资源型城市治理中的公平正义思考

庄安林

关键词：资源型城市;“导顺治逆”;城市治理;公平正义

中图分类号：F299.2文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）02 — 0083 — 04

公平正义是衡量社会治理是否得当的一把重要标尺，资源型城市过度依赖资源，普遍呈现经济结构单一、主导产业乏力、工人失业、群体性贫困等现象，造成了公平缺失问题。再加上我国资源型城市以往是以城市规模和财富扩张为目标的增长模式，没有正确认识城市扩张与自然资源的有限性矛盾，对城市化的发展节奏、限度认识不足，造成了正义缺失问题。长此以往，贫富分化的积累效应使人们产生了越来越强烈的被剥夺感。在这种情况下，资源型城市中的公平正义问题越来越成为我国资源型城市治理中的重要议题。

一、城市治理的基本规律

（一）“自组织”发展机制推动整体与部分的联系紧密

城市的发展是市场机制在各个方面发挥作用、相互联系的过程，在系统科学理论领域，这是一种“自组织”过程。这里所说的“自组织”，哈肯（Hermann Haken）教授在《协同学导论》曾生动的举例，在一个工人所组成的集体中，工人常常通过厂长发出的指令来活动，从而形成一个协调统一的整体，因此这个整体就具备了组织的内涵。如果在没有外部指令的规范下，工人们按照某种规则互相配合的自发组织，各尽其职地协调工作，进而完成某种特定的任务或具有某种功能时，就称之为自组织。〔1〕p.34

系统成员之间的相互作用使得城市具有了固有的自组织能力，合作效应一定情况下会促使成员做自组织的集体运动，这就形成了开放系统中大量子系统集体的、自发的协同合作效应，它是系统自身内部矛盾运动的结果。在这一过程中，整体与部分的联动是非常紧密的，整个城市产业发展有序、市场容量扩张协调、基础设施建设良好、城市管理制度有效以及城市发展战略不断推进，从而推动就业状况好转、可容纳人口增多、环境承载力改善、“城市病”有效缓解、市民生活和谐以及社会治安良好，那么城市的发展和治理就会按照有序原则自发整体向前推进和部分进展顺利。

（二）“导顺制逆”原理助推城市多元主体互动有序

“导顺制逆”是饶会林教授在“制导经济学理论”中提出的概念，即“导其所顺，制其所逆”。所谓“导顺”，就是一切按客观规律办事，注重城市的生存机理。所谓“制逆”，就是与违背客观规律的人和事做斗争。导顺和制逆在分析城市多元互动中是密不可分的两个方面。〔1〕p.57在这种情况下要求城市政府按城市经济发展的客观规律办事;要求城市市民具有强烈的归属感，享有真正意义上的公平正义;要求城市企业公平竞争，做合法营业的守护者;要求城市非营利组织积极投入，有城市治理者的担当，有城市发展者的勇气。

按照“自组织”发展机制和“导顺制逆”原理，城市治理一定不能忽视城市的生长和衰退机理。城市治理就是要在尊重客观规律的情况下，满足城市发展的各种条件，去除各种人为不科学的内容，使城市按照其本身内在机制和原理去发展的过程。

二、资源型城市治理的三维依据

城市是由经济系统、环境系统和社会系统这三个维度复合而成的复杂系统，与此相对应，城市治理研究也要注重这一系统的特点综合考虑城市的发展。〔1〕p.53中国科学院可持续发展战略研究组曾经研究了133个国家的城市现状，包括最贫困的发展中国家和最富有的发达国家，构建出城市发展基于“发展动力”、“公平行为”和“质量水平”的三维轨迹。〔2〕p.99

首先，城市发展动力指数作为推动城市化发展的标志构成了衡量城市化进程的第一个依据。城市发展的倒U型曲线分布图描绘了2001年全球133个国家的工业化水平指数，随着人均财富的增长，全球城市发展的态势呈现倒U型曲线的整体特征，其分割出明显的5个区域，从左到右分别是低收入国家、低档次中收入国家、中档次中收入国家、高档次中收入国家、高收入国家。根据各项指标，当前中国是在中收入国家的低档次组，处于倒U型曲线的左侧。〔3〕

第二，城市治理中的公平特征表现在一个城市的富裕水平及其贫富差异、城乡差异的程度上，衡量城市化现代进程的第二个根据是以社会公平指数中城乡二元结构的减弱或最终消除为标志的。城市发展、城市治理应当给“公平正义”留下重要位置，让“公平正义”深植人们心中。在人均财富的不断增长下以及社会总体情况趋稳的形势下，社会贫富差异很明显会呈现这样一个趋势，即开始在左侧不断变化演进中慢慢增大，经过顶点的临界区后，会缓慢滑入倒U曲线右侧出现不断下降的痕迹。一个国家或地区的城市化达到合理标准与否，贫富差异指数扮演着一个很重要的参考价值。

