重庆地票模式的探析

陈冉 许露

摘要：自2007年以来，作为中国第四个直辖市重庆首创的“地票”改革试验正式实施，地票在重庆经历了10多年的运行成效显著，基层普遍反映良好，认为地票制度是一个好制度，不仅让农民财产权有收益，让农村集体增收，而且消化了农村闲置的宅基地，优化了建设用地布局和提高了农村建设用地利用效率。本文主要探讨了重庆地票模式的背景、价值、存在问题及优化对策，更好理解了重庆地票模式是土地改革的一项重大举措，有利于统筹城乡一体化的实现。

关键词：重庆地票模式;地票交易;城乡一体化

2020年5月24日，全国政协常委、财政部原部长楼继伟提出建议，要落实中央关于生产要素市场化有关要求，积极推进“新土改”，探索土地自由流转，如重庆的“地票”制度。

一、地票相关概念

（一）地票和地票交易

所谓地票，是指在农村建设用地使用权人自愿和农村集体经济组织同意的前提下，将闲置、废弃的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经过当地土地管理部门严格验收合格并保障农村发展空间后，在农村土地交易所公开交易而形成的建设用地指标。地票交易则是指这些闲置的农村建设用地经过复垦并验收后在农村土地交易所进行挂牌交易，等待购买。

（二）地票运行程序

地票的运行分为四步程序：第一步复垦，以规划和复垦整理规程为指导，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对农村集体建设用地进行专业复垦，成为可利用、可种植农作物的耕地;第二步验收，经土地管理部门会同农业、水利部门对复垦后的耕地进行验收，从数量和质量两方面进行严格验收后，产生的建设用地指标作为地票的来源;第三步是交易，地票通过农村土地交易所公开拍卖交易，具有独立民事能力的自然人和法人或其他组织均可参与竞买;第四步使用，地票在城市落地使用时，必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置，征为国有土地后，通过“招拍挂”等法定程序取得城市国有建设用地使用权。

二、重庆地票模式的背景

（一）产生背景

由于重庆地势的复杂性，自1997年成为直辖市以来，城镇化快速发展，经济、政治、文化、社会等方面都得到了飞速的提升。随着社会经济的发展与城镇化进程的加快，我市对城市建设用地的需求呈现急速上升的趋势。一方面我们既要促进中心城市的发展、扩充城市空间范围，另一方面农村土地大量闲置，农民工外出打工，造成大量房屋、公用设施的长时期闲置，年久失修，造成严重的农村土地资源浪费，同时中央要严守18亿亩的耕地红线不动摇。在此背景下，如何平衡重庆市城镇化发展与粮食安全保护的关系，统筹城乡土地利用成为近些年来的重要议题。

（二）发展历程

2007年国务院批准重庆为统筹城乡综合配置改革试验区，2008年6月27日国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，同年11月17日，重庆市人民政府第22次常委会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》;12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要标的，中国的地票交易制度诞生并且成功完成了第一场地票拍卖。2009年2月，国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。2015年12月《重庆市地票管理办法》经由重庆市人民政府常务会议通过，于2016年1月1日开始正式施行。

根据重庆农村土地交易所数据显示：截止2020年7月11日，本年共成交地票9949641平方米（14924.4615亩），成交金额29.95亿元，均价301.0159元/平方米（20.0677万元/亩）。目前重庆农村土地交易所公布的待交易地票116428平方米（174.642亩），起始价格301元/平方米（20.07万元/亩）。

三、重庆地票模式的价值

（一）有利于流转农村土地使用权

根据我国《土地管理法》规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。由此可看出我国农村土地使用权的流转限制严格。重庆地票模式突破了农村建设用地流转难的问题，运用了城乡建设用地挂钩的原则，采用了“跨区县、指标对指标”的模式，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换，再通过重庆农村土地交易所进行地票交易，以市场公平交易的原则消除城乡建设用地的价值差异，实现统筹城乡建设用地一体化的目标。因此，重庆地票制度的推行，打破了传统城乡二元结构之间分隔的土地流转制度，地票交易的出现，缓解了城市用地不足和农村土地浪费严重的矛盾，有效促进了农村土地使用权的流转，并且提高了农村土地的利用效率，可以有效促进城乡一体化建设，加快各区县城市化的进程。

（二）有利于维护农民利益

重庆地票制度实质上是在不违背耕地保护的前提下，通过在重庆农村土地交易所进行地票交易，实现城乡建设用地的统筹规划。地票在交易落地使用后会对农民进行补偿安置，大部分的收入将回到农民的手中。根据《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》，通过地票成功交易，在地票平均价款扣除复垦成本后，85%的地票净收益会直接补给自愿退出宅基地的农民，农民可以直接获得地票成功交易的财产性收入。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农民能一次性获得10万元左右的地票净收益，于他们而言这笔财产性收入数额可观，能够极大改善他们当前的经济生活水平。重庆的地票模式使得農民直接享受土地增值收益所带来的初次分配成果，直接从地票交易中获得经济收益，得到了应有利益。通过地票交易，农民不仅可以增加经济收入，还可以实现农村劳动力向城市的转移，更好促进城镇化水平的提高。农户通过地票交易获得10万元左右的净收益后，进入城镇也可以更好的解决养老、住房、医疗、教育等社会问题，更快的融入到城市生活中去。

