民法总则实施后事业单位改革与法定机构理论研究

员珂

摘 要：《中华人民共和国民法典》颁布施行，2017年10月1日起正式施行的《中华人民共和国民法总则》已经归为《民法典》中的总则内容的一部分，现如今就是要求审判人员以及相关机关如何根据《中华人民共和国民法典》在实践与社会生活之中理解与适用。法人制度是民法总则中具有标志性的一项内容，且其在民法总则中已经出现较多的新构思与亮点，主要是赋予法人明确的分类，并明确了法人的体系与功能，虽然不能从根源上解决法人制度的复杂与争议，但是可以预见，民法总则施行后，法人制度的诸多规范将显现应有的规制性，这就为事业单位的改革提供了导向，本文将以民法总则颁布之后法人制度的适用为角度，同时以法定机构理论为参照，并对比新加坡与英国的法定机构模式，对我国事业单位改革的方向以及改革路径进行探讨。

关键词：事业单位;分类改革;法定机构;法人

一、我国事业单位改革发展状况

（一）建国以来我国事业单位改革发展状况

主要从市场经济体制确立时期开始改革，由于从计划经济体制转变为市场积极体制，对上层建筑升级的需求增加，这就使得事业单位改革开始作为一项重点改革项目推行。在早年间学者范恒山发表一篇有关事业单位改革的论文——《关于事业单位改革的思考》指出，推动事业单位的改革，其实就是不断优化事业单位内部的结构，从而提升内部运作的效率以及质量，而分类改革是一个基础，同时更加注重穿心管理体制，在体系趋于健全时不忽视内部的管理监督[1]。纵观发展中国的事业改革大致可分为如下：第一阶段，1978年至1992年;第二阶段，1992年至2002年;第三阶段，2002年至2007年;第四阶段，2007年党的十七大至今。

在第一阶段的目的主要是打破事业单位机构内外部都较为混乱的状态，在不断恢复与完善社会事业的基础上将权力适当分散并下放。大多事业单位开始实施的是权力较为集中的行政首长制度。同时，国家在1985年发布的很多报告和决定文件中，对我国涉及思想意识层面的事业单位如有关科技、卫生以及文化的事业单位做出了一定改革，如《关于科学技术体制改革的决定》等。

在1986年，《民法通则》出台，在名称预概念定义上是对事业单位作出规范的，但是并没有对事业单位违法人的框架和制度构建给予指导方向。一方面，条文中对事业单位的法律性质没有作明确说明，从条文内容来看，事业单位法人与机关法人、社会团体法人是并列的，与企业法人共同构成了此时《民法通则》所指出的法人分类体系。《民法通则》认为企业法人是最重要的一类法人，在市场经济体制情况下不难理解，事业单位法人以及剩下两类，似乎在非营利法人中与企业法人以薄弱的非营利性予以区分。另一方面，这一法律纲领性文件并没有对事业单位作出深层次规定，如制度体系以及运作机制还有明确的价值取向。《民法通则》中列举非企业法人分类的第50条，①在《民法通则》时期，事业单位在现实生活中的组织管理方式的运转与行政机关的本质差异很小，各项事项以及部门都是由主管政府部门统一管理的。事业单位所有的运行事项都是以国家要求与计划为基准的，非营利性，且经费几乎全部由政府拨款，一般由国家财政给以全部或者部分补助;上级政府对内部的机关设置进行规制，人员属于国家公务员。所以即便是事业单位获得法人地位已经三十多年，我国事业单位仍然是空有法人之名而无法人之实，其人员任命、经费来源皆由政府控制，没有法人的实质作用可言[2]。

第二阶段开始区分政事，加快事业单位改革的速度，同时更趋于社会化，其中，在1996年到2000年间国家发布大量关于事业单位改革的报告以及政策，对事业单位的如何社会化以及对社会化的适应，同时细化了对党政的划分以及在事业单位改革过程中国家的职责所应当起的引导性作用，如1996年的《中央机构委员会关于事业单位改革若干问题的意见》等，这些文件指出的问题以及所做的规定对事业单位在后续改革中具有重大意义。

