递给贫民窟的移民、劳工及其他低收入家庭，改革者在波士顿、纽约、巴尔的摩、克利夫兰和其他一些城市中走街串巷，宣传卫生知识，举办预防肺结核等疾病危害的展览。亚当斯本人就自愿担任社区垃圾监管员，监督地产商和垃圾承包商履行其义务。另一方面，改革者们筹建社区帮扶中心，为移民劳工成立移民保护团;为社区女性提供家政示范课，提供职业技能培训;为儿童创办幼儿园，成立保护儿童俱乐部，开辟娱乐场地;建立图书馆、体育馆，敦促市政府建造公园等。就贫民窟改良的效果而言，社区改良运动起到了较为明显的示范宣传作用，但是改良活动主要集中在东北部、中西部的大城市，而改革者试图凭借自身力量解决整个社会两极分化的现实，不啻杯水车薪。

贫民窟区域内外，该时期一群公共健康专家、规划师在推动城市各类公共设施建设，推进城市公共卫生安全改革。贫民窟及其恶劣的环境不仅威胁着贫民窟居民的日常生活，而且在很大程度上妨碍了大企业的正常生产，也威胁着整个城市的正常发展。在公共卫生方面，典型的如普罗维登斯的埃德温·斯诺（Edwin Snow）、纽约的小乔治·E.沃灵（George E.Waring，Jr.）就致力于城市排水系统的改进，在降低城市居民死亡率方面取得进展。据统计，1866年美国城市平均死亡率为每千人33人，到1900年该比例下降到每千人20.57人。在公共安全改革方面，1866年全美火灾保险业者理事会（National Board of Fire Underwriters）成立，采用覆盖全国的保险政策，即通过勘测绘制当地地图、查明当地法规条例以及检查当地消防设施，来核算当地保险费率。这一措施迫使许多城市不得不强化住房管理法规以及增强消防部门。1871年芝加哥大火、1872年波士顿大火等灾难发生后，不少城市当局更是加紧扩充消防队人手，购买蒸汽机做动力的消防车和抽水设备，安装电气火灾报警箱。不过，公共卫生安全改革在推进贫民窟改造上的难度比城市其他区域要大得多。毕竟，新增的公共设施及福利并不是所有美国人都能公平地享受到，特别是集中在贫民窟的、普遍贫困的新移民。例如，私人业主、住房开发商，如果想要得到供水和排污服务就得付钱把房产和给水管、污水管连接起来。这些现代化的水管装置、供热系统、照明工程，只要房东负担得起，或者租客愿意将这部分加入房租，就能安装起来，但越是人口密度高、住房条件差的区域，这些现代化的便利设施就越发稀少。贫民窟的房东们，总是渴望利益最大化，尽可能避免改造上的花费，而政府又不太愿意涉足住房建设和管理的敏感区域，因此在公共卫生改革过程中，贫民窟居民获益往往是最慢、最晚的。

总的说来，19世纪后半期美国城市住房居住质量环节的治理实践，在一定程度上推进了美国城市贫民窟的清理、改良与改造。不过，这些治理实践的局限性也是很明显的，包括：贫民窟清理总伴随着难以回避的强制动迁问题;社区改良运动覆盖区域与改良影响较为有限;公共卫生与安全改革的成果常常因为房东拒绝负担或者租户无力负担而无法惠及所有人。

四、住房公平治理：政府间接干预的城市住房立法

在城市住房供应与质量治理起步的同时，以州及地方政府间接干预为特色的城市住房法陆续出台，通过规范通风照明、卫生安全、居住密度等住房标准，尝试改善城市住房公平性问题。