（三）有利于耕地保护

中国城镇化速度加快，城市建设用地的需求量急剧上升，建设用地逐步转向农村。然而，我国目前人均耕地面积少，基本农田得不到有效保障。重庆地票交易模式根据“先复垦，再交易”的原则，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件，利于落实城乡耕地占补平衡，有效保护了有限的耕地。按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》相关规定，只有先对农村集体建设用地进行专业复垦，并由区县国土资源行政主管部门验收合格后，重庆市国土资源行政主管部门才会向当事人核发城乡建设用地增减挂钩指标凭证，即地票。重庆地票模式一方面可以缓和耕地资源紧张的问题，减少了农村土地资源的浪费，实现耕地总量的动态平衡;另一方面，城乡土地的互助满足了城市建设用地的需要，促进了城镇化的发展，有利于缓解城市发展与耕地保护之间的长期矛盾。

四、重庆地票模式存在的问题

（一）复垦耕地的质量未明确规定

在重庆地票模式中，对于复垦后耕地质量与地票指标的关系没有明确规定。重庆市政府在地票模式上积极探索，但是由于复垦耕地的质量没有明确规定，则有可能导致重庆市城乡用地结构的劣化，出现“占优补劣”的现象，经过专业复垦后的耕地质量比较劣质，而地票落地使用的建设用地则占用的是土壤肥沃的优质耕地，这样虽然在城乡耕地的数量上达到了总体平衡，但是总体耕地的质量却在下降，没有达到真正意义上的占补平衡。

（二）地票交易价格逐步升高

重庆地票模式从2008年至今，成交价格从第一次交易的8万元/亩到现在的20万元/亩，交易价格在逐步升高。目前重庆地票市场呈现出供不应求的状态，然而地票交易价格的升高，意味着农民不会轻易交易地票，采取观望的心态等待着地票价格的上涨，造成了农村集体建设用地的进一步闲置浪费，土地资源利用率下降。

（三）贫富差距愈发悬殊

重庆地票实质上是通过土地发展权的转移来实现土地自身的价值，就会造成边远地区和发达地区更大的贫富差距。边远地区的农民可以通过地票交易将边远地区的宅基地复垦得到经济收入，而发达地区的农民则可以获得在发达地区发展的权利。由于在不同地区城乡土地边际收益也存在差别，发达地区发展更加迅猛，经济水平将会更好，城乡土地收益也会越多;然而在边远地区，由于地势的偏远和土地使用权的流转，土地的用途受到了极大的限制，只能从事一些低收益的农作物生产，与发达地区的贫富差距的悬殊也会越来越大。

（四）地票供给不足

当今重庆市要取得规划区域内的经营性用地必须使用地票，随着城镇化速度的加快，地票成为了准入门槛，因此目前市场呈现出地票供不应求的状态。一方面，重庆地票模式关于地票制度设计严密，对农村集体建设用地复垦手续复杂，交易周期过长，使得部分农民不愿意花时间、花精力心甘情愿参与宅基地的复垦;另一方面，宅基地的保障作用依然存在，农民拥有宅基地则意味着拥有了长期的保障性，因此很多农民不愿意以长远的保障来换取一次性的地票净收益。

五、重庆地票模式的优化对策

（一）完善耕地当量问题

重庆目前实行的地票模式，没有明确规定耕地的质量问题，尽管市国土部门认为有必要在确定耕地数量的同时多考虑耕地质量问题。但是在实际的操作过程中，相关部门在复垦过程中并没有对耕地的质量引起足够重视，不同地区不同耕地，复垦耕地的质量也会存在差异。因此，市政府可以建立耕地当量，在复垦耕地时将土地的多项综合指标纳入考虑范围，使得在地票交易过程中能够真实反映出耕地质量情况，真正实现城乡土地的占补平衡。

（二）稳定地票交易的基准价格

重庆地票交易价格的攀升，政府作为地票交易过程中的代理人应有效发挥其应有的作用，实时監督地票交易价格的制定过程，稳定地票交易的基准价格，避免价格逐步升高所带来的消极影响。在制定地票交易的基准价格时，既要考虑当地农村集体建设用地的复垦成本，同时也要充分考虑到市场行情和农民的利益，在符合市场交易行情的价格基础上，促进农民利益的最大化。

（三）贯彻统筹城乡一体化建设思路

加大重庆市政府对边缘地区地票交易的关注度，给予边远地区更多的财政支持，从财政层面减小边远地区和发达地区的贫富差距。建立由市政府统一领导牵头，各相关主体积极参与的边远地区与发达地区的经济互助机制，发达地区带动边远地区的经济发展，实现共同发展的双赢机制。重庆地票运行过程中，统筹城乡一体化建设，实现城乡的共同发展，缩小贫富差距。

（四）进一步扩大地票的来源范围

重庆地票交易市场呈现供不应求的状态，在现有的地票内涵上，市政府扩大地票的来源范围，基本实现地票交易的供求相平衡。在耕地不足的地方可以凭借地票凭证在重庆农村土地交易所向耕地富余的地方进行购买交易，实现跨区域的空间置换。通过跨区域的空间置换，耕地不足和耕地富余的地方可以进行合作，实现地票成功交易最大化，在全市范围内实现地票交易，而不仅仅局限于某一特定区县。

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