第三，城市化內涵的质量特征突出表现一个城市的“文明程度”和“生活质量”及其需求层次的相对差距，因此，在某种程度上衡量城市化现代进程的第三个根据深刻表现在与城市中每一个单位息息相关的环境质量指数上。城市中的每一个个体都能呼吸到新鲜的空气、望得见蓝天白云，那么城市的文明进步和生活质量才能进一步提高，而这恰恰构成了城市治理过程中必须包括的“质量”因素。

这三个方面形成了一个有机整体，共同构成了判定一个国家和地区在城市发展、城市治理中的程度、态势和走向，从宏观上把握了城市治理的动态变化。〔1〕p.56它们是整体检验和统一度量城市治理的密不可分的三把尺子，只有当三者共同完成了从倒U型曲线左侧向右侧的转换，才能说这个国家或地区的城市是合理的。

三、当前淮北城市治理状况分析

2009年，作为煤炭之城的淮北市不幸面临着煤炭产业衰竭之势，在这种情况下，淮北市依据现实境况，遵循“导顺制逆”原理，着重打造“中国碳谷·绿金淮北”①，努力建设适宜居住、安稳就业、文明旅游名城。大力围绕煤化工产业以及采煤沉陷区，进行山水生态城市布局，打造“三山、六湖、九河”，让每一个居民都能享受“蓝天、碧水”。城市基础设施建设改善明显，高铁出行更便捷，多条公路建成通车。大力转变政府职能，拉近市民与各职能部门的距离，初步摸索了具有淮北地域特色、按照淮北发展现状的治理之路。

（一）产业结构调整稳步推进

近年来，淮北市积极促进城市转型发展。按照以往的经验，资源型城市在转型的过程中，旅游型城市和轻工业型城市就成为了首选，不过也有些城市转型不成功濒临破产，淮北市却在城市转型发展中探索出了一条新路。〔4〕淮北市从传统煤化工做文章，结合实际情况和地域发展特征，提出了 “中国碳谷·绿金淮北”战略，全局规划“绿金经济引擎”与“绿金支柱产业”。非煤产业发展迅猛，增加值对财税的贡献在2015年就超过传统型煤炭行业，服务业发展提质增效。〔5〕2019年，服务业完成增加值544.5亿元，占全年生产总值比重达50.5%，增长9.3%。②成功举办多届食品博览会、采摘节和文化旅游节，旅游业迅猛发展。

（二）环境治理效果明显

2014年以来，淮北市把城乡人居环境作为改善的核心，“三线三边”环境治理工程得到层层推进，打造服务于城乡环境的“立体治理体系”。2015年，南黎公园、仁和公园等公园和绿地先后建成，新的城市景观不断呈现。美丽乡村建设进展有序，中心村建设加快进行，村庄道路改造升级，绿化、美化、亮化明显。2018年，淮北市在种林植木方面取得重大突破，增绿增效工程4.6万亩，荒山披绿成果显著。老濉河综合整治工程实施以来，河畅、水清、岸绿等新面貌出现在人们面前。

（三）城市基础设施日益完善

2018年，淮北终于进入全市人民期盼已久的“高铁时代”，市民出行更加便捷。同年，淮北市“城市双修”试点工作获得住房建设部验收肯定，在城市基本规划不变的情况下，经过科学勘察和鉴定，完成了中心湖带及朔西湖片区的规划编制。随着城市人口的扩大，为了适应城市转型的需要，城市内外路网建设迫在眉睫，桂苑东路、学院西路、方安南路先后建成通车，泉山隧道经过持续努力全线贯通，泉山北路上跨立交桥、龙山北路也正加快建设。海绵城市作为智慧城市建设的一部分也突飞猛进，老城区一改过去脏乱差局面，升级改造进展顺利，“十分钟便民生活圈”形成。

（四）政府职能转变提质升级

政府自身建设不断加强，执法能力水平有所提高，决策科学化、民主化不断完善，市政府重大事项决策体系率先建立。淮北市还不断深化政务公开、网络问政，取得了良好的效果和进展。市长信箱和网上留言先后开通，在全国网民留言办理工作中获得积极称赞。淮北市还不断实现政府工作的智能化，政府网站云平台开通上线，各类资源优化整合速度成效明显。政府各部门办事效率提高，通过数字化、科学化、智能化等平台，行政审批更加便捷，打通了政府各职能部门与市民之间的“最后一公里”。

