广深在大湾区建设中的双城联动

[摘要] 广深“双城”联动是粤港澳大湾区发展的一种必然现象。在理论上，广深“双城”联动是全国区域经济多极网络空间发展格局中珠三角国家增长极空间结构演进的必然，符合双核结构模式所揭示的空间结构发展趋势。其现实必然性表现在，广深“双城”联动是粤港澳大湾区建设中更好发挥广州和深圳核心引擎功能的合理选择。按照互连与互联的要求，在现阶段，推动广深“双城”联动的主要路径包括，建立由国家和地方政府及有关职能部门构成的联动机制，广深在新兴发展领域共建发展标准，加强同质化领域的合作发展，推进市场一体化，协同应对重大事件。

[关键词] 粤港澳大湾区  区域经济  空间组织   广深“双城”联动

[中图分类号] F127   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0046-07

[基金项目] 国家社会科学基金重大项目：区域经济多极网络空间组织研究（19ZDA055）。

[作者简介] 覃成林，暨南大学经济学院教授，暨南大学经纬粤港澳大湾区经济发展研究院院长，研究方向：区域经济协调发展、区域经济空间组织、区域经济增长。

一、引 言

广州和深圳是粤港澳大湾区的核心城市，广深“双城”联动对于实施粤港澳大湾区重大国家战略，确保粤港澳大湾区建设实现预期目标，具有全局性、战略性的意义。广深“双城”联动最早源于2019年11月26日发布的《中国共产党广东省第十二届委员会第八次全体会议决议》，《决议》中首次提出了“推动广州实现老城市新活力，与深圳‘双核联动、比翼双飞”。2020年8月25日，《中国共产党广东省第十二届委员会第十次全体会议决议》提出“推动广深‘双城联动”。目前，无论在广州、深圳两市的政府层面，还是在粤港澳大湾区研究领域，都对如何推动广深“双城”联动做了积极的探讨。2020年10月22日，广州和深圳在“双城联动”论坛上签署了合作协议，计划在科技创新、智能网联汽车产业发展、智能装备产业发展、生物医药产业发展、基础设施建设、营商环境建设、自贸试验区建设七个领域展开合作，共同打造粤港澳大湾区的核心引擎。丁焕峰 等（2021）提出，广深“双城”联动要打造世界级创新平台。总体上，政府层面和社会媒体方面主要聚焦于阐明广深“双城”联动的意义和工作层面的行动方面，学术界则对于广深“双城”联动的必然性及由此所内生的路径缺乏研究。笔者认为，广深“双城”联动既不是即兴而为，也不是短期的行动，而是一项事关粤港澳大湾区长远发展全局的战略抉择。因此，有必要深刻理解其理论逻辑，认识其必然性，进而清晰地认识广深“双城”联动的现实基础，揭示出广深“双城”联动的主要路径。

二、广深“双城”联动的理论逻辑

从区域经济多极网络空间组织来看，广深“双城”联动是珠三角国家增长极发展的必然现象。覃成林 等（2016）根据区域经济多极网络空间组织思想，提出了全国区域经济多极网络空间发展格局的构想。他们依据全国区域经济空间组织已经呈现的多极网络空间发展趋势，结合国家实施区域协调发展战略的需要，主张在全国建立七大国家增长极，分别是珠三角国家增长极、长三角国家增长极、环渤海国家增长极、长江中游国家增长极、成渝国家增长极、中原国家增长极、关中国家增长极。由表1可知，珠三角国家增长极是双核心结构，其核心城市分别是广州和深圳。由此可见，在全国多极网络空间发展格局中，作为珠三角国家增长极的核心城市，广州与深圳的“双城”联动是珠三角国家增长极发展的内生要求。在现阶段，只有广州与深圳两个核心城市“双城”联动，才能更好地引领珠三角国家增长极加快转型发展。

