建设项目电子文件单轨制归档存在问题及解决措施

王红娟

（山东电力工程咨询院有限公司，山东 济南 250000）

1 加强火电建设项目电子文件单轨制归档的必要性和意义

1）电子文件单轨制归档是文档管理未来发展的大趋势。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，要求加强电子文件归档和电子档案移交接收。贯彻落实电子文件归档相关规定，建立健全电子文件归档、电子档案移交相关制度。强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。

2）企业自身发展和数字化转型的需要。近年来，国家提出“数字中国”建设理念，各行各业充分将新兴的云计算、大数据、区块链、人工智能等技术与企业业务发展相融合，探索企业数字化转型的出路。新技术的应用给传统双轨制档案工作带来极大挑战，业务的数字化逐步推动档案工作数字化转型，数据的档案化也已成为企业发展的必然需求。企业正逐步加大电子档案管理和电子文件单轨制归档的研究；充分发挥数据的参考和凭证价值，为项目实施提供参考，为领导决策提供支持。

3）火电建设项目档案工作发展的需要。当前火电建设项目文档管理相对还比较粗放，大部分文件还需要线下通过人工进行签审和接收，耗费大量人力和纸张成本。已经实施项目管理系统进行文件审批的单位，也只是部分文件实现线上审批，大部分文件还是线下进行签审。文件审批滞后于项目建设进度，文件需要签署多份，耗时耗力，效率低下，相关签署人员休假或者不在项目现场，文件就无法进行签署，影响项目进度。建设项目电子文件管理缺乏顶层策划，没有打通业务系统、文控系统和档案管理系统之间的接口，项目文档难以实现自动归档和移交。

2 电子文件单轨制归档存在问题

1）缺少法律和政策方面的有力支持。《中华人民共和国档案法》以及《建设工程文件归档规范》对电子文件法律效力的认可提供了一些依据，但在实践层面还缺乏典型的案例和操作要求，电子文件单轨制归档还没有在各行业中全面开展。尤其在建设项目领域，项目质监站检查、创优以及档案专项验收时，行业专家还不能完全认可电子文件的法律效力，还是以纸版文件作为检查的依据，给电子文件单轨制归档造成一定的困难和阻力。

2）火电行业档案管理现状制约单轨制归档的实施。建设项目一般周期较短，参建单位尚未建立完善的电子档案管理制度，对电子文件的形成、收集、“四性”检测、封装、鉴定、移交等作出明确要求；电子文件的归档范围和保管期限表，扔沿用纸版文件的相关要求，三维模型等无法输出纸质文档的原生电子文件还未完全纳入归档范围。建设项目电子存储格式和元数据配置还不能完全满足建设项目档案管理和利用的需要；建设项目文件归档还处于单套制归档的过渡阶段，电子档案的组卷形式还是依赖于纸质档案。

3）业务和档案系统相对独立，档案系统不统一。建设项目业务系统和档案管理系统一般都是相对独立的，需要通过建立中间接口来实现文件归档。归档接口的设计与开发是关键点和难点，有些档案管理系统预留接口不足或者不具备电子文件“四性”检测的功能，无法实现电子文件自动归档。档案系统的品牌、版本、元数据配置的差异，也会给电子文件单轨制归档带来一定的挑战和难题。

4）电子文四性难以保障。“真实、完整、可用、安全”是电子文件的四大属性。为了进一步明确电子文件“四性检测”问题，2018年，国家档案局发布《文书类电子文件检测一般要求》，为电子文件四性检测提供参考依据。但是建设项目领域还没有编制建设项目电子文件四性检测相关标准；各单位参照文书检测标准编制的四性检测方案，深度不一，方法各异；电子文件四性检测仍是制约电子文件单轨制归档的关键要素。

