财政分权治理、减税降费与地方财政压力

刘明慧 张慧艳 侯雅楠

摘 要：规范财政分权治理、减税降费提质增效与保持地方财政压力适度性是“十四五”期间财税体制完善的重要环节。基于财政分权治理、减税降费与地方财政压力之间的内在逻辑，本文以财政分权治理理论、宏观经济调控理论和地方财政压力机理为导向，运用规范分析方法揭示财政分权治理与减税降费之间的三重关联性，以及减税降费对地方财政压力的影响路径及其效应。结果表明，地方财政收入汲取能力、系统性减税和规范清理收费是财政分权治理有效性的基本要件，减税降费对地方财政压力的影响及其方向取决于传导机制。为此，应进一步规范财政分权治理的保障机制，适时调整优化减税降费政策以确保地方财政高质量运行。

关键词：财政分权治理;减税降费;地方财政压力

中图分类号：F810  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）08-0083-09

一、问题的提出

财政分权治理是现代国家治理的重要形式，也是多层级政府层级框架中纵向规范配置公共财政权力的有效方式，更是处理政府间利益分配关系的重要契约安排机制，财政分权治理水平的提高和治理结构的改善对于实现国家现代治理目标具有重要的意义。地方政府适度获取财政资源是发挥财政分权治理效能的根本条件和增强治理能力的基础，同时较强的财政收入汲取能力也是获得区域治理话语权的重要因素[1]。在地方财政收入体系中，税费收入的规模与增长速度直接关涉财政收入汲取的能力，在其他因素既定的条件下减税降费与地方财政压力的形成与加剧程度密切关联。随着我国从稳增长的需求端和调结构的供给端不断加大减税降费的力度、广度和密集度，减税降费成为揭示地方财政压力变化的关键变量与理解地方财政压力加剧的重要窗口，并对地方财政承压能力、安全度、可持续性、高质量运行与地方政府治理能力构成新的挑战。

地方财政收入汲取能力是财政分权治理的核心保障，减税降费是影响地方财力获取与配置能力的关键因素，也是适应经济新常态、旨在平滑经济增长的相机抉择，更是财政发挥在国家治理中职能作用的积极体现。理论上，减税降费的内在逻辑是从经济增长中衍生出来的，经济增长需要持续性的供给与需求扩展的融合与匹配，同时轻税也是现代国家税制体系的一个重要特征[2]。减税的经济增长效应是贯穿西方减税思想演进脉络的一个主要逻辑，并在供给（古典学派和供给学派）和需求（凯恩斯学派和新古典综合学派）两端达成基本的共识，即都倡导减税有助于经济增长的思想。基于税费是财政收入体系的两种形式，因此，减税降费实质上是一种整体性减税。减税降费是我国特有的术语，国外一般表述为减税。这主要是因为我国收费种类较多与规模较大，并与税收共同构成微观经济主体负担，而且收费机制的规范性与约束性较弱，因而降费与清费构成税费体系改革的一个必不可少的有机组成部分。

财政分权治理架构及其催生地方财政压力始于1994年的分税制改革，近年来减税降费成为嵌入地方财政压力的主要内生变量，减税降费与地方财政压力的关系成为国内外学界关注的热点问题，研究的重点主要集中在四个维度：一是关于减税降费的政策背景與特征，二是地方财政压力的界定与理解，三是减税降费构成地方财政压力形成与加剧的驱动因素，四是地方财政压力对地方财政运行可能带来的负向效应。

减税降费的内在理路攸关宏观经济调控、微观经济主体活力、地方财政运行三维向度。作为一个政策工具，减税降费具有特定背景下的历史性，并随着宏观经济环境的变化而不断地加以调适。为了应对经济下行态势，我国自2009年以来一直实行积极财政政策。虽然不同时期政策的目标取向、功能定位、作用方式和发力方向有所调整，如2009—2015年以旨在稳增长、扩大需求的结构性减税为主，2016年之后侧重于增加供给、降成本减税以防风险与稳预期，但其中最明显的变化导向是从扩大财政投资、结构性减税转向整体上减税降费共同推进。2015年中央经济工作会议提出“降低企业税费负担”，2016 年中央经济工作会议又明确强调“降成本方面要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”。籍此，减税降费成为积极财政政策主基调转变、实现形式选择与发力着眼点确定的重心，以及供给侧结构性改革的重要举措。为以更大力度应对新冠肺炎疫情对经济内外需的全方位冲击影响，2020年（从1月1日起）上半年国家及地方及时、密集、精准出台了一系列减税降费措施，进一步增强了减税降费政策的普惠性和实质性。

