市域（郊）铁路可持续发展的投融资管理模式研究

张晓玲

（宁波市轨道交通集团有限公司，浙江 宁波 315101）

党的十九大提出了交通强国的重大决策部署,为未来一段时间的交通建设奠定了总的基调。随着城市轨道交通的需求逐渐趋于饱和，介于城际铁路和城市轨道之间的市域（郊）铁路蕴含着巨大的发展空间，[1]城市化进程较快的省市纷纷将市域（郊）铁路建设纳入地区发展蓝图。

市域（郊）铁路是指服务于城市与郊区、中心城市与卫星城、重点城镇间的市域范围内的公交化运输服务轨道交通系统，具有时间可靠、安全性高、能耗低、土地利用率高等特点。市域（郊）铁路的发展有利于调整城市空间布局，合理利用城市土地，带动城市综合发展。2017年五部门发布《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，提出“先行先试、复制推广”的发展思路，分别在北京、上海、成都、南京、杭州、温州等一批重点城市选择项目进行示范。至2020年末，全国已通车的市域（郊）铁路达480千米。

与国外同等面积、人口、城轨交通规模的都市圈城市相比，中国市域（郊）铁路规划建设还处于起步阶段。[2]国家发改委《城镇化地区综合交通网规划》中明确提出，未来10年京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个城市群和都市圈内30个城市将建设2 000千米以上的市域（郊）铁路，全国投资规模将超万亿元。[3]2020年国务院发布《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》（下称《意见》）明确指出，要拓展资金筹措渠道，创新市场化投融资方式。因此，如何在未来10年市域（郊）铁路大发展背景下，研究构建长期稳定可持续的投融资运作模式，显得十分迫切与重要。

一、市域(郊)铁路主要经济特征和投融资特点

研究市域（郊）铁路融资模式，需要充分考虑其主要产业技术经济特征和投融资特点。市域（郊）铁路系统制式和运营模式介于城际铁路和城市轨道交通之间，[1]相较于后二者，其主要经济特征和投融资特点，既有一般性也有不同性。

（一）一般的经济特征和投融资特点

1.具有准公共产品特征

《意见》明确提出“城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性”。[4]市域（郊）铁路具有消费的非竞争性和一定的排他性等基本特征，兼具公共产品和私人产品的特性，属于准公共产品。[5]这种特性决定了市域（郊）铁路投资、建设、运营既可以选择政府融资包揽提供服务，也可由其他企业代政府提供服务，还可以由政府和其他企业合作提供服务。

2.显现正外部效应特征

市域（郊）铁路主要服务于城市与郊区、中心城市与卫星城、重点城镇之间，具有扩大公共交通的服务供给，改善区域交通条件，激发城市外围土地升值，减轻中心城区交通压力，推进新型城镇化发展等功能。[4]由于市域（郊）铁路建设投入无法通过运营收入（票价）合理体现，因此正外部效益溢出特征明显。

3.投资回报偏弱特征

市域（郊）铁路的客流量通常显著小于城市轨道交通，其运营的公共交通服务属性，形成了以社会责任为导向的票价体系。运营票款收入只能弥补小部分运营成本，大部分还需通过政府建立运营补贴机制来平衡。因此,项目的经济效益相对偏弱，投资回收期也较长。

（二）特有的经济特征和投融资特点

市域（郊）铁路通常与城际铁路以及城市轨道交通共同构成城市轨道交通骨架，[3]市域（郊）铁路的系统制式和运营模式介于城际铁路和城市轨道交通之间，三者的特征对比见表1。

表1 市域铁路与其他轨道交通方式的特征对比

1.“公交化”运营的特征

市域（郊）铁路与城际铁路相比，其建设目标为构建大都市市域范围内轨道交通通勤圈，运输组织具有行车里程短、停车站点多、旅行手续简便、潮汐客流明显、多点换乘随到随乘的同城化通勤“公交化”运营特点。[6]

2.投资成本低的特征

市域（郊）铁路与城市轨道交通相比，具有速度快、投资少、审批快等特点。由于其主体区段位于市郊区域，线路铺设以地上为主，站点间距相对较长，征地拆迁成本相对较低，因此其综合建造成本低于城市轨道交通成本的20%—40%。此外，部分线路由既有国家铁路线路改建，能进一步减少投入。