那么，为什么广深“双城”联动是珠三角国家增长极发展必然出现的一种现象呢？对此，我们还可以从双核结构模式中找到理論依据——双核结构模式是指在某一区域中，由区域中心城市和港口城市及其连线所组成的一种空间结构现象（陆玉麒，1998）。在这种结构中，两个城市在区位上和功能上存在互补，形成竞争、合作、依赖等复杂的互动关系（陆玉麒，2002;陆玉麒、董平，2011）。双核结构模式在我国的沿海和沿江一带较为常见（图1）。一些学者运用双核结构模式探讨了区域空间发展和区域中核心城市的关系问题（王海飞，2013;刘耀彬、杨洋，2014;卢卫，2014;天津市京津双城联动发展战略研究课题组、李文增，2015;张艺琼，2015;任晓红、周靖祥，2016;冯其云、周靖祥，2017;杨红、胡志毅，2021），取得了积极的成果。由图1可知，广州与深圳构成了一种双核空间结构。这表明广深“双城”联动是符合双核结构模式中两个城市之间关系演进趋势的，也是必然要出现的。

归结起来，仅从广州与深圳的关系看，它们构成了双核空间结构。将它们置于全国多极网络空间发展格局看，它们是珠三角国家增长极的双核心城市。因此，我们就不难理解，广深“双城”联动是区域经济多极网络空间发展格局演进的必然结果，是符合区域经济空间组织演进规律的。目前，广东推动广深“双城”联动发展是尊重规律、利用规律之举。

三、广深“双城”联动的现实背景

2019年2月18日，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着粤港澳大湾区建设重大国家战略正式实施。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，香港、澳门、广州、深圳被定为大湾区的核心引擎，希望它们在粤港澳大湾区建设中能够发挥辐射带动作用。这是一个让这四个城市各展所长、相互分工配合，形成带动粤港澳大湾区发展合力的战略安排。遗憾的是，2019年6月，由于香港的“反修例”风波，严重危害了香港的经济繁荣、社会稳定和安全，突破了“一国两制”底线和危害了国家安全。就香港经济发展遭受的危害看，2019年香港本地生产总值出现了-1.7%的增长，本地固定资本形成总额增速为-14.9%，私人消费开支增速为-0.8%。由表2可知，分季度来看，“反修例”风波对香港经济产生危害的轨迹就更加明显。2019年第一季度和第二季度，香港本地生产总值的增速分别为0.3%、0.1%，第三季度和第四季度则分别为-3.2%、-3.6%;私人消费支出也出现了类似的情况;本地固定资本形成总额更是出现了两位数的负增长。2020年，香港经济在受到“反修例”风波危害下又遭受了新冠疫情的冲击，本地生产总值的增速继续大幅下降，为-6.1%，私人消费支出的增速则达到了-9.9%，本地固定资产形成总额增速为-11.2%。比较来看，2020年，尽管同样遭受了新冠疫情的冲击，广东省地区生产总值仍增长了2.3%，广州和深圳的地区生产总值则分别增长了2.7%、3.1%。由此，我们不难看到，“反修例”风波严重地削弱了香港作为粤港澳大湾区核心引擎的功能。2020年6月30日，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的颁布实施，对维护香港社会稳定发挥了关键性作用。但我们也应该看到，香港恢复和有效发挥粤港澳大湾区核心引擎功能仍有待时日。除此之外，我们必须注意到，美国等西方国家对香港的各种干涉，也是影响香港繁荣稳定和发挥作为粤港澳大湾区核心引擎作用的一个不利因素。这个因素对香港经济发展所产生的危害是复杂的、不确定的和长期的，是不可小觑的。

澳门是《粤港澳大湾区发展规划纲要》所规划的核心引擎之一。但是，受制于其产业结构单一化、经济规模总体偏小、发展空间狭小等因素，澳门对粤港澳大湾区经济发展的辐射带动作用有限。2020年，澳门的生产总值为1677.73亿元，在粤港澳大湾区11个城市中排名第11位，分别是广州、深圳、香港的6.7%、6.1%、7.0%（表3）。而且，在新冠疫情冲击下，澳门的生产总值出现了-56.3%的巨幅波动，说明其经济韧性差。因此，澳门作为粤港澳大湾区的一个核心引擎，其作用主要还是世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，远没有广州、深圳、香港的经济辐射带动作用那么大。

