基于AHP-FCE方法的城市生活垃圾分类政策执行力评价——以上海市嘉定区为例

温 婧，蒲春玲，闫志明

（1.新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052；2.新疆农业大学经济社会发展研究中心，乌鲁木齐 830052；3.新疆农业大学MPA教育中心，乌鲁木齐 830052）

近年来，中国经济的高速增长推动了城镇化进程的加快，城镇人口也因此愈加密集，城市居民制造的生活垃圾总量和复杂程度也呈现出逐年上升的态势，使生态环境和人类宜居生活陷入恶性循环之中。据国家统计局数据显示，2009—2019年，中国城市生活垃圾清运量大幅上升（图1）［1］，2019年高达约2.3亿t，同比增长6.81%；且仅214个大、中城市的生活垃圾清运量就达到1.88亿t，占全国总量的81.74%，可见“垃圾围城”已成为中国大中型城市的通病之一。上海市2019年生活垃圾清运量为8 793.9万t［2］，位列214个大、中城市之首，故这一问题必须引起高度重视。生活垃圾治理不仅是人居环境改善的一个重要方面，也越来越成为人民日益增长的美好生活需要中的重要一环，若无法找到妥善的处理方式应对庞大的城市生活垃圾，势必会带来严重的环境危害和社会问题，进而影响城市综合治理，制约城市的可持续发展。实践证明，推进城市生活垃圾分类回收是破解“垃圾围城”这一难题最恰当有效的途径，也是民之所望，政之所向。本研究选取中国首批全面强制推行生活垃圾分类的上海市嘉定区作为研究区，运用AHP-FCE法对其生活垃圾分类政策执行力进行系统评估，以期对其政策执行状况做出判断，也可为其他地区的生活垃圾分类政策执行力评价提供一定的参考。

图1 2009—2019年中国城市生活垃圾清运量

关于政策执行力评价指标体系的设计，国内专家学者分别从多个维度构建了不同的评价指标体系。莫勇波等［3］构建的指标体系由执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度、执行有效度5个维度构成；宋煜萍［4］构建的评价指标体系分为计划确定力、组织运行力、资源整合力、领导影响力和控制实施力5个维度；高彩萍等［5］则从部门协调力、人员实行力、流程畅通力、环境支持力和效能实现力5个方面构建了评价指标体系；彭影［6］从政策完美度、机构适配度、目标群体配合度、环境支持度、利益网络协同度5个方面设计了评价指标体系；郑甜甜［7］则从执行力度、执行效度、执行态度、执行尺度、执行角度、执行难度系数6个维度建立了评价指标体系。关于评价的实现，研究者们普遍选用AHP法及专家打分法确定指标权重，再利用FCE法开展政策执行力综合评价。此外，数据获取方面，大多研究选择利用量表类问卷获取基础数据，然后对数据和指标开展定量化处理，利用统计软件做出综合评价。总体而言，国内对于具体某项政策执行力的实证评价研究还相对较少，期望通过本研究能弥补这一方面的空缺。

关于城市生活垃圾分类政策的研究，国内自21世纪以来才开始逐渐将研究视野放到生活垃圾分类问题上，本研究主要梳理国内学者在垃圾分类政策研究方面的相关成果，关于垃圾分类的其他研究成果不作赘述。谭文柱［8］、宣琳琳等［9］指出中国城市生活垃圾分类政策的制定方面存在明显缺陷，一方面配套的政策法规不够具体明确、可操作性较差；另一方面政策法规关于城市生活垃圾分类问题的规定都只停留在纲领性层面，未制定明确的奖惩制度，导致政策不能被很好的执行下去。吴宇［10］认为中国城市生活垃圾分类政策执行低效的根源在于只制定了管理条例、政策规范，并未出台相应的监督管理机制以保障政策的运行。阎宪等［11］认为相对于公众的分类投放意识，当前中国生活垃圾分类工作中存在的更大问题在于法律法规等制度方面。通过对国内相关文献的梳理发现，多数学者都是从政策本身或是政策制定的角度出发来研究城市生活垃圾分类政策，把政策执行作为研究的切入点对这一问题开展的研究极少。因此，从政策执行的视角出发，设计评价指标体系开展对上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力的评价，对于当前的政策执行实践有较强的现实意义。