四、淮北市治理存在的问题及治理分析

过度膨胀的资源产业在资源型城市一旦被抛弃，人们就很难找到除资源型行业以外的工作。由于早期发展过程中过度依赖资源产业，使得其他产业缺乏生存空间，淮北市也患上了我国资源型城市衰退、工人失业、群体性贫困、收入差距拉大、区域发展不平衡、教育不均衡、社会环境堪忧等一系列“小城市病”。总体上看，劳动力、土地、资源等以往支撑经济快速增长的传统要素发生了明显变化。此外，公共服务短缺、社会保障水平较低、社会信用缺失等，导致不断出现新的社会问题。资源环境约束明显趋紧，积累的生态环境问题也逐渐凸显。〔6〕

（一）经济结构不合理，产业结构单一

经济结构协调是城市治理的关键，产业变化关乎城市公平正义，正在发展中的淮北仍然存在经济结构不合理的现象。从产业构成上看：淮北市三大产业比例明显失调。三大产业的结构比是6.8：42.7：50.5①，第二产业占比依然较大。

农业基础化明显薄弱，经营水平还比较低，大型化、产业化和机械化还未形成，在国民经济产值中所占的比重还较小。第二产业产值虽然有所回缩，但工业结构失衡，采掘业在整个工业经济中依然占有很大比例。产业结构的单一，没有更好的延长产业链和增加产品的附加价值，使得经济效益和生态效益有所下降。

（二）生态环境问题突出，传统要素供求日益趋紧

作为我国重点煤炭基地之一，淮北市近50年以来，累计生产原煤8亿吨，在我国国民经济的发展中扮演了重大角色。由于早期没有过多注意生态环境问题，淮北依然走西方工业化的发展老路，〔7〕8导致资源过度开发而不讲效率，生态环境破环严重而不讲维护：土地大面积出现塌陷、矸石山大量存在、地表裸露在外、资源日趋枯竭、空气质量变差;再加上经济发展和布局等不合理造成的工业三废、城市生活垃圾等对水系造成的破坏，淮北市成為我国364个重点缺水城市之一〔8〕。同时，现代城市存在的噪音、光等污染普遍存在。资源枯竭、劳动力短缺以及上述环境问题所导致的土地资源要素的恶化等传统要素供求出现了衔接空白，这种趋紧的关系深刻影响了淮北市转型治理效益的实现。

（三）城市管理水平较落后，严重制约着城市公平正义的实现

淮北市“因煤而兴，缘煤而建”，前期基本依靠“煤”来做文章，没有过多注意到淮北市的功能分区。〔9〕这导致淮北市主城区人口过于集中、城乡互动不协调、社区服务落后、社会保障不健全等问题。这些问题的出现又恶性循环到贫富差距拉大、社会不公现象产生，使得社会整体信用日益下降。人口过于集中以及基础设施的不健全，城市“热岛效应”频繁，土地承载力和环境容纳能力进一步下降。在这一过程中，政府仍是城市管理的主导者，市场化运作缺乏，社会和市场参与率较低，利益主体多元化、利益格局固化引发的社会利益矛盾时有发生，呈现出了社会问题日益突出的特征。

从淮北城市治理过程中出现的问题来看，它们在组成复杂城市系统的经济子系统、环境子系统、社会子系统中都有体现。也就是说，淮北城市治理的三元治理网络和三个基本依据都出现了“制导”轨迹在不同程度上偏离目标的情况。从根本上看，制导不灵与第一个基本依据——发展动力密切相关，但发展动力方面的问题，集中爆发于城市“公平行为”的缺乏这一根据上面。

因此，淮北的城市治理亟待更为精确的“制导”，需要抓住发展动力这一根本的同时，还需要抓住城市治理中公平正义行为的供给，明确“民未富而城先衰”的城市治理特征，为把公平正义确定为资源枯竭型城市治理的长期目标提供重要依据。

五、构建以公平正义为导向的城市治理模式

为摆脱“民未富而城先衰”的资源枯竭城市特征，着力实现资源枯竭城市治理的公平正义目标。淮北市试图构建“资源均衡、共享”的城市空间正义、规范“多元共治权力主体”的城市权力正义以及培育“平等发展趋向”的城市权利正义三个维度，探究公平正义导向的资源枯竭城市治理的政治模式，解决困扰淮北转型发展的“小城市病”难题。

1.“資源均衡、共享”的城市空间正义，助推淮北统筹城乡各区域共同发展。对于资源枯竭城市来说，城市空间的正义问题首要表现在矿区、乡村对中心城区的结构性不平等。淮北市在长期的发展过程中，忽视了城乡统筹，中心城区集中了大部分优势资源，使得城乡贫富的剥离感越来越严重。虽然淮北不大，但却造成了地域上的隔阂，如何有效缓解人口的地区集中、资源的开发、空间规模的不断扩张所带来的包括环境、交通、住宅、社会等问题，使城区设施在资源开发地区和农村地区合理布局，目前淮北正在积极探索。经过积极探索，本着以人为中心的原则，淮北市在城区周围兴建了众多安置房，妥善安排矿工就地就业，在塌陷区的基础上合理布局城市“绿肺”，逐渐形成了“六湖连珠，五湖成淮”的特色景观。周围环境大幅改善，曾经的废旧水体彻底变绿，使得周围市民平等享受城市大好风光。鉴于城乡发展的不对等，当前淮北根据地域特色，按照自然规律，利用好天然优势，打造了塔城石榴软籽基地、南山村山核桃生产基地以及榴园旅游休闲度假景区。