我国减税降费政策实施的背景在于应对社会供需总量和供需结构错配导致的经济下行压力加大，经济不确定性增强，微观经济主体缺乏活力的经济运行态势[3]，是为实现既定发展阶段的特定调控目标，对具体税费要素的优化调整或制度性重塑的系统性政策操作[4]，具有持续针对性、成本降低性、长期持久性三个相关联的特征[5]，以及全面发力、精准发力、持续发力和同向发力的特点[6]。

地方财政压力的基本属性是地方财政收支体系的不均衡，意蕴着收入增长与支出增长之间的不对称。关于如何理解地方财政压力的内涵，学者们从不同的角度进行了阐释。在地方财政运行过程中，当财政支出超过财政收入一定界限时表征地方财政压力的呈现，这说明在既定的财力约束下地方政府未能履行公共产品与服务的提供义务或不具备可持续性提供能力[7]。从期限的维度来考察，短期地方财政压力一般表现为财政资源的流动性不能及时满足财政支出需求，长期地方财政压力则体现为地方无力对既定的财政支出合约给予兑付与解决财政债务问题[8]。

虽然基于选择的地方收支范围、测度指标不同所衡量的地方财政压力规模存在差异，但税收变化趋势是分析地方财政压力前景应该考虑的一个变量[9]。2008年以来，财政收入下降是世界范围的地方政府面临不同程度财政困境的主要因素之一[10]。持续性的减税降费会在短期内带来税收收入减少，如果支出没有相应的减少，则会加剧收支之间的矛盾，使地方承压力度加大[11]。长期的减税降费政策会导致一般公共预算收入减少，给各级财政民生保障支出带来压力，大幅增加财政赤字规模[5]，在已连续实行大规模减税降费政策的背景下，部分债务负担较重的地方政府已经出现了财政可持续性问题[12]，同时应对新冠肺炎疫情出台的一系列减税降费政策以及国内外经济发展环境的不稳定性，都会对财政收支平衡产生很大的冲击，使地方财政面临着陡增的财政压力[13]。从地方财政压力的集中表现来看，社会保险基金压力和基层财政困难较为明显。一方面，下调社会保障缴费率直接导致地方社会保险基金收入减少，在社会保险基金支出一定的情形下会降低社会保险基金预算的可持续性;另一方面，减税降费对财源不稳、财力有限的县级财政冲击更大[14]。

关于地方财政压力可能引发的负向效应的研究主要聚焦于对地方公共服务提供、财政危机和地方财政收支影响的三个层面。当地方财政压力转换为潜在流动性危机时，会对地方经济产出与地方政府履行职能带来不利影响，造成地方性公共服务提供水平严重下降[10]。在地方财政压力过大的情境下，大规模的长期减税必然会导致基本公共服务提供规模与质量的下降，从而与高质量发展理念相悖以及恶化辖区经济发展质量[15]。地方政府应对财政压力的过程可能会形成较高程度的风险，而不当的风险管理会导致地方财政压力转换为地方财政危机，在这种情况下应对地方财政压力所采用的措施会受到更大程度的限制[7]。从地方财政压力对地方财政收支产生的影响看，地方财政压力冲击会对地方税收或财政收入规模形成正向促进作用[16]，短期内会加剧地方财政支出压力[17]。

综上可以发现，现有研究为理解减税降费背景下的地方财政压力问题提供了多维视角与有益的镜鉴。但鲜有研究架构财政分权治理、减税降费与地方财政压力的论析逻辑，以及细化研究减税降费对地方财政压力影响的传导机制。由此引申的问题就是，在减税降费政策纵深推进的背境下，如何厘清财政分权治理与减税降费的逻辑机理，减税降费通过什么路径引致地方财政压力？如何实现减税降费与经济增长的周期性协调与地方财政压力的长期适度均衡？对此，需要将财政分权治理、减税降费与地方财政压力置于同一框架内加以回答和阐释，这不仅事关财政分权治理与减税降费政策效应、地方财政压力逻辑关系理论的深入探讨，也是对减税降费政策调整走向与地方财政良性运行路径选择的实践回应。对这两个问题的解析有助于拓展减税降费领域研究的视野，系统把握财政分权治理、减税降费与地方财政压力的逻辑机理，全面理解减税降费的政策效应，为减税降费政策的合意性选择与适时调整提供可行的依据，为缓释地方财政压力与防范地方财政风险提供新的思维路径。