第三阶段延续了第二阶段，仍旧以推动政事分开为着力点，在这一时期，国内很多地区开始制定与本地区相符合的分类改革方案，有的省区直接指定了相关的制度，为事业单位改革做铺垫以及探底的排查和整顿的省区达到13个，运用模拟分类的措施作为事业单位分类改革的，前提模拟有7个省区，大多数省区都在推行试点工作，有些地区因为试点措施是适合该地区事业单位的改革与发展的，因此取得了很大成功。在2005年年末，国务院颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，其中明确表示：要高度重视事业单位的改革，聚焦于乡镇事业单位改革，期望达到预期目标。

在第四阶段仍旧重抓政事分离这一改革方式，这一时期将目光放在了行政体制改革上，建设服务型政府被放在较为突出的地位。其中，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》这一决策性文件，在这一文件中重点强调政府与事业单位要明确区分，事业单位法人与企业单位法人相隔离，同时要做到监管职能与举办职能区分，以此为要务来针对事业单位进行分类改革，主要包括在一定程度上仍然负担一些行政职能，同时减小其生产经营活动的动作，提升其公益服务性，加强其公共服务性。2008年11月，中央编办发表《关于事业单位分类试点的意见》推动了其他省份对事业单位的分类改革试点的开展，比如：广东、重庆、上海、浙江等。在党的十八届三中全会中，颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中强調：要积极推动事业单位的分类改革，搞清楚事业单位与主管部门间的关系、设立科学合理的治理结构、强化政府购买公共服务、构建统一性登记管理制度。

二、我国事业单位改革的困境

我国事业单位的性质已经明确了，是非营利性的，且以社会公益性为目的和价值核心。但是由于其管理体制仍然没有随着时代更新，依旧存在政事不分的现象，同时又有企业与二者相交织，能够呈现出的价值取向的社会服务性依然较淡薄，各个单位，内部所承担的职能依旧没有明确的界限区分甚至相互重叠混淆，具体主要表现如下：

（一）引导和兴办事业单位的上级主体单调，同时事业单位发展层次较低

目前，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济体制是我国现在市场经济体制的特色，这种资源的配置方式是由市场经济所决定的。事业单位作为我国的内部机制的重要零件，其运作水平效率和规模层次都反映了我国的经济水平和国家的硬实力。然而目前我国的事业单位都仿佛是我国政府的衍生，因为大多数都是由国家政府直接引出的，并且实际接受政府直接管理，在所有事业单位类型中以公立事业单位占大多数，而公立事业单位90%都是由政府直接出资，剩下极少数类型的事业单位占据着10%的其他配置来源[3]。我国国力增强毋庸置疑，国家财政资金还是占据国家配置资源资金的大头，然而其在我国国内经济生产总值的占比很小，这样的金额是不可能理想的，各项事业单位的改革、运作、发展都是需要源源不断的资金支持，所以根本不能满足实际中事业单位的各方面需要。

