“全民健身计划”政策制度演进贯穿的七大逻辑主线研究*

周结友，曹 华

(1.广州体育学院全民健身研究中心，广东 广州 510500；2.广东警官学院警务战术指挥系，广东 广州 510440)

“制度，是一个社会的博弈规则，更规范地说，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”[1]。2019年10月十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“强化提高人民健康水平的制度保障。聚焦增强人民体质，健全促进全民健身制度性举措”。 国家层面的全民健身制度以1995年国务院颁发实施《全民健身计划纲要》为标志，自此拉开了我国政府推行全民健身计划的序幕，该纲要实施结束后，承继性的全民健身制度与我国的国民经济与社会发展五年规划同步，相继颁发实施了《全民健身计划(2011—2015年)》《全民健身计划(2016—2020年)》，在此对国务院三个承继性“全民健身计划”政策制度遵循的“逻辑主线”进行梳理分析，借此可以了解国家层面全民健身政策制度的价值取向，为从事全民健身相关制度的研制者、学习者提供参考。

1 国务院三个承继性“全民健身计划”政策制度演进贯穿的七大逻辑主线

对国务院三个承继性“全民健身计划”政策制度内容研究显示，其在演进过程中贯穿以下“七大逻辑主线”。

1.1 增强体质、增进健康逻辑

增强我国城乡居民体质，提高国民身心健康水平是我国政府制定实施三个承继性全民健身计划政策制度的逻辑起点。这在三个政策制度的开篇、目标任务、指导思想中均进行了明确地阐述。

开篇部分，《全民健身计划纲要》提出：“增强人民体质”，是制定本纲要的出发点所在。《全民健身计划(2011—2015年)》提出：“全民健身关系人民群众身体健康和生活幸福”。《全民健身计划(2016—2020年)》提出：“全民健身是实现全民健康的重要途径和手段，是全体人民增强体魄、幸福生活的基础保障”。“为实施全民健身国家战略，提高全民族的身体素质和健康水平，制定本计划”。“全民健身”由增强体质到关系身体健康、生活幸福，再到健康的重要途径、幸福生活的基础保障，这既是我国政府对全民健身功能认识在深化和拓展的直接反映，又是我国政府对全民健身工作重视程度提升的明确表达。

政策制度的目标是在充分考虑经济社会发展未来预期，立足各个领域现实的基础上，对未来某个时间点在某个或某些领域想要达到的目的的预测。《全民健身计划纲要》并将“人民体质明显增强”作为到20世纪末的目标任务，将“全面提高中华民族的体质与健康水平”作为全民健身计划到2010年的奋斗目标之一。《全民健身计划(2011—2015年)》将“城乡居民体育健身意识和科学健身素养普遍增强，体育健身成为更多人的基本生活方式”，“城乡居民身体素质进一步提高”作为到2015年的目标任务。《全民健身计划(2016—2020年)》将“群众体育健身意识普遍增强，群众身体素质稳步增强”作为其到2020年的“发展目标”。3个承继性政策制度将“目标”由体质健康层面，发展到意识、素养、生活方式层面，其所内含的逻辑是国民充分认识健身运动对自身身心健康的促进功能，逐渐养成健身意识(“在心理学上，意识一般指自觉的心理活动，即人对客观现实的自觉的反映”[2])，由健身意识驱动健身行为，使人们参与健身运动成为一种自觉行为，通过这种长期、经常性健身行为形成健身素养，最后发展为一种健身生活方式，包括健身方式、健身消费方式、健身活动中的人际交往方式、健身价值观念等。这与“我国社会主义精神文明建设提倡文明、健康、科学的生活方式”[2]是吻合的。