3.运营主体与制式可选择特征

市域（郊）铁路运营的主体既有地方企业，也有国家铁路公司，既有铁路改造的线路一般选择国家铁路运营。市域（郊）铁路的运营制式，有国铁制式和城市轨道交通制式两种，国铁制式就是采用铁路制式系统，适用于速度快、站点间距较大的市域（郊）铁路网络。

基于市域（郊）铁路的经济特征，政府应引导并构建市域（郊）铁路的盈利模式，鼓励社会投资机构通过市场化的形式参与建设，提供服务，打破政府独家经营的格局，提高效率，减轻地方政府财政压力。

二、国内外市域（郊）铁路投融资模式

投融资模式是指为投资项目、筹集资金而构建的股权与债权的筹集方式及管理模式，主要包括投融资主体间的关系、投融资方式和运营管理模式。投融资主体构成与经营方式的不同组合，会形成不同的投融资模式。

（一）国外市域(郊)铁路投融资模式

1.国有国营模式

线路为政府所有,一家或多家单位按行政区域划分经营。如伦敦市域铁路属于英国国家铁路，其建设资金和运营补贴大部分来源于伦敦政府和英国政府。

2.官办民营模式

线路为政府所有,建设与运营分离，即采用以政府为主导的多元化筹资建设，以特许经营权为受让的市场化经营。如新加坡市域铁路，新加坡国土运输局拥有线路的所有权和建设权，并承担建设费用，由民营股份占主导的新加坡快速城市轨道交通公司按市场化模式负责经营。

3.公私合营模式

线路归政府和合营方共同所有，共同经营，共担风险。如日本市郊铁路，采用的是混合投融资模式。日本政府明确由地方投资市域铁路，并将与市域（郊）铁路外部利益相关的收益划归地方，确保了市域（郊）铁路外部效益的还原；政府财政还以提供补贴、减免税收或低息融资等多种方式吸引私营企业进行市域（郊）铁路建设的投融资，从而形成了具有日本特色的混合投融资模式。

总结国外市域（郊）铁路的投融资成功经验，其一是建立政府补贴、税收减免、资源分享等政策，赋予经营者具有盈利能力的财务模式；其二是引入社会资本参与建设运营，避免政府主导投资经营的低效率。

（二）我国市域（郊）铁路投融资模式

1.既有线路利用模式

线路由铁路部门与地方政府共同出资组建项目公司并承担建设任务。铁路部门以既有线路资产入股，地方沿线各市区以资金入股。线路建成后，委托铁路部门运营，地方政府通过政府购买服务方式，承担运营成本并还本付息。利用既有铁路改建的市域（郊）铁路，城市政府和铁路部门之间未形成权责清晰的改建资金投入、路权开放、资源共享、运营补贴和利益分配机制，现阶段难以实现铁路和地方双赢的局面。如北京S2线、上海金山线，目前运营效果并不理想。但其为市域（郊）铁路的运营模式改进、资金平衡等积累了宝贵经验。[6]

2.政府主导城轨模式

线路由地方政府研究决策，以地方政府为主导承担建设、运营、还本付息责任。如温州市域（郊）铁路S1线是国内首条以城市轨道交通模式运营的新建市域（郊）铁路，项目资本金由市级政府与线路经过的各区政府分担，其他建设资金通过银团贷款、中期票据、超短融、停车场专项债等融资方式取得。项目的还本付息及运营补贴均通过沿线周边土地来平衡。[7]

目前，新建的政府主导的市域（郊）铁路，受城市政府债务监管、叠加金融去杠杆政策的影响，地方财政出资压力加重，市域（郊）铁路投融资矛盾日益突出。

3.PPP模式的创新发展

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社会资本合作项目运作模式，是从项目前期研究、投资融资、建设经营到维护管理的全过程的合作。在协议期限内，准许PPP公司收取费用和赋予其资源收益，期满后，无偿或有偿移交资产。PPP模式为市域（郊）铁路建设投融资提供了新的途径，至2020年末，已有7个城市13个轨道交通项目拟以PPP模式融资，项目合计总投3 360亿元。然而快速发展的PPP，由于缺乏合格的项目实施主体和必要的法律支撑，存在诱发地方财政危机的风险。