二、财政分权治理与减税降费：三重关联维度

财政分配的综合性以及处于各种利益关系交汇点的地位决定了财政是现代国家治理的基础和重要支柱，财政分权治理是现代国家治理的基本模式与重要制度安排。基于传统财政分权理论关于地方政府存在正当性的基本要义，可以推演出财政分权治理的价值理念建立在契约基础上，强调地方性与公共性，治理的目标是规范地方政府行为，提高地方公共资源的配置效率，推进地方经济发展和社会稳定。地方政府作为财政分权治理的主体，其治理的手段、机制、能力、目标的可行性与有效性直接影响着财政分权治理的效能，以及国家治理能力现代化水平的高低。因为与其他转型国家或发展中国家相比，地方政府在经济发展中的推动作用是我国经济发展的典型特征与发展模式的核心[18]。特别是县级政府在国家治理中地位重要、作用特殊，必须予以正确的激励和约束[19]。而地方政府治理作为财政分权治理的空间基础，其治理绩效的大小在很大程度上取决于地方财政收入汲取能力与减税降费政策的选择。

（一）地方财政收入汲取能力：财政分权治理的载体

在现代市场经济中，公共品受益范围的地域性和层次性决定了地方政府是辖区经济活动的主导者与分权治理的执行者，在本地事務治理中扮演着关键角色，不仅具有管理和调控地方社会经济运行的职能，而且对整个经济社会的发展也起着非常重要的作用。从合约关系视角看，地方政府具有双重的委托代理身份，横向上作为地方居民的代理人承担着为辖区居民提供公共产品与服务的职责;纵向上作为中央的代理人，承接着中央转移或委托的事权，以及中央与地方共同分担的事权。在我国，地方政府是财政分权治理链条中的关键环节，随着财政分权体制改革的深化，地方政府在分权化改革实践中客观上成为具有相对独立权力的利益主体与国家治理的重要单元。

具备合意的财政资源配置能力是财政分权治理的保障。地方财政收入汲取能力是地方政府治理的基本依托与治理能力的集中体现，表征为在一定时期内各级地方政府以各种收入形式占有的从微观经济主体转移来的资源价值总量，标志着地方政府在社会公共资源配置中的角色和地位。从财政分权治理的角度，地方财政收入汲取能力与财力配置是地方政府维持运行、有效提供公共产品与服务的前置条件。横向上地方财政收入格局关系到政府、企业及个人之间的利益协调，如果不能公平、公正地处理好相关利益主体的关系，就会直接降低财政分权治理的效能，制约地方政府分权治理目标实现的程度与治理现代化水平的提升，并且对降低地方性公共品提供的交易成本与提升地方经济社会发展质量产生不利的影响。与此同时，地方财政收入汲取能力达到合意性的程度通常受特定的财政体制与财政分权模式制约，依此研究地方财政收入配置问题需要以财政分权为逻辑起点，并在特定的财政分权体制框架下展开。

税费收入是地方财政收入的重要来源。在全口径预算体系下，减税降费主要影响地方一般公共预算收入与政府性基金预算收入。税收是地方政府的主要筹资方式，税收收入规模的大小、税收收入增速的快慢直接决定了地方财政地位稳定性的强弱，充足、持续和可预期的税收收入是满足地方政府履行支出责任与满足财政支出需求的根本性支撑。基于准公共产品成本补偿、收入划分的受益原则及收费管理等特点，收费也构成地方财政收入的补充形式。税费制度反映着国家公权力与公民权利之间的关系，税费制度现代化是财政分权治理现代化的重要组成部分与基础性环节，税费收入体系的合意性程度直接关系到地方政府的财力保障和治理质量。由此税费制度和政策制定及实施对财政分权治理方式和地方政府财政行为都会产生直接的影响。在减税降费背景下，财政分权治理的运作空间将由地方财政职能履行空间向地方财政压力及其引致的财政风险消解空间拓展，即减税降费引致的地方财政压力、地方债务风险等财政运行风险问题构成当前财政分权治理面临的重大挑战。