（二）政事不分的现象依然严重

目前，政事不分，政企不分仍然是一个很严重的弊端，由于其重叠部分庞杂，内部管理就显得十分繁重，这就给改革增加了很大难度。许多事业单位独立法人在实操过程中表现依然是党政机关的衍生物，其法人地位并没有实质性的作用，法人的功能与独立性十分模糊。详细清点，一是在职能履行层面依旧存在政事不分的现象，职能交叉甚至重叠;二是出现岗位混乱的问题，这是人员编制制度不清晰留下的祸根，同时长时间的借用事业单位人员的现象也仿佛成为一默认可行的行为;一方面由于往年政府人員编制有部分职员会流入事业单位;另一方面当政府部门受编制限制不能增加工作人员时，往往通过事业编制来规避这种限制;[2]这种人事管理制度是没有针对性且容易混淆职能的，还有就是专业技师职位的人员没有积极性，容易消极面对工作，这是因为专业职业岗位是终身制的，这对在岗人员是没有危机感的，毋庸置疑每个岗位都十分热衷于就职于专业性这一岗位，很大程度给本身具有专业职能的人员增加了恶性竞争，以专业技术为劳动报酬的职员因此不能公正的享受该福利待遇，严重打压工作积极性，各种人员对专业职能岗位的竞争与就职也直接降低了这一岗位的专业性，降低了这一岗位的工作效率[3]。同时，我国事业单位体制有没有形成良好科学的管理和监督机制，专业岗位优秀人员不突出，其余岗位也不能专注于岗位职责，整个事业单位都会处于一个低压发展水平。

（三）机构膨胀，冗员增加，管理体制不规范、管理机制不健全

社会保障事业的扩张以及对人才的需求是我国经济发展的必然结果，编制对人员的增加导致了事业单位内部规模的膨胀。

现阶段我国事业单位内部的管理由于没有及时升级，依然保持着与行政部门相类似的管理形式，管部人员依旧由政府部门任命，职工的任用依旧可以因政府调令而自由流通于事业单位各部门以及各个事业单位，事业单位的开销依然以政府为拨款来源，人员的报酬薪水以职称高低大小为标准。这严重限制了事业单位在发展中应有的活力，人员的不稳定也很高，无法充分合理利用资源。

（四）专业性人员分布不合理

由于人员靠政府调令，所以流动性较强，不能有一个固定的职务分布结构，这就导致很大几率会使得人员的职能不能与该岗位完美匹配，甚至出现岗位人员专业水平与岗位实际需要的专业类型与水平不符合的状况。以宁波市为例，宁波市的社会和劳动保障局的人员结构就是初中级的专职人员较多，而高端的专职技术人员很少[2];同时这些技术人员的专业技术过于细化且有高度针对性，较为单一，缺乏综合性专业职能人才。

（五）缺乏职责清晰的监管体系

根据以上事业单位的资金来源主要是政府机关，同时由于人事管理方面缺陷很大，资金去向包括薪酬等各方面流水没有清晰明确的记录，也不能完全保证重大事项公开。内部也没有职能明确的监督机构，对事业单位的所有事项程序不能做到规范化，公开化，透明化，这是缺乏清晰的监管体系最鲜明的一个表现。

（六）应当以公益性为主的价值取向变弱

在经济飞速发展的大背景下，很多事业单位出现了比较单纯的做营利性事项的现象，中间掺杂了很多市场营利性很强的企业组织;如有些科技开发经营或医疗服务的事业单位，根本就是以营利为目的的，公益性极弱，不同事业单位之间的公益性程度也差别悬殊”。[2]

三、《民法总则》（或者民法典）实施后我国事业单位改革

《民法总则》第88条规定：“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格;依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。”②他用是否具有营利性对事业单位法人予以划分。至今的《中国人民共和国民法典》第88条对事业单位的性质以及事业单位法人成立条件都作了明确规定：具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格;依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格③。《民法典》中列明的事业单位法人，依其定义和法律地位来看，应当是《指导意见》中分类改革完成后从事公益服务的事业单位，是法律定位鲜明的非营利法人。从中不难看出，《民法总则》语境下的事业单位法人以提供公益服务为宗旨和职能。在《民法典》中也更为明确的标注出来，说明了事业单位的提供公益服务的核心价值。依据《指导意见》确立的分类改革方针，改革完成后的事业单位只能以公益服务为职能核心，而承担行政部门类似的职能和作为市场经济组成部分的生产职能的事业单位在改革完成后是不存在的，这属于《民法总则》中对分类改革所继承的政策精神。

《民法总则》以是否盈利性对事业单位法人作了明确区分，同时已明确法律规定的形式确定了其提供公益服务的职能，与机关法人有了明确界限，改变了《民法通则》法人体系不明的状态，同时又紧紧跟随事业单位“行政归行政，事业归事业”的基本原则。