《全民健身计划纲要》没设“指导思想”部分，《全民健身计划(2011—2015年)》和《全民健身计划(2016—2020年)》专设了“指导思想”部分，该部分的设立明确了“指导思想”在推行全民健身计划中的重要性，表明全民健身政策制度框架结构在初步地完善。所谓指导思想就是设立全民健身阶段性目标，拟定全民健身阶段性任务，实施全民健身计划，开展全民健身各项工作，进行全民健身计划实施绩效评估等工作的行动指南。从整个“指导思想”部分的内容来看，表明全民健身正在融入整个国家经济社会发展大背景，先前的囿于就体育健身来论增强体质、增进健康局面正在拓展、深化。当然，增强体质、增进健康是其核心。《全民健身计划(2011—2015年)》将“丰富人民群众精神文化生活，形成健康文明的生活方式，提高全民族身体素质、健康水平和生活质量”作为“指导思想”。《全民健身计划(2016—2020年)》的“指导思想”做如是表述：“以增强人民体质、提高健康水平为根本目标，以满足人民群众日益增长的多元化体育健身需求为出发点和落脚点”。

1.2 建成体育强国逻辑

“体育强国”这一概念在我国官方文献正式提出已经30多年了，但当时提出的“体育强国”概念内涵与现在我们说的“体育强国”概念内涵有着本质区别。从某种程度上说，这是由于受我国经济社会发展阶段性水平的局限，我们先前对“体育强国”内涵的认识带有片面性，随着经济社会的发展，人们逐步深入地认识到体育运动对每个个体增进身心健康、对促进经济社会的发展具有较强的功能，因而丰富了“体育强国”的内涵，较为全面地反映了“体育强国”的基本特征。据此，我们可以粗略地将我国“体育强国”建设分为2个阶段：体育强国=竞技体育强；体育强国=群众体育强(全民健身强)+竞技体育强+体育产业强。

1983年《国家体委关于进一步开创体育新局面的请示》在第一部分“体育形势”中提出“在第九届亚洲运动会上我国选手夺得金质奖章总数第一，我国已成为亚洲体育强国”。从这句话可见，这里的“体育强国”概念更多的是以竞技体育为基础所下的判断，当时的“体育强国”主要是指竞技体育强。在第二部分“本世纪奋斗目标”提出“本世纪末要成为世界体育强国之一”。并设立了经常参加体育活动的人数、青少年体质、奥运会成绩、比赛场地建设、县级场地要求、体育队伍结构的改善、科研机构与成果等方面的主要指标。尽管其中的“全国半数左右的人经常参加体育活动。青年一代的身体形态、素质、机能有明显提高”是可以较好反映群众体育“强”的指标，但是从实际来看，这些指标在上个世纪末根本没有达到。之所以下这个判断，是源于以下证据：“2014年全国经常参加体育锻炼的人数百分比为33.9%(含儿童青少年)，比2007年增加了5.7个百分点”[3]。据《教育部关于2002年学生体质健康监测结果公告》(教体艺〔2003〕12号)显示，除了“形态发育水平继续提高”而外，青少年体质健康存在“部分身体素质指标水平继续呈下降趋势”“反映肺功能的肺活量继续呈现下降趋势”“超重及肥胖学生明显增多”等问题。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(中发〔2007〕7号)指出：“近期体质健康监测表明，青少年耐力、力量、速度等体能指标持续下降，视力不良率居高不下，城市超重和肥胖青少年的比例明显增加”。“世界银行从1990年以来就一直统计全球贫困人口的数据。最近一次调查是1999年10月进行的，中国每天生活费用不足1美元的贫困人口为2 .12亿。也即最低贫困人口, 称低贫困线”[4]。“1999年末全国总人口为125909万人”[5]。一个1/6的人口生活在贫困线以下的国家是不可能成为我们当今语境中的“体育强国”的。

2008年胡锦涛总书记以我国成功举办北京奥运会、残奥会为起点，《在北京奥运会残奥会总结表彰大会上的讲话》中提出：“进一步推动我国由体育大国向体育强国迈进”，并就体育的目标聚焦(体育坚持以增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量为目标)，作用发挥(体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用得到充分发挥)，协调发展(竞技体育与群众体育实现协调发展)进行了阐述，这是对“体育强国”应有内涵的明确。可见现阶段“体育强国”的建设与达成，具备了较好的经济社会发展基础后(2010年“全年国内生产总值397983亿元”[6]，我国经济总量首次超过日本，成为世界第二经济体)，很大程度上要看全民健身计划实施成效了。因而，《全民健身计划(2011—2015年)》在首段提出“加快体育强国建设进程”，将“努力奠定建设体育强国的坚实基础”作为“指导思想”。《全民健身计划(2016—2020年)》在首段总结回顾2011—2015年推行全民健身计划所取得的成绩时认为，过去五年“为建设体育强国奠定坚实基础”。这是对“体育强国”的建成不可能一蹴而就，而是一个需要长时间努力，我们正在努力建设“体育强国”的明示。 2019年8月国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》(国办发〔2019〕40号)提出：“到2050年，全面建成社会主义现代化体育强国”。这个时间点确定是综合考虑了我国经济社会、体育发展现状，体育在促进经济社会发展中功能的发挥而下的理性判断，不盲从、不激进。