2.“多元共治”的城市权力主体，助推淮北决策更加高效科学有序。作为资源枯竭型城市，城市治理需要多方参与，通过差异性的认同，要重塑有机的城市治理权力主体，让媒体的力量、市场的力量和社会组织以及公众的力量都参与进来，形成多元共治的权力主体。当前淮北市正在积极探索适合淮北发展的综合共治路径，不仅邀请淮北市企业家座谈，为城市发展建言献策，还开通了“市长信箱”，广泛收到各行各业积极的发展建议。同时，全市统一的政府服务热线平台正式运营，市民所反映的热点和难点问题及时得到了解决和反馈，切实保障了全市人民的发言权。此外，还依托淮北师范大学等安徽省属高等院校，积极邀请院校专家、学者制定淮北市发展纲要，例如淮北师范大学编制的《淮北市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以及《相山区乡村振兴战略规划（2018—2022）》都被淮北市相关部门积极采纳。

3.平等发展趋向的城市权利正义，助推淮北居民生活和谐有序。资源枯竭城市普遍面临一个共性问题就是，一旦资源枯竭，从事相关方面工作的普通工人，尤其是下岗矿工和农民工面临着“进入都市的权利”被剥夺的状况。他们变成了城市的弱势群体，即使进入了城市，只是地理意义上的“进入”，而非社会关系的“融入”，他们依然是自己居住、工作、生活城市中的“外乡”。〔10〕淮北也面临这样的境况，随着淮北煤炭的枯竭和采矿所带来的塌陷，不仅导致了矿工的失业下岗，还连锁导致了农民失去土地所带来的失业。面对淮北城市的转型，他们应该怎么办，淮北市正在积极探索。一方面，煤矿塌陷就地建湖，打造市民观光休憩区，确保每一位市民都能享受到优美的环境;另一方面，妥善安置塌陷区居民、矿工以及农民工住房、就业和就医，他们享有和城区市民一样的权利。只有每一位生活在这座城市的人都能被以当地人平等对待，赋予相同的住房、就业、就医以及入学等权利，与转型城市共成长、同奋进，那么这座城市才能顺利转型并得到认可。

结语

资源枯竭城市的治理需要把公平正义的理念融入到城市治理战略的过程中，并以此为基础探究公平正义为导向的资源枯竭城市治理的政治模式。淮北市在资源型城市转型的过程中需要切实按照城市发展的客观规律，遵循“导顺治逆”原理，共同按照“发展动力”、“公平行为”和“质量水平”的三维城市治理依据，实事求是摸底当前淮北市治理现状以及存在的问题。积极拓展思路和思维，打造“资源均衡、共享”的城市空间正义、“多元共治”的城市权力主体以及平等发展趋向的城市权利正义，从而实现淮北市转型治理中的公平正义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈福军.城市治理研究〔D〕.东北财经大学，2003.

〔2〕中国市长协会、《中国城市发展报告》编辑委员会，（2001—2002）中国城市发展报告〔R〕.西苑出版社，2003.

〔3〕陈劭锋，杨多贵，王海燕.走向现代化的判别准则〔J〕.上海经济研究，2001，（11）：3-7.

〔4〕高福平.产业结构调整是资源型城市转型发展的突破口〔J〕.社会科学战线，2014，（11）：57-61.

〔5〕姚传娟.资源枯竭型城市产业转型路径选择——以安徽省淮北市为例〔J〕.陕西学前师范学院学报，2017，（09）：52-55.

〔6〕迟福林.如何平稳渡过最后“窗口期”——十三五中国经济转型升级大趋势〔J〕.探索与争鸣，2015，（04）：23-28.

〔7〕李海峰.河南省发展循环经济问题研究〔D〕.天津大学，2006.

〔8〕黄少鹏.淮北市的可持续发展能力建设与资源枯竭型城市转型〔J〕.中国煤炭，2009，（12）：32-36.

〔9〕张庆彩，阮文玲.我国资源型城市“高碳锁定”的内在机制及解锁路径——以安徽省淮北市为例〔J〕.现代城市研究，2013，（02）：94-99.

〔10〕庄立峰，江德兴.城市治理的空间正义维度探究〔J〕.东南大学学报：哲学社会科学版，2015，（04）：45-49+146.〔责任编辑：孙玉婷〕