党的十九大报告已经对事业单位改革做出很多突出说明，其中重点之一就是要提升其公益性，就是保证所有关于事业改革的政策真实地运用在实际中。再到党中央颁布《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中也是依然强调事业单位改革的重要性，以及面临的一大难题依旧是政事不分，管办不分的状态，提升社会公益性更是对事业单位性质和功能确认的一大重点，当事业单位的提供公共服务的功能被明确且具有较突出的价值取向反映时，会说明我国的事业单位此时已经具有很强的服务性、专业性和高效性。

四、我国法定机构的发展概况

中国的法定机构一直在发展，尤其是在资本主义制度的香港发展更突出一些。在改革开放前期香港是资本主义制度，香港政府发布了《香港公营部门改革》报告书，书中将提升公营部门的效益作为重点，同时也要注重管理效率以及面向公共服务的质量，在这里也将具有执行职能的政府进行分类，这就使得香港的法定机构作为重要分支一类的执行部门产生。香港的法定机构分为两类，是以不同的法例的形式来划分的，一种是独立的法例，一种是有法例的具体条款，但是二者均是根据相关法例的条款设立并运作[4]。中国大陆第一个法定机构于2010年在深圳市成立，名为前海管理局。这是中国法定机构改革非常标志且大胆的一步。两年之后佛山市顺德区以所有先前经验为借鉴，开始进行有关的试点工作，主要在人才吸纳、社会信用等领域的事业单位展开试点。深圳也先后出现了8家法定机构[1]。

五、我国法定机构改革的困境

由于法定机构是一个庞大且职能复杂同时要求十分全面且高的体系，在改革阶段还是面临很大的难题，总结如下;

第一，法定机构种类过于繁多，容易出现分类以及管理难题。很多发达国家的法定机构或者地区已经长期存在，制度体系完善的法定机构对国家以及社会的良性引导是毋庸置疑的，这就使得很多国家和地区以各种各样的方式成立形式不同的法定机构。香港就有超过200个法定机构，这对香港的地域限制以及管理体制的压力是非常大，虽然这是香港公共管理制度的一个不容忽视的特色，但是这样对中国大陆的社会主义制度去包容可能出现的繁杂种类的法定机构是有一定的压力的，势必会出现很多分类上或者职能确认上的难题。

第二，人员管理办法区分于政府和企业，缺乏具有针对性的人员管理制度。现有的法律构架中，事业单位法人的登记办法也就是中国法定机构的登记办法，但是这一过于单一且缺乏针对性的方式注定不能满足我国法定机构的改革与发展需求的。

第三，法定机构体系在未经梳理之后的庞杂，容易引起职能重叠，降低法定机构行使其职能的效率。现阶段的法定机构的体系仍然在不断扩大，以事业单位为例，我国事业单位一直处于扩大状态，人员膨胀是必须的，但是确切的职能部门、职能种类以及办公程序是有限的，庞杂的机构体系再加上人员的扩张就容易出现重复工作，职能重叠，降低工作效率。

第四，垄断性与盈利性存在争议。法定机构通常是带有垄断色彩的，同时拥有服务社会的公共性和市场经济的收益性，在一定程度上是需要面对市场经济的压力的，这就使得法定机构成为带有垄断性质又带有盈利性质的公共服务机构，很多法定机构是由于政府将一些已经具有相当规模和资金实力的企业转化而来的，因此，会在一定程度上被认为与其他企业尤其是私营企业有一些矛盾性的竞争，作为公共性机构却与市场经济抢蛋糕[5]。