1 研究区概况

嘉定区地处上海市西北部，面积463.55 km2，辖区内包括3个街道、7个镇、1个管委会、1个工业区，常住人口158.89万人，其中，户籍常住人口68.71万人，外来常住人口90.18万人［12］。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》开始实施，上海市正式开始全面强制推行生活垃圾分类，至此政策执行已有两年多的时间。嘉定区作为上海市着力建设的具有综合实力和较强辐射能力的大都市圈现代化新型城市，以及上海科创中心的重要承载区、长三角生态人文宜居的综合性节点城市［13］，在全面强制推行生活垃圾分类政策两周年之际，对其生活垃圾分类政策执行力进行实证评价，可以系统、客观地对其生活垃圾分类政策执行状况做出评判，分析存在的问题并寻求优化方案。

2 数据与方法

2.1 评价指标体系的确立

科学地评估指标体系是有效对政策执行力进行评价的前提和基础。通过对中国城市生活垃圾分类政策实践的研究发现，影响其执行力的因素主要包括政策执行机构和人员的能力态度、政策资源、执行所采用的工具和手段、配套的法规制度、执行的环境等方面。本研究通过分析生活垃圾分类政策执行力的概念内涵和影响因素，并在借鉴国内专家学者关于政策执行力评价的相关研究成果及咨询环保、住建等领域专家意见的基础上筛选了指标，采用阶梯层次结构设计了政策执行力评价指标体系，如表1所示。

表1 上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力评价指标体系

2.2 数据来源

以上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力作为研究对象，采用专家打分法与问卷调查法收集基础数据。首先根据已构建的评价指标体系设计出上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力调查问卷，问卷采用李克特量表形式，并且根据语义学标度确定了强、较强、一般、较弱、弱5个评语组成评语集。然后于2020年8月在上海市嘉定区全区范围内向常住居民发放调查问卷。通过实地调研、网络问卷发布和随机街访等方式共收回问卷370份，其中362份有效问卷，问卷有效率达97.84%。通过对问卷数据进行统计，得到每个问题对应的评价指标的评语等级支持数，如表2所示。

表2 上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力调查问卷数据统计

2.3 基于AHP-FCE方法的政策执行力评价模型构建

本研究采用的AHP-FCE方法主要分为2个部分，即层次分析法和模糊综合评价。首先，在构建指标体系之后，由于指标众多，需找到本领域相关专家对不同层级指标之间的重要程度做出评判，而后归纳整理专家评判结果并据此构造判断矩阵，通过求判断矩阵的最大特征值及特征向量，最终得到各级指标的权重；其次，采用多层次模糊综合评价法确定隶属度矩阵，与权向量进行复合运算后求得评价向量，再对评语等级进行赋值求得综合得分，得出评价结论，从而实现对城市生活垃圾分类政策执行力的综合评价。评价模型集成步骤如下。

2.3.1 建立因素集和评语集 城市生活垃圾分类政策执行力评价因素集可分为两级，设一级指标集为B=｛B1，B2，B3，B4，B5，B6｝，二级指标集为B1=｛C11，C12，C13，C14｝，B2=｛C21，C22，C23，C24，C25｝，B3=｛C31，C32，C33，C34｝，B4=｛C41，C42｝，B5=｛C51，C52｝，B6=｛C61，C62｝。每个指标设置统一的评估等级集合V，按照语义学标度设置了强、较强、一般、较弱、弱5个评语等级，组成评语集V=｛V1，V2，V3，V4，V5｝。为使评价结果更加直观具体，将定性评语等级进行定量化处理，为其进行赋值，5个评语等级对应的分值如表3所示。

表3 评语集赋值情况

2.3.2 利用AHP法构造判断矩阵和确定权重值首先，基于1～9比例标度（表4），请专家分指标层级评判指标间的重要程度，并据此构建n×n阶判断矩阵A=（aij）n×n。对于已构建的判断矩阵，利用层次单排序得出各指标的权重，具体来说，就是根据公式AW=λmax×W求出每个判断矩阵的特征值、特征向量，进而求得权重。其中，A为判断矩阵，λmax是矩阵A的最大特征值，W为特征向量，组成特征向量的每个元素Wi即所求的权重。详细过程如下。

表4 1～9比例标度

1）对判断矩阵的每一列进行归一化处理，即：

2）将归一化后的矩阵按行相加，即：

这样得到权向量为：W=［w1，w2，……，wn］T。

4）计算判断矩阵的最大特征根λmax：

式中，（AW）i表示AW的第i个元素，n为阶数。

5）判断矩阵的一致性检验。在进行层次单排序时，为避免出现专家对指标相对重要性评判自相矛盾的情况，必须进一步检验3阶以上的矩阵一致性。首先计算一致性指标（n为判断矩阵的阶数）；其次查找随机一致性指标RI，1～9阶矩阵对应的RI值如表5所示；最后计算一致性比率若CR≤0.1，说明矩阵的不一致程度在合理范围内，即通过检验；若CR＞0.1，则表示未通过检验，需对其进行一定的修正，到通过检验为止。