19世纪后半期，以劳伦斯·维勒（Lawrence Veiller）为代表的一批住房改革者提出纽约等市的住房问题可以通过城市住房立法来补救。在他们的呼吁与敦促下，全美各大城市陆续颁布了住房法规，制定防火、照明、通风、安全等住房标准，对城市住房问题进行间接干预。纽约是城市住房立法的先锋城市，先后实施了《1867年租屋法》（Tenement House Act of 1867）、《1879年租屋法》（Tenement House Act of1879）与《1901年租屋法》（Tenement House Act of 1901）三部在美国住房史上极具开创意义的住房法规。《1867年租屋法》是美国首部城市住房法，标志着美国“对低成本住房进行公共干预的开始”。自此，州及地方政府打破了房地产行业不受政府监管的自由放任传统，美国社会也开始逐步接受对房地产业主和建筑商的自由进行限制。《1867年租屋法》首次界定了“租屋”的概念，即超过3个居住单位的建筑物，或每层有2个以上单位的住房;制定了租屋的消防、照明、通风、安全标准，如要求每个卧室都要有1个窗户或通风设施、1个消防通道;每套租屋都要有好的、足够的抽水马桶或厕所，禁止使用粪池;所有新房产都应该分级排水，并与下水道相连等。该法规主要针对新建住房，旨在遏制现有住房问题的继续蔓延。《1867年租屋法》实施后，建筑师群体纷纷通过改进新建住房的设计来提升城市低收入住房的居住条件。但是，由于开发商、业主违规现象普遍，执法成本过高，该法案并没有得到严格执行。

《1879年租屋法》在《1867年租屋法》的基础上制定，但重点增加了如下规定：1811年纽约市规划形成的100英尺长、25英尺宽的地块上建筑占地比例不得超过65%;每个房间保证自然采光;增加卫生间的比例。不过，《1879年租屋法》给予了开发商过多的自由裁量权，最初规定建筑占比65%很快上升至75%，其后上升至85%，甚至90%。臭名昭著的“哑铃式租屋”（Dumbbell Tenement）的扩散，便是《1879年租屋法》妥协执行的结果。1878年，《管道工与卫生技师》（Plumber and Sanitary Engineer）杂志举办了一场租屋设计竞赛，要求租屋设计既有良好的通风、采光及消防设施，又要保证投资商足够的利润。詹姆斯·威尔（James Ware）在这场比赛中胜出，其设计的租屋因两头大、中间窄的形状得名“哑铃式租屋”。“哑铃式租屋”多为5至6层，每层4个单元，南北之间是狭长的走廊，中间设有通风井、盥洗室和楼梯，每个房间都配有窗户，东西两头设有安全通道。虽然《1879年租屋法》提出了65%的占地比例，但即便经过修改的哑铃式租屋“覆盖范围也常常最少占25×100平方英尺地块的80%”。在居民入住后，狭长的通风井很快因租户投掷垃圾而造成卫生、通风的新问题。房东则分隔出越来越多的住房单元以赚取更多房租，30户的设计常常住着三四百人。因为收益高，哑铃式租屋虽问题良多，却在纽约各处不断蔓延。

到了19世纪末，“哑铃式租屋”的蔓延将《1879年租屋法》的问题充分暴露了出来，也成为刺激纽约市住房进一步改革的重要因素。1899年，劳伦斯·维勒推动创建了纽约市慈善组织协会下属的租屋住房委员会（Tenement House Committee）。1900年，该委员会在第五大道进行了为期两周的展览，展示了下东区租屋的情况以及最新的租屋设计方案，展出了上千张照片及数百幅地图、图表等，吸引了上万人参观，震动了城市中上阶层和精英阶层。该展览直观地揭露了纽约贫民窟的拥挤、贫困、疾病状态，也揭示了《1879年租屋法》的弊病。在随后来自社会各界的压力下，由劳伦斯·维勒制定的《1901年租屋法》被州议会通过。该法修订了《1879年租屋法》的不合理条款，一直无法执行的65%建筑占地比例被放宽至70%，并要求必须执行;哑铃式租屋窄小的通风井被要求扩大到院落尺度，最小面积限定为内凹式12×24平方英尺，内院式24×24平方英尺，当建筑高度超过60英尺时，院落面积必须进一步加大;每套居住单位都必须配备卫生间，每个房间均需自然采光;建筑高度不可超过街道宽度4/3。上述规定不仅适用于新建住房，老住房也需进行部分改造。该法对其后的城市住房法规影响深远，被视为美国住房改革运动的里程碑。尽管执法过程步履维艰，但《1901年租屋法》逐步清理了70%的低标准住房，法案中有关采光通风、建筑高度、卫生设施和消防安全的控制手段直到现在仍然是美国住房规划与设计的基本规则。