1.3 创新逻辑

国务院颁发于1995年6月的《全民健身计划纲要》中没有提到“创新”。“进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构”[7]。面对新世纪的国际、国内环境，“创新”成为党和政府文献中出现的一个高频词，党的十六大报告——《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》重点突出了创新，提出“创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”。国家要求“充分认识创新是第一动力”[7]，“要把满足人民对美好生活的向往作为科技创新的落脚点，把惠民、利民、富民、改善民生作为科技创新的重要方向”[7]。各行各业坚持“创新”发展。

《全民健身计划(2011—2015年)》根据体育运动的特点，主要是在“工作措施”要求在健身活动形式、内容和方法等方面“创新”：“不断创新活动形式和内容”，将老年人体育放在重要位置，“不断创新适合老年人特点的体育健身项目和方法”，通过“创新职工体育发展模式和基层职工体育组织形式和活动方式，完善社区体育与职工体育互补机制”，“以深化体育大会改革为突破口，创新办赛模式”。另外，还将“创新培训方式，提高培训质量”作为“加强社会体育指导员队伍建设”的积极手段。

2014年李克强总理在“世界经济论坛新领军者年会”(通常又被称为“夏季达沃斯论坛”)上首次提出“大众创业、万众创新”的概念。2015年10月党的第十八届中央委员会第五次全体会议为实现“十三五”时期发展目标而提出了“五大发展理念”，“创新”排在“五大发展理念”之首，可见其对于各行各业发展的重要性。因而，《全民健身计划(2016—2020年)》将“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”“坚持以人为本、改革创新等工作原则”作为“指导思想”。将“发挥全民健身在促进大众创业、万众创新等方面的积极作用”作为“主要任务”。为保证任务的顺利完成，提出了以下“创新”“保障措施”：“创新全民健身激励机制”。“创新全民健身人才培养模式”。通过场地设施、体育用品制造业“创新”以及“鼓励企业参与全民健身科技创新平台和科学健身指导平台建设”等来“强化全民健身科技创新”。“鼓励保险机构创新开发与全民健身相关的保险产品”，为全民健身活动提供风险保障。

1.4 科技应用逻辑

第一，确定科学目标，构建科学框架阶段：《全民健身计划纲要》在“面临的形势”指出:“全民健身工作的科学技术和监测管理还比较落后”。这是当年我国开展全民健身工作，开始推行全民健身计划所面临的实情。但是国家在实施全民健身计划中重视“科学技术”，计划让“科学技术”在服务国民健康、建设“健康中国”等社会服务中充分地发挥积极功能。将“建立起科学化的全民健身体系的基本框架”作为到20世纪末的“目标和任务”。围绕“科学化”这一目标的达成，在“对策和措施”部分要求在“群众体育运动会和竞赛活动”中“突出科学性”。并“专节”强调要“加强科学研究和技术开发”，阐明了科学研究和技术开发的重点客体——群众体育和全民健身，研究主体——体育科研单位和体育院校，提升路径——加快科技成果向实践转化，保障措施——增加科学研究的投入。