表5 矩阵阶数为1～9的RI取值

2.3.3 构建模糊关系矩阵 评价因素子集构造出后，需从每个因素上逐个对被评价对象进行量化，以求出模糊关系矩阵R，具体步骤如下。

1）构建隶属度子集Ri=（ri1，ri2，……，rin），其中：

则可得到所有准则层指标的模糊关系矩阵R：

2.3.4 合成总体目标评价向量 对权重向量W和模糊关系矩阵R进行复合运算，合成总目标评价向量：

然后对每个评语等级赋值，得到行向量V＝｛V1，V2，…，Vn｝，则可求出综合得分F为：

3 结果与分析

3.1 赋权结果

根据评价指标体系，向11位专家学者发放上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力评价权重确定征求意见问卷，通过汇总专家对两两指标相对重要性的评判结果后得到判断矩阵。将所得数据录入MATLAB软件，得出上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力准则层指标及各二级指标判断矩阵及权重（表6至表13）。经检验，准则层及指标层的CR值分别为0.031 5、0.017 0、0.025 5、0.017 0，均小于0.10，满足一致性检验。

表6 准则层判断矩阵

表7 执行效度B1至C判断矩阵

表8 执行力度B2至C判断矩阵

表9 执行态度B3至C判断矩阵

表10 执行角度B4至C判断矩阵

表11 执行速度B5至C判断矩阵

表12 执行难度B6至C判断矩阵

表13 上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力评价指标体系权重系数

3.2 模糊综合评价及结果

3.2.1 隶属度的确定 对回收的362份有效问卷数据进行归一化处理，得到以下模糊关系矩阵：

3.2.2 多级模糊综合评价 一级模糊综合评价公式如下：

式中，Bi表示准则层评价结果向量，即模糊运算的结果；Wi为权重向量；Ri为对应的隶属度矩阵。根据上述公式求解可得：

执行效度：B1=（0.208 012，0.489 204，0.240 823，0.047 802，0.014 159）

执行力度：B2=（0.261 112，0.501 799，0.205 623，0.027 525，0.003 941）

执行态度：B3=（0.302 099，0.546 932，0.129 882，0.015 338，0.005 749）

执行角度：B4=（0.234 807，0.554 331，0.146 405，0.052 487，0.011 970）

执行速度：B5=（0.276 246，0.533 150，0.158 377，0.027 623，0.004 604）

执行难度：B6=（0.225 138，0.506 906，0.180 939，0.081 492，0.005 525）

二级模糊综合评价：

整体评价向量：B=（0.245752，0.510681，0.195027，0.040 796，0.007 744）

综合得分值：

采用相同的方法可计算出各准则层指标的得分，具体见表14。

表14 上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力综合评价得分

3.3 评价结果分析

3.3.1 赋权结果分析 从权重计算的最终结果可以看出，即执行力度（B2）＞执行效度（B1）＞执行难度（B6）＞执行态度（B3）＞执行角度（B4）＞执行速度（B5）。说明在上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行过程中，应当重点考虑政策执行的力度，具体来说就是要重点关注政策执行人员是否能够利用主观能动性和被赋予的权力确保政策顺利执行、政策执行资源的投入是否合理、对政策的解读与宣传是否科学合理、上级组织是否将政策下发到下级单位、部门乃至公众时权责是否明确以及与生活垃圾分类政策执行相配套的其他制度与法规是否完善等。同时，执行效度所占权重也相对较大，表明其对上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行的影响也不容小觑，因此，在政策执行过程中对政策执行方案的适用度、政策目标的完成程度、是否以最小的成本获得了最佳的执行效果以及社会公众及舆论对政策执行效果的满意程度也是重点关注的方面。此外，执行速度的权重最低，不是其不重要，而是表明城市生活垃圾分类政策的执行应当在保证政策目标得以实现、投入与产出成正比的前提下，政策能够及时被传达和落实下去，而不是单纯地追求速度，忽视政策执行的质量。

对二级指标层、指标层和准则层的权重分析，整体来看是比较符合垃圾分类政策执行的实际情况。因此，运用层次分析法所确定的指标权重是比较合理的。

3.3.2 模糊综合评价结果分析

1）由表14可知，上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力的综合得分为78.913 6，根据评价结果可得，评价集中较强的隶属度最大，故由最大隶属度的原则可知，上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力水平较强，即基于AHP-FCE方法得出的上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力属于中上水平，评价整体较好。