广州和深圳一直保持着良好的经济增长趋势，而且，具有很好的经济韧性。尽管遭受了新冠疫情和中美贸易摩擦的双重冲击，2020年广州和深圳仍然实现了经济正增长，增速分别为2.7%、3.1%。结合上述对香港、澳门经济发展的分析，我们不难发现，广州和深圳更能发挥作为粤港澳大湾区核心引擎的功能。同时，广州与深圳之间在经济增长方面形成了你追我赶的格局（图2），有利于激发各自的发展动能。目前，广州和深圳的发展获得了更加有力的政策支持。2018年10月24日，习近平总书记视察广州，要求广州要实现老城市新活力，在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业、现代化国际化营商环境方面出新出彩。2019年8月9日，中共中央、国务院发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，赋予深圳五大战略定位，即高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋，要求深圳建设成为社会主义现代化强国的城市范例。2020年10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话，赋予深圳在新时代的历史使命，“深圳要建设好中国特色社会主义先行示范区，创建社会主义现代化强国的城市范例，提高贯彻落实新发展理念能力和水平，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局，推进粤港澳大湾区建设，丰富‘一国两制事业发展新实践，率先实现社会主义现代化”。习近平总书记的重要指示和党中央、国务院的战略部署既为广州、深圳的发展指明了方向，也为广州与深圳加强联系、互动、合作提出了新的要求。

综合上述分析可知，在粤港澳大湾区的4个核心引擎中，广州和深圳最有條件在现阶段更好地发挥核心引擎的作用。特别是在香港和澳门尚未完全融入内地发展的情况下，在“十四五”期间，国家和广东省可以对广州与深圳之间的发展关系做出可控、可操作的布局，形成“双城”联动的发展新动力。这对于实施粤港澳大湾区建设重大国家战略、推进深圳中国特色社会主义先行示范区建设、推动广东加快形成“一核一带一区”区域发展新格局等都是至关重要的。由此可见，广深“双城”联动是粤港澳大湾区建设、深圳建设社会主义先行示范区、广州实现老城市新活力和“四个出新出彩”，以及广东构建“一核一带一区”区域发展新格局的现实选择。

四、广深“双城”联动的主要路径

在讨论广深“双城”联动的主要路径之前，我们有必要先搞清楚广深“双城”联动的内涵。笔者认为，广深“双城”联动应该包括互连和互联两个方面。所谓互连，就是广州与深圳之间在空间上更便捷的可达、要素更高效的流动、企业更自由的扩张和迁移。所谓互联，则是广州与深圳要进行联合、合作，形成发展合力;同时又要展开更有效的竞争，继续保持你追我赶的状态;广深还要相互学习和借鉴，促进发展创新。根据这个认识，我们认为，推动广深“双城”联动有以下主要路径。

（一）建立联动机制

广州与深圳“双城”联动首先要建立政府层面的联动机制。这是因为，广州是省会和副省级城市，深圳是计划单列市和经济特区，二者在行政级别上是同级的。推动广深“双城”联动，就必须要依靠行政力量来克服行政管理对广深联动所产生的种种障碍，以确保广州与深圳之间实现更好地联动。这里所说的行政力量不仅是广州市政府和深圳市政府，还要包括中央政府和广东省政府。因为，深圳具有经济特区、先行示范区的特殊身份，其行政的“能级”在某些领域或者某种程度上还要略高于广州。广州与深圳之间虽然行政级别同级，但是行政“能级”并不完全一致，所以它们在政府层面上的联动意愿及实力并不完全相同。因此，还必须由中央政府和广东省政府对广深“双城”联动给予必要的“外力”推动，激发和增强广深“双城”联动的内生动力。我们认为，需要建立如图3所示的广深“双城”联动机制。

在这个机制中，广州市和深圳市政府是广深“双城”联动的主要组织者，负责协商制定广深“双城”联动的有关规划、政策和工作方案，承担广深“双城”联动的总体责任。国务院粤港澳大湾区建设领导小组从实施粤港澳大湾区建设重大国家战略的角度，对广深“双城”联动进行宏观指导，提供国家层面的政策支持，并协调广东省政府的作用。广东省政府从建设粤港澳大湾区、建设深圳社会主义先行示范区、推动广州老城市新活力“四个出新出彩”的角度，指导广州和深圳开展“双城”联动，对广深“双城”联动进行考核和激励，从总体上推动广深“双城”联动。广东省政府有关职能部门与广州市政府、深圳市政府的有关职能部门共同组成广深“双城”联动专责小组，具体落实广深“双城”联动的方案及重点工作。从有关实践经验看，针对广州市政府和深圳市政府，以及各个专责小组，建立广深“双城”联动的考核评估和激励机制，是确保广深“双城”联动取得实效的关键之一。