（二）系统性减税：廓定政府治理与市场作用范围的政策选项

政府与市场是既独立又协同的社会资源配置和社会治理的两种主要机制，清晰地廓定政府与市场活动领域是国家治理的基本前提。减税作为一种政府筹资行为的选择，形式上是政府部门资金向企业部门和居民部门让渡与利益分配格局从国家向企业的转变，实质是政府和市场在资源配置的博弈过程中作用边界的重新调整，也是强调国家干预的凯恩斯主义向主张发挥市场决定性作用的供给学派思想转换的政策实践体现，其本质在于调整市场主体与政府之间的资源分配方式和占有格局[20]，同时也契合税收中性原则运用的实践，并关乎减税的收入功能与调节功能的权衡问题。从成本收益的角度来看，减税作为一种政府行为，其机会成本是税收由政府使用产生的效益，收益是税收由市场主体支配形成的效益。如果减税的收益大于其机会成本，减税规模的扩大就具有积极效应，反之减税规模的扩大则存在效率损失。

党的十九届五中全会公报明确提出财政政策是国家宏观治理体系的重要手段，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》进一步指出，财政政策是宏观经济治理体系的重要环节。政府宏观经济调控必须以市场微观经济运行为依托，减税政策的目标取向具有全方位性，体现为降低微观经济主体负担，激发市场活力，激励创新，促进就业，提振内需，应对突发事件冲击等。从我国减税政策调整的变化脉络来看，不同时期减税诉求的演变主要是由政策功能定位、政府与市场关系变革、传导机制影响、政策目标选择等因素共同驱动，减税的规模、内容、方式与目标侧重点表现出时变性特征。一是税基式减税、税率式减税与税额式减税相结合，以降低税率为主，因为税率作为税制要素的核心，其边际税率过高会造成无谓损失与削弱经济的主体活力。二是普惠式减税和结构性减税交叠运用，重点关注制造业和小微企业。三是强化阶段性政策与制度性安排相结合，重点突出阶段性政策，着力实质性减税，强调所有行业税负只减不增。四是注重行业区别以体现增强税收公平性的政策意图;五是优化供给结构减税与稳定需求减税相协同。

虽然不同时期各个税种的减税内容折射出不同的政策目标取向，但政策及其调整都会在一定程度上对微观经济主体产生收入效应，使财政资金参与到微观经济主体的消费、投资与创新活动的循环过程中，并按照市场化方式的逻辑进行运作。如降低商品劳务税税率可以通过降低商品劳务价格以拉动消费增长;降低个人所得税边际税率可增加微观经济主体的可支配收入，继而促进消费或产生劳动力供给的收入效应;降低企业所得税税负可以促进企业投资而增加社会资本存量;降低企业税负能够激发市场主体活力，提高企业经营效益和提升企业自主创新能力。总之，减税将社会资源配置主体由政府更多地位移到企业，旨在增强税收支配机制的有效性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）规范清理收费：明晰国家治理主体边界的手段

我国国家治理实践的发展遵循从国家“管控权力”转向“放权让利”的指导思想，在治理权力优化配置和不断调适的维度上，呈现出分权化治理的特征。以分权方式来重新界定国家、市场与社会的关系旨在实现国家、市场和社会治理主体的调适性均衡。鉴于不合法、不合规、不合理的收费是构成企业制度性交易成本较高的重要内容，也是导致国家、市场和社会边界不明晰的重要因素，为解决政府对微观经济运行干预过多、管得过死的问题，2013 年以来我国大力推行清理收费项目的改革[21]。

2015年我国确立清费立税改革目标，深化清理收费改革的重点从2015年的行政事业性收费到之后的规范和全面清理政府性基金。究其原因，一是行政事业性收费规模较大，造成企业隐性税负较重。2010—2014年行政事业性收费收入占一般公共预算非税收入的比重分别为32.87%，31.79%，30.55%，20.66%，28.93%，虽然呈稳中有降的趋势，但2010年和2011年占比最大，2012年、2013年、2014年占比仅次于其他收入，因而成为降费的主要选项。二是行政事业性收费管理不规范性程度较高。作为非税收入的初始形式，行政事业性收费在收入取得与支出使用方面随意性较大，预算约束力较弱。三是政府性基金具有准税收等特点，征收范围原则上应限于为了解决社会经济发展过程中所出现的特定问题的项目，由此应根据其时效性和动态性加以适当控制、清理和规范化管理。