5）企业对电子文件工作投入不足、重视不够。当前领导对电子文件工作的重视程度还远远不够，没有认识到电子档案单轨制归档在企业数字化转型和提高企业工作效率、节约成本方面的重要意义。实现电子文件单轨制归档，需要从软件和硬件等各方面进行投入，包括对业务系统、文控系统和档案系统之间的接口进行前端策划和配置，开发预留接口，申请和配置电子签名和签章等。电子文件单轨制归档的实施需要具有信息化、数字化和档案学相关专业技能的人才能更好的开展。资金投入不足、人员配备不够也严重制约了建设项目电子文件单轨制归档的实施。

3 推进建设项目电子文件单轨制归档的方案和措施

1）制定政策标准，提供实践依据。从国家层面出台更多明确要求和有针对性的方针指导意见，为电子文件单轨制归档提供法律和政策支持。《中华人民共和国档案法》第三十七条规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。《建设工程文件归档规范》规定“电子档案签署了具有法律效力的电子印章或电子签名的，可不移交相应纸质档案。”国家虽然出台了一定的法律标准，但是缺乏实践操作性，归口管理部门可以出台一些有操作性的指导意见，为电子档案单轨制归档提供支撑。

2）加大试点研究力度，组织科研攻关。建议各级各类档案管理机构广泛开展各类型建设项目电子文件试点和相关科研项目申报工作，从实际操作层面对电子文件收集、元数据标准、电子文件封装、“四性”检测、电子档案整理和移交等各个环节进行专题研究和探索，总结良好实践和操作方法，为企业电子文件单轨制归档提供可借鉴的实践操作经验。

3）明确关键节点，建立电子文件全过程归档流程。建立电子文件全过程归档流程，理顺电子文件从表单生成、电子签名和签章、元数据编制、电子文件封装等各个节点，将电子文件整个生命周期关键节点管控要求标准化，细化电子文件全过程管控要点。打通电子文件从业务系统、文件控制系统到档案管理系统的接口。

图1 电子文件全过程管理流程图

4）电子签名和电子签章。为符合《电子签名法》中对可靠的电子签名的要求，保证电子档案真实、完整、可用、安全，要对电子签名产品进行调研，选择经公安部认证的电子签名产品。电子签章系统采用PKI证书体系作为签署人身份认证的基础，采用二进制数据绑定的技术确保用户签名和电子文件紧密绑定，一旦电子文件内容被非法篡改，经验证后签名将显示失效。系统可识别电子文件签署者的身份，具有不可抵赖性，保障文件的完整性和可靠性。任何经过系统签字、盖章的电子文件，一旦发生改动，签章立即显示失效。

5）电子文件元数据管理。电子文件的元数据用以记录电子文件的背景、内容、结构以及整个管理过程。除系统自动生成的元数据外，还应从用户使用和电子文件管理的角度，规范各类、各系统电子文件的元数据，并梳理业务系统、文控系统、档案管理系统中元数据的对应关系，实现电子文件元数据管理的标准化；在文件传递时，将所有元数据通过封装的形式，同电子文件一并传递。

6）基于XML电子文件封装技术，实现电子文件和元数据的封装。XML独立于任何编程语言，允许人们按接收者容易解析的方式，对复杂数据进行编码。XML技术具有以下特点：可用于本地计算的数据、可为用户提供正确的结构化数据视图、允许集成不同来源的结构化数据、描述来自多种应用程序的数据、通过粒度更新来提高性能。XML技术的这些特点，是实现电子文件和元数据的封装，保证电子文件完整和真实的重要技术手段。

7）电子文件四性检测。电子文件四性检测是电子文件单轨制归档的关键要点，参照《文书类电子档案检测一般要求》，从归档环节、移交与接收环节、长期保存环节分别建立电子文件四性检测方案。电子文件全过程管理需要进行定期和不定期多次检测，制定电子文件检测策略；在实施检测时，依据预先设定的检测策略执行。原则上每两年对长期保存的电子档案进行一次全面检测，每季度对长期保存的电子档案进行抽检，抽检比例不低于5%。电子档案所有的操作都应该留有记录，并补充到电子档案的元数据中，在检测时优先检测变化的元数据信息。