（二）共建发展标准

标准是现代发展竞争优势的重要构成要素之一。在世界发展竞争的顶层，国家及企业的竞争往往就聚焦于各类标准的制定和运用上。长期以来，发展标准多为西方发达国家所制定和推动实施。这是西方发达国家得以在世界上掌握发展主导权、资源配置和市场开拓话语权的一个重要原因。由此不难发现，粤港澳大湾区要建设成为国际一流湾区和世界级的城市群，要打造高质量发展的典范，就必然要在发展标准制定和运用上占有一席之地。作为粤港澳大湾区核心引擎，广州和深圳自然要在发展标准上有所作为。同时，发展标准的制定过程不具有排他性，反而是需要有合作者一起共建标准、共同推广标准。因此，广州与深圳共建发展标准契合各自增大竞争力的内在需求及发展利益，是推动广深“双城”联动一条易于操作的路径。

广深共建发展标准需要避开已有的标准格局，抓住我国超大规模市场向高质量全球市场跃升、“三新”经济蓬勃发展并在世界上占有一定的领先地位、高度重视生态环境建设和大力推动绿色发展等有利条件，选择在新兴领域率先建立全国性、国际性标准。主要包括，共建高质量消费市场标准;聚焦“三新”经济，围绕已具规模的新业态、新模式和新产业，率先建立相应的行业标准;紧盯经济数字化转型趋势，共建数字产业化、产业数字化标准;结合智慧社会建设，共建智能制造、智慧交通、智慧能源标准，以及智慧城市、智慧社会、智慧生活标准;围绕新能源技术及消费、碳交易、生态补偿等，构建大都市区绿色发展标准。

（三）加强合作发展

毋庸讳言，长期以来，广州与深圳在一些相同的发展领域存在着总体上的同质化竞争。虽然这是市场经济条件下城市发展的正常现象，而且对它们各自发展产生了动力上的激发作用，但是从广东省和粤港澳大湾区建设的角度看，这也是不利于总体效率提升的“内耗”，并且也约束了广深各自外部竞争力的提升。因此，从推动广深“双城”联动的角度看，无论是广州，还是深圳，都需要跳出本市利益的思维窠臼，通过合作发展，化解同质化竞争，共同做大做强。一是要利用好广州丰富的创新资源和深圳强劲的创新转化能力，围绕产业基础性、共性技术、关键性技术，以及重大创新平台建设，建立协同创新机制，推动广州与深圳之间创新资源和要素的自由流动，保障各类创新主体之间的自由合作，共同打造粤港澳大湾区的创新发展引擎。二是利用两地汽车产业的生产优势和粤港澳大湾区高密度的公路交通网络，共同建设车联网，及时抢占智能驾驶、智慧交通发展的主导地位。三是利用粤港澳大湾区产业升级、物联网建设、社会生活智慧化等有利条件，协同推进5G应用，在物联网、智能制造、无人机使用、超高清流媒体、安防监控、教育、医疗、文化等领域创造更多的应用场景，共同发展成为5G商用的引领者。四是通过企业管理体制的改革创新，打破属地意识，组建超越广深两市的航运、航空集团，甚至是公路、铁路、航空、水运一体化的交通运输集团，共同建设国家级、世界级的交通运输企业，消解长期以来的同质化竞争格局。五是共同推动连接广州与深圳的现代化交通和信息网络建设，共同谋划和实施“新基建”设施网络建设，为广深“双城”联动创造更好的基础性条件。六是适应创新发展的需要，加强在知识产权保护领域的合作，共建以粤港澳大湾区为依托、面向世界的知识产权保护平台。七是抓住深中通道建设和深圳部分产业外溢机遇，积极探索共同开发广州南沙，把南沙建设成为广深“双城”联动、同城化发展的主体性空间。