为契合供给侧结构性改革，进一步清理和规范涉企收费，大幅降低企业非税负担，切实为实体经济普惠式减负，促进实体经济转型升级，我国降费政策操作程式的重点放在行政事业性收费和政府性基金两个层面，主要是降低部分行政事业性收费与部分政府性基金收费标准，停征、免征、调整部分行政事业性收费与部分政府性基金，扩大部分行政事业性收费和有关政府性基金免征范围，对小微企业免征有关行政事业性收费和政府性基金，免征、取消一些专项资金，并采取减免费对象与领域的渐进式扩大方式。表1描述了2015—2020年行政事业性收费与政府性基金全面清理政策的变化脉络与主要内容。随着供给侧结构性改革的推进，减轻企业保险缴费负担成为降成本的重要环节，由此降低社会保险缴费率构成降费的一个重点措施。究其原因，社会保险缴费作为企业用工成本的组成部分，其名义费率过高导致企业社会保险缴费负担过重，不仅制约企业竞争优势与利润空间的提升，而且会在一定程度上增加企业逃费动机与违规风险，不利于优化营商环境与缓解就业的结构性矛盾。

表1行政事业性收费与政府性基金全面清理政策的变化脉络与主要内容

年 份行政事业性收费政府性基金

2015取消或暂停中央级设立的12个收费项目;免征小微企业42个收费项目;减免养老和医疗服务机构建设土地复垦费等7项收费;继续对高校毕业生等自主择业创业人员免收管理、登记和证照类费用对月销售额或营业额不超过3万元的小微企业，自登记注册之日起3年内免征教育费附加等5项基金

2016对小微企业免征的18项收费扩大到所有企業和个人取消、停征和整合7项基金，扩大水利建设基金等免征范围;将免征教育费附加等3项基金的范围由月销售额或营业额不超过3万元扩大到10万元

2017取消或停征中央设立41项收费;降低商标注册收费标准50%;将小微企业停征的环境监测服务费等4项的范围扩大到各类企事业单位清理电价附加;取消工业企业结构调整专项资金等

2018停征排污费和海洋工程污水排污费;停征首次申领居民身份证工本费等5个项目;暂免征收证券期货行业机构监管费降低残疾人就业保障金征收标准上限;降低国家重大水利工程建设基金征收标准

2019降低无线电频率占用费、出入境证照类收费、商标注册收费等收费标准

2020降低部分行政事业性工本费收费标准，对防控新冠肺炎疫情相关的医疗器械产品、药品免征注册费;免收所有收费公路通行费免征民航发展基金、国家电影事业发展专项资金和文化事业建设费，对无偿捐赠应对新冠肺炎疫情的货物免征地方教育附加

资料来源：根据相关文件整理。

为了更大力度地降低企业经营成本，2021年《政府工作报告》明确提出要继续降低收费水平。如将中小企业宽带和专线平均资费再降10%，民航发展基金航空公司征收标准降低20%，鼓励受疫情影响较大的地方对承租国有房屋的服务业小微企业和个体工商户减免租金，等等。这不仅拓展了降费范围与保持了政策连续性，而且有助于激发市场主体活力以更有效地实施内循环为主的发展战略。

三、从减税降费到地方财政压力：二维传导路径与效应体现

减税降费是宏观和微观的链接点，一端对接降成本、扩内需与稳预期，对经济增长发挥促进作用[22]，另一端关涉地方财政收入汲取能力与地方财政压力。地方财政压力的概念框架涵盖三个要点：地方财政收入能力，地方财政支出需求和地方财政总体运行态势，通常用地方财政收入难以满足财政支出责任的程度加以衡量。减税降费与地方财政平衡之间是否表现为一定的张力，减税降费是否一定形成、加剧或减轻财政压力以及程度如何取决于短期减收效应与长期传导机制的激励约束效应。换言之，地方财政压力强度与地方财政体系的稳定性主要决定于减税降费政策系统设计与运行过程产生的效应，这不仅表征减税降费与地方财政压力的逻辑关联，而且也蕴含着对经济稳定和预算平衡这两个减税降费政策规则的遵从与权衡。