随后，其他城市纷纷效法纽约，截至1920年至少有40个城市颁布了类似的住房法规。这些法规也多是通过制定和执行最低限度的照明、通风、卫生和安全标准，禁止开发不良住房，因此被称为限制性住房法。不过，这些住房法规基本上还处于萌芽阶段，多数法规细节无先例可循，只能在实践中慢慢摸索。同时，该类法规在执行上困难重重，效果也不理想，且其在通风、消防、卫生、密度及庭院规格等方面的严格规定，让房产开发商对面向城市低收入阶层的住房开发望而却步。

余论

综合前文考察，不难看出，19世纪后半期美国城市住房问题治理拉开了住房领域公共干预的序幕，既引发了美国社会对城市住房问题的广泛关注，也在城市住房供应补充、居住质量提升及住房标准规范方面发挥了积极作用。然而，进步企业家、慈善家等倡导的、市场自发补充为特色的模范住房开发，未能吸引到大量的参与者，始终无法影响市场住房供应主流，更谈不上遏制城市住房投机行为。城市规划专家、社区改良群体、公共健康改革者等推进的贫民窟清理、改良与改造，主要集中在东北部及中西部的大城市，未能在全美范围内有效改善城市居住质量问题，阻止贫民窟的蔓延。州及地方政府层面的城市住房立法主要从改善通风、卫生、居住密度等方面进行规范立法，在住房公平问题上既无法直接干预市场供给，也无力补贴住房需求并将公共设施福利改善覆盖至低收入群体，在涉及有色人种的隔都区问题上也存在盲区。地方一级的规范立法，虽然在一定程度上抑制了房产市场上膨胀的投机恶行，但也将规范地投资低收入住房将“无利可图”的观念释放给美国社会，私人房地产商开始对低收入者住房开发市场退避三舍。20世纪初，美国著名住房改革派人士伊迪思·E.伍德曾专门抨击这一现象：“至少在20多年时间里，私人市场几乎无一例外地为占总人口1/3的上层人士提供住房，而下层住房却无人问津。”

总之，这场由投机房、贫民窟及隔都区等与低收入阶层密切相关的城市住房问题引发的住房治理实践，既未能有效改善美国城市住房问题，也无法在实质上惠及城市低收入群体。从整体上看，19世纪后半期的城市住房治理，陷入了改革者为之欢欣鼓舞，而贫困家庭却多望梅止渴的窘境。其原因在于19世纪后半期美国城市住房治理的局限性，即公共干预仅限于规范市场，规避政府供给补充与需求补贴，且拒绝联邦政府的直接干预。这一症结源自美国社会对住房干预的三方面焦虑与惶惑：其一，对于房地产开发商及其利益团体而言，公共干预会不会损伤他们的利益及其解决住房问题的能力？其二，对于崇尚个人主义的美国公众而言，借助公共干预让低收入群體获得好的住房及经济生活改善是否会助长其依赖性？其三，对于一个奉行联邦与州二元体制、非常看重地方自治传统的国家，联邦住房干预会不会侵蚀州权与地方自治权？这三方面的社会忧虑始终制约着美国城市住房治理的发展，即便19世纪末20世纪初罗伯特·亨特（Robert Hunt）的《芝加哥租屋的居住条件》、雅各布·里斯（Jacob Riis）的《另一半人如何生活》《穷人的孩子》《十年战争》《贫民窟之战》《租屋里长大的孩子》与R.R.厄尔（R.R.Earle）的《芝加哥住房问题》等“扒粪者”作品将遍及各大城市、亟待全国性改善政策的低收入群体住房困境公之于众，直接干预改善城市住房问题的联邦政策依然一拖再拖。直至1929年经济危机爆发，伊迪思·E.伍德、凯瑟琳·鲍尔等公共住房支持者才凭借“减少失业并刺激经济活动”的理由，最终推动罗斯福政府出台了针对城市低收入阶层、以联邦政府直接干预为特色的《1937年美国住房法》。

[责任编辑 付洪泉]