“全民健身计划”作为一项跨世纪的伟大工程，自然要考虑到我国人口结构将发生的重大变化。据国家统计局统计数据显示，2000年，我国年末总人口为126743万，65岁以上人口为8821万，占总人口的6.96%，2001年，我国年末总人口为127627万，65岁以上人口为9062万，占总人口的7.10%[12]。联合国将一个国家或地区65岁以上的人口比例超过总人口的7%，作为判断一个国家或地区进入“老龄化社会”的标准，按照这一标准，我国2000年进入“老龄化社会”的临界期，2001年进入了“老龄化社会”。为积极应对老龄化社会，《全民健身计划纲要》在“对象和重点”中提出“加强对老年人体育健身活动的科学指导”。之所以专门以“老年人”这一特殊群体为科学健身指导对象，本研究认为其原因有以下几个方面：第一，我国世纪之交步入老年人队伍的人绝大部分受教育水平较低，他们对体育健身功能认识不足，科学健身意识薄弱。他们已经形成的原有生活方式较难改变，不善于学习健身知识技能，难以将体育健身融入到他们的生活当中。第二，老年人缺少健身科学指导方面的资源，体育健身活动欠规范。整个社会体育健身指导科学性较高的场所都不属于老年人。学校体育课，有体育老师指导，那是儿童、青少年学生的“世界”，营利性健身场所，有健身教练指导，那是在职人群的“天下”。尽管有社会体育指导员，但是这个比例很低,据中国社会体育指导员协会网站公布数据显示：目前我国社会体育指导员总人数为182万，平均767人拥有1名社会体育指导员(2018年末，我国总人口为139538万，65岁以上的老年人口为16658万[7])。第三，老年人的理解、记忆能力衰退，学习记忆健身知识、掌握动作技能的能力降低。第四，随着年龄的增长，老年人身体各组织器官功能逐渐衰退，身体活动是延缓其衰老进程的有效手段，世界卫生组织(World Health Organization)网站在“身体活动和老年人”版块专门就65岁及以上成年人的身体活动(包括体育运动或有计划的锻炼)提出以下建议：“为增进心肺、肌肉、骨骼和功能性的健康，减少非传染性疾病、抑郁症和认知功能下降等风险，老年人应每周完成至少150min中等强度有氧身体活动，或每周至少75min高强度有氧身体活动，或中等和高强度两种活动相当量的组合。有氧活动应该每次至少持续10min。每周至少应有2天进行大肌群参与的增强肌肉力量的活动”等[9]。

第二，贯彻落实“科学发展观”，提升科学素养阶段：《全民健身计划(2011—2015年)》将“深入贯彻落实科学发展观”作为“指导思想”，“指导思想”部分的设立，为开展各项全民健身工作提供了行动指南和理论基础。表明国家将全民健身放到整个国家经济社会发展大背景下“通盘考虑”发展。科学发展观的核心是以人为本，全面、协调、可持续是其基本要求。具体到全民健身工作中就是要以“提高全民族身体素质、健康水平和生活质量”为根本，所谓全面就是要从根本上改变国人长期以来形成的“重视智育”“轻视体育”现象，通过人人参与健身运动，强健德育和智育载体，毛泽东在《体育之研究》写道“体育一道，配德育与智育，而德智皆寄于体”“体者，载知识之车而寓道德之舍也”。向达到每个个体德智体全面发展目标努力。所谓协调就是全民健身既要与国家和地方阶段性经济社会发展水平相协调，同时，整个国家层面的城乡之间、区域之间、阶层之间的全民健身工作也要协调推进。

在“科学发展观”的指导下，《全民健身计划(2011—2015年)》重点强调了利用科学技术为全民健身服务，确立的8条“目标任务”中，有3条涉及到科学、技术，第1条提出“城乡居民科学健身素养普遍增强”。这是核心目标任务，围绕着该核心，第7条提出通过“大力宣传推广科学健身方法，依据个人体质状况提供有针对性的科学健身指导服务”等措施促使“科学健身指导服务不断完善”。第8条提出通过“培育和形成一批实力雄厚、技术力量强的体育健身服务企业和品牌。研发推广适宜青少年、老年人、残疾人健身的便于进入家庭的健身设备器材”等措施推进“全民健身服务业发展壮大”。在此适时地将产业引进到全民健身领域。“科学”的“工作措施”分别从理念、活动、素养3个方面进行了阐述：即“倡导科学、健康的体育健身和生活理念”“提高健身活动的科学化水平”“提高公民科学健身素养”。同时，科学技术要为全民健身提供保障，从“宣讲、普及科学健身知识”“开展城乡居民科学技术健身指导”“对群众体质水平和运动健身状况进行跟踪调查和科学研究”，通过“研制推广体育健身新项目、新方法，提高全民健身科学化水平”几个方面阐述了“保障措施”。