（一）直接路径：减税降费造成短期地方财政减收

地方财政压力是系统性因素积累和叠加共同衍生的一种现象，也是这些因素共振和相互反馈的结果。从地方财政压力形成机制来看，一般受制于经济发展态势、财政体制模式、财政政策类型、社会政策调整、外部应急事件冲击等综合性因素的影响，并表现为周期性压力、体制性压力（原发或初始）、政策性压力、超预期压力等。从时程的角度，又体现为当期压力、积累性压力与趋势性压力。1994年分税制改革是地方财政压力形成与凸显的转折点，之后，随着结构性、体制性、周期性等因素相互交织导致的经济下行压力不断增大，减税降费在担当宏观调控稳增长、调结构与稳预期的同时也在一定程度上加大了地方财政压力。

经济与财政的高度关联性决定了减税降费构成地方财政压力体系的内在环节，成为理解地方财政压力问题的起点与重要维度。财政是社会经济系统中的一个子系统，经济下行与减税降费构成地方财政压力的一体两面，地方财政压力既是经济下行的被动反映，也是减税降费应对之举主动实施的结果。在财政体制与地方财政支出需求既定的条件下，减税降费成为触发地方财政压力问题的政策性因子以及构成地方财政压力加剧的现实性主导约束。从减税降费到地方财政压力的直接传导链条相对较短，确定性较大，因为减税降费政策的调整必然造成经济税基的变动，导致企业收入、个人收入以及财政收入的变化。其对地方财政压力强度大小的影响程度不仅体现在减税降费规模的变化方面，还与减税降费的组合方式、结构确定、发力方向选择、政策波动性或持续性等方面密切相关。

根据宏观税负含义，税收收入增长取决于宏观税负水平和经济增长。在宏观税负一定的条件下，经济增长下滑必然影响税收收入下降，经济下行叠加减税降费直接导致地方财政收入下降，在税费结构和征管努力既定的情境下，短期会弱化税费的筹集财政收入职能与地方财政收入汲取功能。现实中减税降费政策的实施直接带来地方财政压力的增加，表彰出减税降费与地方财政压力之间的张力为何在经济下行中不断加大。

实践中的政策效果也印证了减税降费与地方财政收入减收的直接相关性。我国自2016 年以来实施了新一轮的大规模减税降费政策，2017—2020年减税降费规模分别为1万亿元，1.3万亿元，2.36万亿元，2020年受经济下行压力与新冠肺炎疫情冲击的叠加影响，新增减负预计超过2.5万亿元，2016—2020年新增的减税降费累计达7.6万亿元左右。2020年1—3月累计地方一般公共预算本级收入24 827亿元，同比下降12.3%;全国税收收入39 029亿元，同比下降16.4%。而地方政府在面临着一个相对缩小的收入规模的同时，改善与保障民生的支出规模不断扩大，特别是财政支出无论在经济扩张时期还是经济紧缩时期都具有刚性增长的特征，由此造成地方财政收支平衡承受更大的压力。相应地，伴随着减税降费政策的纵深推进，2013—2020年赤字率也逐步上升，分别为2%、2.4%、2.9%、2.6%、2.8% 和3.6%以上。

與此同时，地方财政压力对减税降费政策也具有一定制约作用。一方面，地方财政平衡能力是实施减税降费政策的重要依托，如果地方财政收支失衡，可能会增加征税的需求，出现税收调节的顺周期性，这对提高地方政府减税降费的主观能动性和政策落实率会带来负向激励;另一方面，地方财政压力制约减税降费政策调节的向度和力度。减税降费空间与潜力的确定要考量地方财政赤字规模的变化，兼顾地方财政平衡成为减税降费政策制定与实施的一个基本遵循。由此可见，地方财政压力维度之于减税降费政策建构的重要性，减税降费规模与地方财政压力都应保持在合理区间之内，从而保障地方财政的正常运转。

（二）间接路径：传导机制激励效应

减税降费的政策效应需要借助微观经济主体的传导加以实现，由此减税降费传导机制效应是解释地方财政压力路径的另一个切入点。地方财政压力与减税降费传导机制之间既各自相对独立，又在逻辑上相互关联。减税降费的实质是以财政压力换取经济增长的动力，减税降费传导机制是政策得以发挥作用的场域以及决定政策效力的关键所在，表现为从供给端（资本形成、劳动供给和技术创新）和需求端（投资、消费）为经济高质量发展托底与赋能，通过有效调节供求总量与结构平衡以助力经济内生增长及逐步回到平稳运行的轨道。在这一意义上，减税降费能否创造有效需求和带动有效供给以及供求是否匹配是减税降费政策的核心所在与减税降费资源高效配置的标志。