目前，大多数市域（郊）铁路项目的建设资金来源于政府财政资金和授权建设的企业债务融资、资源（如沿线土地等）筹资，运营则主要依靠政府财政补贴。

三、市域（郊）铁路投融资模式存在问题

（一）主流模式市场化程度不高

我国市域（郊）铁路主流的投融资模式是政府研究决策、政府主导投资、政府承担补贴的大包大揽模式。事实上，目前资金筹措渠道狭窄，[8]市场化程度不高，财政加银行等机构负债的单一融资模式已经让政府倍感压力，成为市域（郊）铁路发展的瓶颈。

（二）新生PPP模式不规范

PPP模式的推行，强调的是项目全生命周期的管理。目前，从市域（郊）铁路PPP项目的实施主体看，存在主体不够成熟的问题；中国对PPP模式的研究和应用处于起步阶段，存在相关部门分工和法律法规不够健全的问题；PPP项目规模过大，导致边界条件难以稳定，政府与社会投资人缺乏管理经验和管理人才，无法把控风险，存在边界条件不够稳定问题，致使PPP项目乱象横生。

（三）投资回报缺乏激励约束机制

市域（郊）铁路的准公共产品特性，使得运营收入加政府补贴的投资回报机制成为常态。由于缺少市场化运营的激励约束机制，投资效率与效益低下，不利于市域（郊）铁路可持续发展。[9]

四、市域（郊）铁路可持续发展投融资模式探索

市域（郊）铁路的可持续发展，在政府层面指的是市域（郊）铁路建设涉及的经济发展、社会文明、环境保护、城市布局、产业发展和财政承受能力的可持续；在企业层面指的是探索盈利模式和经营管理的可持续。[10]总结国内外市域（郊）铁路投融资经验，结合市域（郊）铁路的主要经济特征，从盈利模式和经营模式两方面，探讨可持续发展的投融资模式。

（一）依据成本收益匹配原则建立盈利模式

市域（郊）铁路市场化经营的核心问题是实现成本收益的有效匹配，建立科学合理的盈利模式。

1.市域（郊）铁路的总成本与总收益的内涵

预期总收益大于总成本是投资决策的基本出发点，[11]政府投资市域（郊）铁路也不例外。市域（郊）铁路总成本按性质可分为日常运营成本和项目资本成本；总收益按来源可分为运营收入（内部收益）和综合社会收益（外部收益）。

市域（郊）铁路总成本与运营收入比较容易界定与量化，而属于外部收益的综合社会收益则较难量化，其包含沿线土地房产价值的提升、其他交通设施投入，以及城市经济发展、空间结构优化、产业布局调整、环境改善等带来的效益，这些综合社会收益较难量化，转换成内部收益。

依据市域（郊）铁路建设运营“谁受益谁承担”的成本收益匹配原则，将总成本和总收益分直接与间接两组。直接成本和收益指的是运营成本和运营收入，间接成本和收益指的是项目资本成本和综合社会收益，实现成本与收益两两匹配，就能探索出市域（郊）铁路的盈利模式。

2.运营成本和运营收入的匹配关键

建立匹配的成本与收益是实现盈利和可持续发展的关键。运营成本和收入受经营管理者的能力与水平、运营客流与票价的影响。为推进市域（郊）铁路市场化经营管理，提高经营效率，减轻政府负担，引入多元化运营管理主体，应做到以下几点：一是探索完善激励约束机制，逐步建立运营成本规制考核制度，通过降本增效，控制成本以获取盈利；二是探索完善票价调整机制，逐步建立成本、票价关联的定期调价政策，实现政府、企业、乘客三方合理分担成本，通过提高票价获取盈利；三是探索完善财政补贴机制，逐步建立票价补贴、客流补贴、更新改造补贴制度，弥补单纯依靠运营收益难以支撑建设和运营成本的不足。

3.项目资本成本和综合社会效益的匹配方式

项目资本成本和综合社会效益匹配的难题是综合社会效益难以有效量化和归集，即无法将所有外部效益内部化。目前按谁受益谁承担原则，可归集的方式为：一是市域（郊）铁路建设促进城市经济发展增加的政府税收；二是倡导以公共交通为导向的（TOD）开发模式，高强度综合开发市域（郊）铁路场站周边区域，提升归属于政府的土地价值增值；三是交通和环境的改善，为政府节省的其他投入和管理的支出。