第五，研究法定机构的发展时过于宽泛且理论化，缺乏细化的系统性和可实践性。

过于理论化是现阶段我国学者对法定机构研究的一个硬性弊端，几乎关于这一论题的启示与延伸都是模仿域外，法定机构作为一种具有相当政府性质的机构，仅仅凭之理论化的宽泛说明是很难走向完善的。现阶段的研究主要以介紹新加坡、英国、日本等国外经验为多，多以通常的体系简介为主，[5]缺乏数据比较与实践性理论，缺乏对法定机构的本质以及发达国家法定机构高效成功的深层原因的分析。中国所学习的新加坡的法定机构改革的来源是英国，中国因此在借鉴其法定机构改革应当分析其中法定机构高效运转的原因并根据实际国情改造，这才是一个很值得研究的实践性问题。

六、域外法定机构治理模式的借鉴

（一）新加坡法定机构治理模式以及借鉴路径

1. 新加坡法定机构治理模式：

在亚洲法定治理机构发展较先进的是新加坡，新加坡作为东盟国家之一，它完善的公共服务是世界有目共睹的，这是具有相当政府性质的法定机构起到了作用。

自人民行动党执政以来，新加坡不断调整法定机构的数量、模式、形式等以适应新加坡迅速发展的经济以及不断提升的社会管理水平。现有64个法定机构较为固定，大多法定结构是世纪教育、文化、卫生、贸易、工业等直接构成社会发展的部门，且更高政务级别的分类部门反而较少，比如总理部署等。这就可以发现新加坡设置法定机构的主要目的是面向社会的，以加强社会管理和推进经济发展为主要目的。同时新架构在法定机构的设置上也不会有固定模式，是为了灵活应对不同的社会状况，这就使得其增减频率较高，GOVTECH、IMDA.SSG和WSG这四个机构便是于2016年刚刚设立，这是很新颖的模式，不难得出新加坡能够迅速且稳定的发展与其灵活创新的法定机构是有密切联系的。

2. 借鉴路径

首先，严格依法设立，同时坚持法人治理。

新加坡的每一个法定机构均有单独法令对该机构的所有细节都予以明确说明。大多法定机构都是以独立设定的法令来成立的，也存在少部分是由政府予以授权的企业甚至是事业单位，[6]并发挥这类机构的主导作用而产生的[6]。各个法定机构属部是不同的，成立缘由也不同，就导致各个法定机构的法令依据也不尽相同，这是其灵活与创新的源泉。

新加坡的法定机构是独立的，其法人组织也是一种很新颖的享有高度自主权的组织形式，它只是政府参与管理的一种形式，接受政府监督。他的法人资格的独立性可以使其最大效率的行使其职责，还可以参与一些法律性很强的民商事诉讼活动。

其次：具有清晰的层级组织，[6]灵活发薪

新加坡采用的是有三层组织架构的企业组织管理形式;理事会是顶层的决策机构，却是以兼职形式担任，且构成人员为官员、商企精英人才以及专家学者等跨度很大的人员担任。第二层级是总经理，这类管理人员大多是具有国际上现金管理经验和技术的国外人才或有国外工作经验的社会人才，很好地保证了其在国际上的竞争力。第三层级是职能部门，这是满足运作的最基本构成，但是其具有较为清晰职能的辅助机构，有助于信息共享[6]。

内部的薪酬领取发放标准也十分灵活。决策机关区分于执行机关，是由国家直接发放的。执行层级以及其他下属机关的薪金发放则是机构自主发放的，具体数额、与各个法定机构发放的薪金依据的不同而不同。这种灵活且有区别的薪金发放具有较高的公平性，能够吸附人才，同时提升法定机构运作的效率。

再次，企业管理模式在法定机构中的优势凸显。

新加坡法定机构的企业管理模式也是在其法定架构限制范围内的，既然能够发挥其独立的财务以及人事体系的特色，市场性的收入来源大大增加了法定机构实际可入账资金流量。虽然需要纳税但是可以以机构本身的名义出质财产进行资金抽调，对机构内事项运行的配置。