第三，重视科学技术应用，助力健身消费市场形成发展阶段：“科学最终对实际生活的影响是巨大的, 尤其是科学导致的技术应用日益增进了共同体的物质舒适。英国著名的统计学家 、生物统计学家、应用数学家卡尔 ·皮尔逊认为这是科学有权得到支持的第三个理由”[10]。“技术在很大程度上依赖于科学状况，那么科学状况却在更大程度上依赖于技术的状况和需要。社会一旦有技术上的需要, 则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”[11]。由国务院办公厅颁发的《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》(国办发〔2019〕43号)这份文件的题目可以看出，国家将全民健身作为推动体育产业高质量发展手段、路径。《全民健身计划(2016—2020年)》从场地设施、健身指导、产品制造和消费三个方面明确了科学技术应用的主要任务：“科学规划和统筹建设全民健身场地设施”“为老年人健身提供科学指导”“充分利用‘互联网+’等技术开拓全民健身产品制造领域和消费市场”。

重视科学技术的“保障功能”，在科学层面提出：“政府要按照科学统筹、合理布局的原则”“为群众提供更加科学的健身场地设施”，通过明确全民健身发展的核心指标、评价标准与方法，“为衡量各地全民健身发展水平提供科学依据”“结合卫生健康部门的营养与慢性病状况调查等，推进全民健身科学决策”“开展运动风险评估，大力开展科学健身指导，提高群众的科学健身意识、素养和能力水平”。“鼓励企业参与科学健身指导平台建设，加强全民健身科学研究和科学健身指导”。在技术层面提出：“推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等现代信息技术手段与全民健身相结合”。在科技层面提出：通过“制定并实施运动促进健康科技行动计划，提高全民健身方法和手段的科技含量”“采用新技术、新材料、新工艺，提高产品科技含量”“鼓励企业参与全民健身科技创新平台建设”等途径“强化全民健身科技创新”。“引导开发科技含量高、拥有自主知识产权的全民健身产品，提高产品附加值”。“发挥互联网等科技手段在人才培训中的作用”。

1.5 多元主体合作供给全民健身公共服务逻辑

文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)等人于1961年提出私人和公共部门都可以承担公共服务的生产任务[12]。E.S.萨瓦斯(E.S. Savas)更进一步区分了公共服务领域中的生产者、安排者或者提供者、消费者三个角色，提供者一般是政府，生产者则可以是政府，也可以是企业、非营利机构[16]。这些相关学者的理论为形成政府、社会组织、企业合作提供公共服务提供了理论基础。国务院三个承继性“全民健身计划”政策制度中明确的全民健身公共服务多元供给模式的形成大体经历了三个阶段(表1)：

表1 全民健身公共服务供给模式、主体及主体之间的特征

1.5.1 社会组织参与供给全民健身公共服务

“根据来自现代其他活动领域的可供利用的证据，我们知道种种社会组织的价值、兴趣和联合之间的关系是典型的互惠性的相互作用”[17]。从1998年6月，在国务院机构改革中设立了民政部民间组织管理局(民间组织执法监察局)，我国社会组织分类管理格局才逐步形成，随着2004年《基金会管理条例》的出台(国务院于1988颁发了《基金会管理办法》，但从“第二条 本办法所称的基金会，是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人”，可见当时的“基金会”属于“社会团体”中的一类)与1998年国务院颁发的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》正式确立起了我国社会团体、民办非企业单位、基金会三种类型社会组织分类治理的格局。2016年8月，根据中央精神，民政部民间组织管理局(民间组织执法监察局)正式更名为民政部社会组织管理局(社会组织执法监察局)。很长一段时间受当时社会组织自身发展阶段性及其功能发挥，国家对社会组织(民间组织)的管理分类，相关政策制度对社会组织的命名较为杂乱等的影响，3个承继性政策制度对(体育)社会组织，开始较为随意多样，慢慢走向规范统一。