政府主导特征明显的市域（郊）铁路虽然属于准公共产品，但不应过分强调其公益属性、过度依赖财政补贴。[3]借鉴香港、日本等国的经验，探索拓展市域（郊）铁路产业链上相关产业；通过物业开发、商铺租赁、广告投放、通信出租等资源开发，形成市场化的运作机制，实现产业的多元化，增加企业自身“造血”功能。建立“站城融合”的发展模式和利益共享机制，是构建综合开发获取效益，回馈市域（郊）铁路投资，实现市域（郊）铁路可持续发展的重要条件。

（二）探索多元化运营的投融资管理模式

市域（郊）铁路建设资本金的筹集方式与运营管理模式息息相关，多元化的投资主体造就了多样的运营管理模式，通过研究不同的运营管理模式，探索多元化投融资路径，以提升市域（郊）铁路吸引社会投资者的能力，提高建设运营整体效率。

1.自主运营模式的投融资管理

市域（郊）铁路自主运营管理模式是指建设投资与运营管理一体化，所有权与经营权相统一，政府通常会赋予自主经营公司资源开发权和补贴获取权，以此寻求总体平衡的模式。该模式通常应用于轨道交通投资建设初期，地方政府当期项目投资压力处于可承受阶段，建设经营主体通常为政府授权的城轨公司。该模式走向市场化的关键是建立成本规制考核机制。

2.合作运营模式的投融资管理

市域（郊）铁路合作运营管理模式主要体现为投资建设、运营管理的主体组成多元化。政府通常预先设定赋予合资合作公司资源开发和运营补贴的权限，合资合作公司需自主经营、自负盈亏。此模式通常以政府为引导，社会投资人参与建设、运营。投资标的既可以是单线资产，也可以是由单线拆分的部分资产组建的合资合作管理公司；投资人既可以是工程总承包单位、设备制造商、运营管理单位，也可以是产业基金、金融投资者。

3.委托运营模式的投融资管理

市域（郊）铁路委托运营管理模式主要特征是建设投资与运营管理主体分离，市域（郊）铁路资产所有权与经营权分离，[12]建设平衡机制与运营平衡机制分离。政府通常预先制定建设投资公司资源开发、补贴或回购条款，引入社会资本的建设投资公司需自主经营、自负盈亏。此模式通常以政府为引导，社会投资人参与建设，投资标的既可单线资产，也可以是单线拆分的部分资产组建的合资合作管理公司；投资人既可以是工程总承包单位、设备制造商，也可以是产业基金、金融投资者。项目建成后按市场化原则，委托铁路运输企业或城轨运营企业经营。

4.购买服务模式的投融资管理

市域（郊）铁路政府购买服务管理模式，通常以政府为主导，引进社会投资人组建线路项目公司，参与项目投资建设和运营管理。政府不承担建设运营风险，通常预先设定购买服务条款，平衡总体投资。投资人既可以是工程总承包单位、设备制造商、运营管理单位，也可以是产业基金、金融投资者。线路项目公司还款资金来源直接锁定政府。

综上所述，可持续发展的投融资模式必须全面放开市场准入，培育多元投资主体。通过拆分资产，探索网运分离、所有权与经营权分离等方式，创新与运营管理模式相适应的多维投资结构和多样融资模式，因地制宜、因线施策地吸引社会投资者参与建设运营，从而促进市域（郊）铁路市场整体效率的提高，实现互利共赢的可持续发展。

五、市域（郊）铁路投融资管理相关建议

市域（郊）铁路发展必须坚持国家铁路网、城际铁路网、市域铁路网、城市轨道网“四网融合”的发展理念，[13]打破体制障碍，在规划、建设、运营、补贴等方面建立相互融合、功能互补、分工明确、科学合理的合作发展机制。借鉴发达国家市域（郊）铁路的历史经验可知，市域（郊）铁路发展离不开国家铁路与地方政府的多维度合作。[3]