最后财务公开，多方监督

新加坡的法定机构的经费来源宽泛，公众以及具有相当资金实力的企业是其主要来源，政府给予所占比重较小，但是方式灵活，比如通过类似银行扶持手段的低息贷款弥补部分法定机构运转困难的状态，以促其发展[6]。

新加坡的法定机构的法案对其内部的设立关于财务和审计的条文都十分详细且明确，有很鲜明的奖惩制度，尤其注重惩戒。对法定机构内部各部门事项运作预算予以严格的记录和审核，审核人员甚至由国家总理直接任命，同时对不同的权利单元还设置了清晰的责任体系[6]。

（二）英国法定机构发展与借鉴路径

1. 英国法定机构发展

20世纪80年代时期的英国政府总是包办公共事务，办事效率很低，过多地干预社会生活，这就推进了“小政府主义”出现，法定机构据此诞生。1988年英国开始实施“下一步行动方案”提出：机构专业化，同时落实各项执行机构发展政策，公共服务的提供也为必要;深入开发与利用人力资源;稳定外部压力。这一年全球第一个执行机构在英国成立：车辆监察所。现阶段，英国的执行机构数为83个。报告中对这些原则有一些详细的说明：首先，体制内部和机构要根据各自职能高效提供社会服务;其次，保证工作人员具有应有的技能和经验是管理者的一项主要任务;再次，维持稳定的外部压力以保证工作持续进行。执行机构具有以下特征：清晰的業务范围，履行向外部提供服务的职责，享有财务和人事等方面的自主权和灵活性，首席执行官就运营决策承担个人责任，依据既定目标对绩效进行评估[8]。

2. 借鉴路径

在运作管理方面有如下几个优势：

首先，公开竞争是人员选拔的主要方式，在选拔之前，应当首要明确与分析该岗位的人才需要必备的专业素质和水平标准，英国在这一选拔过程中偏爱选取一些私营企业内部的人员，通过吸取私营企业内部的管理和执行模式来增强执行机构的活力。

其次，稳定绩效以改善和稳定外部压力。有内阁对执行机构的工作效率进行年度评估，除了对工作质量的审核与解释以及对执行目标以及思想和心得确认外，还要提前规划每一年度的执行目标和工作侧重方向。并对优良的执行结果予以标注以保证下一年度与优秀的执行结果予以持平。

还有，树立标杆以及追求卓越的内部思想以作为引导。将本法定机构（执行机构）与其他的机构进行深入比较。在英国的标杆学习阶段较多，第一阶段涉及30个执行机构，主要对公共部门的比较技术的标准进行研究;第二阶段是机构的自我反思与评价，同时让相关领域的学者以及专家作指导;第三阶段主要与其他的国家公共机关进行各方面的比较。

最后，接受其他机构对执行机构的指导和帮助。在实践中可以通过这种方式对执行机构的执行过程和执行手段进行查缺补漏和对执行结果的预知，很大程度上提升执行的高效性和正确性。“下一步行动方案”使得成立的执行机构也可以收到内阁以及其他所有相关机构的建议与分析。1988年议会财政与文官委员会的报告、1989年财政部关于执行机构的财政责任报告、1995年执行机构资源管理体制报告等都对其下属执行机构提供了指导[8]。同时，内阁办公厅除了本身对执行机构进行指导以及持续性建议之外，还邀请域外的相关学者以及专业人士对执行机构进行培训。

七、民法典实施后我国法定机构改革发展路径

在2011年3月23日颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确指出事业单位改革的目标为，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。自那之后的5年，以此为目标的事业单位改革一直在朝着规定的方向进行，具有明确公共服务性质的事业单位的改革在各个方面都取得了很瞩目的成效，尤其是政事不分、管办分离得到很大的突破。