（四）共推市场一体化

目前，受经济、行政管理等制度的限制，广州与深圳之间并未形成完全统一的市场，在要素市场、市场监管等方面表现尤甚。这是制约广深“双城”联动的一个不利因素。可见，广州与深圳的市场一体化既是粤港澳大湾区建设的需要，也是市场发展的大势所趋。共推市场一体化是实现广深“双城”联动的一条重要路径。广州与深圳共推市场一体化，可以从以下几个方面展开。一是营商环境互鉴，相互学习对方的营商环境建设经验，相互促进营商环境水平提升。二是推进标准规则互认，逐步协调统一两市的市场标准。三是市场监管协同，加强市场监管机构的交流合作。四是信用治理协同，相互开放信用治理信息，协调开展跨市的信用治理。五是监管执法联动，联合打击、惩戒市场违法行为。六是市场信息互通，共同制定市场信息相互开放、共享的规则，促进两市的市场信息高效互联互通。

（五）协同应对重大事件

诸如新冠疫情之类的重大事件往往会对区域经济、城市发展产生预料不到的严重冲击。在这些事件面前，仅靠单个区域、单个城市的力量并不能够有效的应对，而是需要有关区域和城市联合起来，相互协调、合作，形成合力，方能应对其带来的挑战。又由于这些重大事件所产生的直接、间接影响常常是区域性的，相关区域或城市都难以在冲击面前独善其身，因此，协同应对重大事件很容易成为相关区域、城市的内在需求。由此可知，协同应对重大事件可以作为推动广深“双城”联动的路径之一。在此方面，广州与深圳可以共同探讨，如何应对重大突发公共卫生事件、重大区域性自然灾害、重大区域性环境破坏事件、重大突发社会和政治事件等。此外，广深协同应对重大事件还有利于两市其他领域的沟通联系，产生推动广深“双城”联动的“外溢效应”。

五、结 论

本文的研究表明，廣深“双城”联动是区域经济空间组织演进的必然现象。从区域经济多极网络空间组织来看，广深“双城”联动是全国区域经济多极网络空间发展格局中珠三角国家增长极双核心结构演进的必然现象。从双核结构模式观之，广深“双城”联动是符合双核结构模式所揭示的空间结构发展规律的。同时，广深“双城”联动也是在粤港澳大湾区建设中，香港核心引擎功能因“反修例”风波而弱化、澳门核心引擎功能存在局限的情况，更好发挥广州和深圳这两个核心引擎作用的现实选择。因此，本文认为，广深“双城”联动是遵循区域经济空间组织规律，立足粤港澳大湾区当前建设实际的合理选择。总体上，广深“双城”联动是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》基础上，新增加的一个战略举措。在当前复杂多变的国际经济、政治及新冠疫情防控形势下，广深“双城”联动通过聚合、激发广州和深圳的发展动能，将会发挥巩固和增强粤港澳大湾区转型发展、创新发展趋势的作用，不仅能够有效防止粤港澳大湾区业已形成的良好发展趋势出现减速、停滞等问题，还能够引领粤港澳大湾区在世界经济社会发展格局重塑中脱颖而出，实现建设国际一流湾区和世界级城市群的战略目标。同时，广深“双城”联动将会使得广州与深圳由竞争而走向共生，由此将深刻地改变粤港澳大湾区各城市之间的发展生态，逐渐形成超越城市行政区划的协调发展新方式，孕育出以共生、协同、共赢为理念的粤港澳大湾区新发展模式。

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Abstract： The linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is an inevitable phenomenon for the development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In theory， the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is the inevitable evolution of the national growth pole spatial structure of the Pearl River Delta in the multi-pole network spatial development pattern of the national regional economy， which is in line with the development trend of the dual-core structure model. Its realistic inevitability is reflected in that the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is a reasonable choice to better play the core engine function of Guangzhou and Shenzhen in the construction of guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In accordance with interconnection and interconnection requirements. At the present stage， the main ways to promote the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” include building a linkage mechanism composed of national and local governments and relevant functional departments. Guangzhou and Shenzhen will jointly establish development standards in emerging development areas， strengthen cooperation and development in homogeneous areas， promote market integration， and jointly respond to major events.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Regional Economy; Spatial Organization; Joint Development of Guangzhou-Shenzhen

（收稿日期：2021-06-30  責任编辑：罗建邦）