（一）市域（郊）铁路工作领导机制的建立

市域（郊）铁路的定位是以解决城市公共交通客流为主，涉及政府相关部门、各区县、村镇政府以及国铁系统等单位，因此，建立由地方政府、各级地方投资公司、市域（郊）铁路项目公司组成的多层次统筹决策、协调建设、投资运营的工作机制，有利于充分发挥市域（郊）铁路的城市交通功能。工作领导机制共分三层：1.顶层是地方政府或政府授权机构。如市轨道交通领导小组或轨道交通指挥部，主要审议决策市域（郊）铁路的规划设计、建设模式、运营模式、投融资模式等相关重大事项；协调推进企业与政府相关机构部门间的重大工作。2.执行层是地方投资公司。如轨道交通集团公司或各级政府组建的市域（郊）铁路投资公司。作为项目的出资人和责任人，主要负责项目的资本金投入，[6]负责项目全生命周期的管理运作，包括组建项目公司、统筹资源分配、协调市场融资；负责项目的外部沟通，完成与政府及行业主管部门的工作对接；参与协调与项目规划设计、建设模式、运营模式、投融资模式等相关的重大事项。3.实施层是市域（郊）铁路项目公司。项目公司是具体线路的建设单位，是融资的主体单位，也是市域（郊）铁路的运营单位，资产的所有单位，属于执行层（地方投资公司）的下级企业。[6]

建立多层级的管理决策体系，有利于提高项目规划审批效率，统筹联动资源配置，建立市场化运作的投融资模式，为市域（郊）铁路的发展保驾护航。

（二）市域（郊）铁路投融资相关配套政策的完善

建立具有盈利能力的商业模式是企业融资的必要条件之一，而市域（郊）铁路以政策性盈利模式为主导，因此构建各方利益平衡的盈利模式，离不开政府配套政策的支持。[14]35

1.合理制定票价与补偿政策

建立票价动态调整机制。票价收入是市域（郊）铁路最主要和最稳定的收入来源。市域（郊）铁路运营公共交通服务属性，决定了其实行福利性低票价政策，但也导致运营收入低下，难以覆盖运营成本等问题，长此以往会给地方财政造成一定压力。为此，应合理制定票价，充分考虑公众承受力、地方财政能力、客流吸引力等因素，做到公益和盈利的双赢。随着经济的发展变化，影响票价制定的因素也在变化，制定动态调整票价机制[15]有利于推进市域（郊）铁路市场化发展。

完善运营补贴机制。为推进市域（郊）铁路市场化运营，实现投融资可持续的良性循环，一是要完善运营成本规制绩效考核激励机制，推动实施降本增效措施，提高项目运营效率与收益；二是完善运营票价补贴、客流补贴、更新改造补贴等全口径运营补贴机制，吸引民间资本、外资等社会资本参与投资建设和运营管理。

2.综合构建溢价回收机制

以推进国家干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通“四网融合”为导向，授予市域（郊）铁路沿线和站点及周边国土空间规划权，促进市域(郊)铁路与区域要素有效联动，建立空间规划管控机制，为实现土地溢价打好基础。

在发展市域（郊）铁路过程中，政府出台协调机制和支持政策，授予市域（郊）铁路的投资者沿线站点及周边土地空间的开发权，加强土地集约经营，提高土地利用率和综合效益，帮助市域铁路运营方逐步实现自负盈亏和自我平衡，[6]以吸引更多的投资者参与市域（郊）铁路投资建设。

3.培育PPP模式投资管理者

要充分肯定PPP模式有创新意义，也要认清PPP不是万能的，需界定好PPP的适用范围。在经济下行、财政乏力、单纯依靠政府投入难以为继的情况下，政府可引导社会力量参与建设市域（郊）铁路，发挥PPP模式在基础设施和公共服务投资领域的重要补充作用，更好助力稳投资、补短板。一是要耐心培育长期资本参与基础设施建设和公共服务。二是引进专业的运营团队，提高公共投资效益和全生命周期管理效能。PPP项目成功与否，关键在于运营。三是构建各方利益平衡的盈利模式，制定完善票价与补偿机制、综合开发与溢价回收机制等。

4.完善社会资本投资法律法规

完善的法律环境和良好的政策环境是市场化经营的关键。我国市域（郊）铁路建设处于起步阶段，[14]55政府和社会资本合作模式的研究和应用也处于初始阶段，相关部门分工和法律法规还不够健全，监管经验与能力也较薄弱。为此，应建立完善市域（郊）铁路产权交易平台和科学的投资进退机制，让社会资本进出市域（郊）铁路“有章可循”、“有法可依”，从而进一步吸引社会资本投资，保障市域（郊）铁路市场化投融资模式的可持续发展。