减税降费是一种相机抉择财政政策的灵活运用，其有效的前置条件是能够减轻企业负担，增强企业活力与提升利润水平，最终目标是激发经济内生增长动能，促进经济增长和优化经济结构，而这需要通过减税降费对消费需求和投资需求的传导产生影响。换言之，减税降费作为一个传导中介不会自动成为经济增长的直接动力源，需借助对供给端和需求端调节的间接转换产生效果，即减税降费是促进经济增长的必要条件，但不是充分条件。只有减税降费→降成本→增加利润→增加投资→增加有效供给→供求匹配→经济增长形成一个良性循环过程，才能真正体现出减税降费、降成本、扩内需与稳增长的逻辑关联。

减税降费不仅可以通过降低税收成本引导企业的经营行为，而且能够通过消费和投资的传导间接影响经济增长以及地方财政平衡。减税降费之后资源如何配置属于微观经济主体的市场行为，减税降费能否增强经营能力，能否激励企业投资、带动企业投资结构的有效调整，是否契合产业结构升级的要求，这些都要受到资金流向与投入结构合理性、企业投资环境、企业竞争优势、根据市场环境自身调整韧性大小、经济周期（上行或下行）和投资意愿等多重因素的影响。此外，减税降费政策能否达到预期目标和作用程度不仅决定于减税降费总量，还取决于减税降费结构，即减税降费关涉到减哪些税与降哪些费，采取什么方式以及减多少的问题。此外，税种及其变化幅度直接决定政策作用效果[23]，因为不同的税种功能定位与覆盖范围、减税降费对不同行业和企业的影响程度、减税降费对投资的传导链条长短都存在着差异。

从跨期的视域，传导机制效应构成减税降费与地方财政压力的连接纽带。减税降费实施过程是否形成地方财政压力及其程度的强弱在很大程度上取决于其传导机制的顺畅性、时效性与激励方向，以及动态演变趋势是累积增加型还是递减型，其对地方财政压力可能产生衍生、转化、耦合等相关性，从而使得减税降费与地方财政压力相互交织又充满内在不确定性。因此，如果不借助对传导机制的分析，对减税降费政策的实施效果、实施空间及持续性的评估就缺乏充分和针对性的观照。从激励效应的层面看，减税降费作为政策供给，其效能如何取决于与减税降费政策需求的匹配程度。减税降费借助经济增长对地方财政压力的相互影响关系可能表现为正向和负向两个维度。

第一，减税降费对经济增长发挥正向激励效应以减轻地方财政压力。在减税降费政策既定的情形下，如果减税降费与传导机制系统间的各要素呈现正向耦合关系，就表明减税降费与稳增长、降成本存在着显著的要素互补和功能支撑正向激励。即如果其传导机制顺畅有效，传导效应与经济高质量发展正相关，有效地扩大了供求，对投资和消费产生了合理的预期，以及对技术创新形成了正向激励，那么减税降费对经济增长就具有促进效应。而经济增长效应会引致税源、税基扩大，在国民收入分配格局与财政收入划分体制既定的条件下，地方财政汲取能力将会增强，在税率既定的约束下长期税收收入也会相应增长，并可以抵补短期税收收入的减少，由此形成化解地方财政压力的良性循环。这时减税降费规模扩大也就体现出正当性，同时在财政支出规模既定的情形下减税降费也不构成长期的地方财政压力。

第二，减税降费对经济增长发挥负向激励效应以增加地方财政压力。如果减税降费政策供给与政策需求之间的偏差较大，传导机制效应与经济适度增长、产业结构优化契合度较低，减税降费资金投向不合理和资金使用低效，以及对消费、投资和创新造成负向激励，就不能切实达成减税降费政策供给与政策需求之间的良性互动。进言之，减税降费政策效能难以充分释放不利于地方财源的持续扩大和地方财政收入的稳定增长，进而可能加剧地方财政的脆弱性，降低地方财政安全性，造成跨周期的持续性的地方财政压力，并进一步演化为地方财政风险与财政危机。在这种情境下，进一步扩大减税降费的规模与政策空间或维系政策的延续性就不具有正当性，相反，缩小减税降费规模反而会减轻其对经济增长的抑制效应。