法定机构改革任重而道远，但是依旧出现了划时代意义的法定机构体系改革成果——2019年5月23日的海南省大数据管理局挂牌，这是我国第一个以法定机构的形式成立的大数据管理机构[7]。这期间，青岛、上海等地对法定机构改革的试点没有停止，但是这些地区的行为依然对其他各地区以及全国的法定机构的改革予以推动作用。即使至今为止中国的法定机构依旧很少，但其只要立足于我国国情，因地制宜的推进试点、不惧失败不断吸取经验、根据经济与社会发展以及地方的特色适时调整政策、改革总会一直向前进。

法定改革路迢迢，致力于完善同时对法定改革的未来充满希望，总会见到曙光：

第一，法定机构虽然已经在几个发达国家历经发展也经过很多时间考验，中国对此的探索也不是小打小闹，但是要取得显著的效果以及被中国大多数公共部门所容纳，不仅需要在中共中央的指导下不断摸索、创新，以积累经验从而不断优化模式，还要立足于中国的基本国情以及未来的发展趋向，不能仅仅局限于法定机构而固化思考，更多的是立足于制度与体系的层面，这能够使得我国法定机构在国家的整体框架方向不便的情况下以不变应万变。

第二，虽然我国的法定机构在改革的过程中形成了较为固定的模式，大多数情况可以适应很多公共机构的变化的，但是固定模式是建立在一定条件下的。以青岛市为例;青岛市选择了只在园区的功能区进行了改革，一方面是建立在园区的功能区经济与科技发展相对来说更先进，另一方面是国外在发展迅速的园区的法定机构的改革有很多借鉴经验，

第三，因地制宜是地区性法定机构改革的重要注意点。难以逃避的一个老问题是：地区经济发展依然有差距，同地区不同地域的经济以及改革水平也有差别，改革进度更是千差万别。南方广东地区的法定机构改革取得了很大的成果，同在南方也属于发达地区的长三角地区却毫无动静;而在北方也只有青岛地区对法定机构举起鲜明旗帜[7]。以蓝谷管理局为例，由于其本身的海洋产业与海洋教育的特色优势，再将法定机构转化与人事管理制度统一融合，同时再加上多方的政策支持，使得蓝谷管理局的“法定机构+职员制”这一很具有特色的模式大放异彩。

第四，改革需要环境支持，完善的法律体系是关键因素。从建国至今的70年，中国各方面的发展是所有公共部门改革能够得以推进的大环境，经济基础的稳定发展对上层建筑的稳定和优化是必要条件，完善的法律体系是一个很重要的促成条件，法定机构作为上层建筑的一部分在现阶段的中国没能得到很好的完善，法定机构的改革不能顺利推進与没有依法设立明确的权责界限有关，这一缺陷可以借鉴新加坡对不同的法定机构有不同法令规制，这也是破解现阶段我国法定机构政企不分等问题的一大突破点。

注 释：

① 《中华人民共和国民法通则》（2009年修订）第50条：有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格;依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。

② 《中华人民共和国民法总则》（2017年3月15日颁布）第88条：具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格;依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。

③ 《中华人民共和国民法典》（2020年5 月22日通过草案）第88条：具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格;依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。

参考文献：

[1] 颜宇.事业单位改革背景下深圳市法定机构改革试点研究[D].兰州大学，2019.

[2] 夏利民，王运鹏.事业单位法人治理的理论逻辑与路径选择——兼评《民法总则》第89条[J].京师法律评论，2017，11.

[3] 孙洁.关于事业单位改革的思考[J]. 宁波大学学报（人文版）， 2007，（4）.

[4] 汪永成.香港特区法定机构发展的历程、动因与启示[J].湖南社会科学，2012，（5）.

[5] 林梦笑.法定机构研究述评[J].石家庄经济学院学报，2016，39（5）.

[6] 孙昕玥.新加坡法定机构的发展：历程、特征与作用[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2018.

[7] 赵立波，宁靓，崔群.中国法定机构改革研究——基于青岛案例[J].行政论坛，2019，26（6）.

[8] 陈水生.国外法定机构管理模式比较研究[J].学术界，2014，（10）.