2）在准则层中，执行态度（B3）的得分为82.485 9，得分最高，属于强的等级，说明嘉定区生活垃圾分类政策执行机构、执行人员以及公众和媒体对政策本身的拥护度较高，在政策执行过程中的信心及热情度较高，遇到阻碍时也能很好地坚持执行。执行速度（B5）得分为80.976 2，也属于强的等级，说明上海市嘉定区在垃圾分类政策执行过程中政策基本能够及时下发至有关单位及个人，并且及时被贯彻落实下去，执行过程中遇到阻滞也能及时做出调整。执行力度（B2）、执行角度（B4）、执行难度（B6）、执行效度（B1）得分依次降低，均处较强等级，说明嘉定区在生活垃圾分类政策执行过程中执行主体的能力度、执行资源的投入情况、对政策的解读与宣传情况、责任划分情况、法律法规与相关制度的配套情况、政策执行采用的政策工具以及环境及客观条件总体较好，但还有一定的提升空间。

3）需要特别说明的是，执行效度（B1）得分最低，说明政策执行所付出的成本与取得的执行效果之间不成正比，社会公众及舆论对政策执行效果的满意程度也不是太高，后期政策执行应当将着力点放在如何以更低的成本获得更好的执行效果以及如何提升公众对政策执行效果的满意度。

4 结论与对策建议

4.1 结论

本研究利用上海市嘉定区居民关于生活垃圾分类政策执行情况的实地调研数据，设计了政策执行力评价指标体系，并运用AHP-FCE方法对嘉定区生活垃圾分类政策执行力做出评价。结果表明，上海市嘉定区生活垃圾分类政策执行力整体较强，政策执行效果良好，说明现阶段中国大、中型城市全面推进生活垃圾强制分类，以及下一步生活垃圾分类在全国范围内全面铺开前景向好。

4.2 对策建议

总体来看，虽然模型评价结果表明上海市嘉定区城市生活垃圾分类政策的执行前景向好，但是政策执行依然存在政策资源的投入不合理、对政策的解读与宣传不到位、责任划分不够明确、法律法规与相关配套制度不完善、政策执行的环境及客观条件不够理想、公众及舆论对政策执行效果的满意程度不高等问题，这些方面还需进一步优化提升。可以考虑从以下方面入手。

4.2.1 加大政策宣传力度，培养公众的主人翁意识 加大政策宣传力度有助于提高政策目标群体对生活垃圾分类政策的认同与支持，公众对政策的认同度、支持度越高，参与的积极性和参与度就越高；所以强化宣传，从根本上提高居民对生活垃圾分类政策的支持，才能促使公众养成良好的垃圾投放习惯，最终把生活垃圾分类投放和回收内化为一种行动的自觉。

4.2.2 完善相关政策法规，逐步建立长效激励与约束机制 国家层面，应当加快有关城市生活垃圾强制分类的立法进程，出台一整套专门的法律法规体系，从法治层面明确城市生活垃圾分类的重要地位，并通过立法的方式厘清各主体的责任与义务、进一步明确奖惩标准等；地方政府层面，应当进一步在国家垃圾分类政策的框架下细化实施细则、技术规范等内容，同时还应当结合地方的实际发展状况，完善有关法律法规，为政策执行提供法制保障。

4.2.3 构建动态、科学的生活垃圾分类政策执行监督机制 监督是确保政策有效执行的关键因素之一，城市生活垃圾分类政策执行过程中同样存在因监督不力而导致执行低效的问题，因此需要强化监督的作用，建立良性的监督机制，以规范政策执行主体的行为，并且应当实现城市生活垃圾分类政策执行监督问责常态化，即对执行状况进行全程动态监督，定期向社会公布监督检查情况，严肃问责执行不力的单位和个人，避免监督只是阶段性或结论性的评价。

4.2.4 优化政策执行环境，构建良好的经济与社会文化基础 良好的经济与社会文化环境是生活垃圾分类政策高效执行的根基，一方面应当加大财政对垃圾分类处理技术及设施的投入，确保垃圾分类配套的基础设施和后期回收的设备充裕；另一方面要努力营造有利于垃圾分类政策执行的社会文化氛围，形成全民参与垃圾分类的良好风气，进而对政策制定者、执行者以及政策发生作用的目标群体的行为产生潜移默化的影响。