四、结 语

财政分权治理、减税降费与地方财政压力之间存在着关联意蕴与合意性适配关系，这三个方面的逻辑关联意义体现在：财政分权治理是探究减税降费与地方财政压力关系的逻辑起点与基本前提，减税降费是解析财政分权治理与地方财政压力的对接环节，地方财政压力是减税降费政策运用的时空折射与综合结果，直接制约着减税降费政策实施与地方政府治理能力。按此逻辑，目的、过程与结果内在统一于评估与建构减税降费政策体系的全过程。同时，地方财政压力也是财政体制与区域财力协调的交汇点，并关涉到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出的增强基层公共服务保障能力与健全地方税战略实施。由此关于财政分权与财政平衡的公共财政學理论、面向经济增长的宏观经济学理论与指向成本效益的微观经济学理论构成论题的理论支撑。

在我国财政分权治理的场景下，减税降费是阐述经济高质量发展推动力与地方财政压力产生机制的一个主要因素，减税降费与稳增长、降成本的协同推进也是提升地方财政承压能力的基本路径。减税降费以经济高质量发展为目标，以政策传导效应为集中体现，以增强地方财政能力为重要保障，其中包括经济适度增长与产业结构优化、供求质量提升、经济高质量发展与地方财政压力消解的良性循环。进言之，经济高质量发展与地方财政平衡是减税降费政策效应的二元界分，也是减税降费的政策红利所在，既要关注减税降费在宏观经济系统运行中的作用，也要重视对地方财政系统的影响压力。故减税降费政策要在促进经济高质量发展与地方财政平衡能力之间进行优先序的排列，减税降费采取何种标准、范围、规模、结构和方式加以实施要考虑宏观经济调控与地方财政压力这两个方面的耦合性与兼容性的程度。

减税降费政策具有规模效应和激励效应双重内涵，其政策效果取决于减税降费规模与激励之间的协调性程度。理论上减税降费应有一个最优规模，如果在现有实体经济主体税负水平下经济能够保持在合理区间内，则表明减税降费规模是适度的。实践中减税降费的多重影响维度决定了确定合意的减税降费规模需要对减税降费的政策供给与需求进行综合权衡。随着我国减税降费政策重心从加大力度到突出增效的转变，应更多关注减税降费政策效果，并依此来评估减税降费规模的适度性，进而达成政策手段的激励相容，避免激励不足或激励过度的问题。

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Fiscal Decentralization Governance，

Tax and Fee Reduction With Local Fiscal Pressure

LIU Ming-hui，ZHANG Hui-yan，HOU Ya-nan

（School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：standardize Fiscal decentralization administer，enhancing efficiency of Cut Taxes and Fees，as well as keeping moderate local finance pressure are the important links of fiscal syetem during the 14th Five-Year Plan.based on the intrinsic logic among the three elements，this paper takes theories concerning fiscal decentralization administer，macroeconomic regulation and control，Local Finance pressure as value guidance，applying Canonical analysis to study three connections between Fiscal Decentralization Administer and Cut Taxes and Fees，as well as the effect of Cut Taxes and Fees on Local Finance pressure.The Research suggests that the efficiency of Fiscal Decentralization Administer related to revenue absorptive capacity，systematic tax cut and cleaning fees，also conduction mechanism incentive decides the influence direacton of Cut Taxes and Fees on Local Finance pressure. In order to ensure high quality operation about local finance，it is necessary to perfecting Safeguard mechanism of fiscal decentralization administer，adjusting and optimize policy of Cut Taxes and Fees.

Key words：fiscal decentralization administer;cut taxes and fees;local finance pressure

（責任编辑：于振荣）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2021.08.009

[引用格式]刘明慧，张慧艳，侯雅楠.财政分权治理、减税降费与地方财政压力[J].财经问题研究，2021，（8）：83-91.

收稿日期：2021-04-16

基金项目：国家社会科学基金项目“基于减税降费的地方财政压力测评与承压能力提升路径研究”（19BJY227）

作者简介：刘明慧 （1963-）， 女，辽宁庄河人，教授，博士，博士生导师，主要从事财税理论与政策方面的研究。E-mail：liu_minghui81@126.com

张慧艳（1983-），女，河南郑州人，博士研究生，主要从事财税理论与财政体制方面的研究。E-mail：573321098@qq.com

侯雅楠（1985-），女，辽宁大连人，博士，主要从事财税理论与制度方面的研究。E-mail：nancy_850131@126.com