“20 世纪 70 年代末以来，西方国家的政府加强了与非营利组织的合作，政府提供公共服务的主要资金，由非营利组织具体实施公共服务项目，发挥非营利组织在公共服务中非行政的、非隶属的公共服务方式，提高政府的公共服务效率”[20]。非营利组织是社会组织的别称，我国在推行全民健身计划起始就注重社会组织作用的发挥，在《全民健身计划纲要》中以基层体育组织、体育协会、社会团体等名称指称“(体育)社会组织”。《全民健身计划纲要》在“目标和任务”中将“社会化”作为将要建立起来的“全民健身体系的基本框架”的首要特征。“社会化的全民健身体系”其核心是“全民健身公共服务社会化”：即将先前由政府承担的提供全民健身公共服务职能转移给体育社会组织和企业。“公共服务社会化与非营利组织关系非常密切，非营利组织在公共服务社会化中扮演主要角色，发挥重要作用”[18]。体育社会组织性质决定其是推进全民健身体系社会化建设，承接政府职能转移，提供全民健身公共服务的主要力量。《纲要》对体育社会组织提供全民健身公共服务，推进全民健身体系社会化建设做了制度性安排： 在体育社会组织整体功能发挥方面提出：“发挥基层体育组织的作用，做好社区体育工作”。“充分发挥各级农民体育协会的作用”，提高农民的体质与健康水平。在活动开展方面提出：“充分发挥各社会团体在开展群众性体育活动中的重要作用”。在组织网络健身服务方面提出：“建立健全行业、系统体育协会和其他群众体育组织，逐步形成社会化的全民健身组织网络”。在筹资方面提出：“鼓励社会团体资助体育健身活动”。在全民健身计划推行方面提出：“本纲要在国务院领导下，由国家体委会同有关部门、各群众组织和社会团体共同推行”。

同时，《全民健身计划纲要》 在“对策和措施”中对发挥(体育)社会组织在活动开展、组织网络建设、筹资、全民健身计划推行等方面做了制度性安排：“充分发挥各群众组织和社会团体在开展群众性体育活动中的重要作用，建立健全行业、系统体育协会和其他群众体育组织，逐步形成社会化的全民健身组织网络”。“鼓励社会团体资助体育健身活动”。“本纲要在国务院领导下，由国家体委会同有关部门、各群众组织和社会团体共同推行”。

《全民健身计划(2011—2015年)》在“组织实施”提出“社会团体”是共同推行全民健身计划的一大“主体”，明确了社会团体的主体地位。在“目标任务”的“第五部分 全民健身组织网络更加健全”对体育总会、单项体育协会、行业体育协会、人群(老年人、残疾人、少数民族、农民、学生等)体育协会、社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部、妇女健身站(点)、农村乡镇体育组织、城乡社区体育健身站(点)等体育社会组织的建设方面设立了目标，量化明确了任务。

“工作措施”就体育社会组织的建设发展及其作用发挥进行了阐述，在发展城市社区体育方面，提出“建立体育健身指导站、体育俱乐部等体育组织，培育发展基层体育社团、民办非企业单位等社区体育类社会组织；推进社区体育健身站(点)规范化建设”；在加强青少年体育方面，提出“加强青少年体育俱乐部、青少年校外体育活动中心和营地建设”；在推动职工体育方面，提出“充分发挥行业体育协会、职工体育协会作用，广泛建立职工体育俱乐部和体育健身团队”。

将“民办非企业单位”引了进来(“民办非企业单位”这个概念是1996年党和国家领导针对以往的“民办事业单位”概念所作出的修正。即：国家举办事业单位，而民间举办的不应称事业单位。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发〔1996〕22号)：“尽早制定并发布《民办非企业单位登记管理条例》”。1998年国务院令第251号发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其对“民办非企业单位做如是界定”：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”)，鼓励体育类民办非企业单位这类社会组织发展，将“对社会力量兴办体育类民办非企业单位，要在注册登记、工作指导等方面提供支持和保障”作为“鼓励社会兴办全民健身事业”的一项“保障措施”。在该政策制度及其它相关政策制度的培育促进下，我国体育类社会团体和民办非企业单位近五年都保持超过11%的增长率，且其在全国社会团体和民办非企业单位中所占的百分比在逐步提高(见表2)。

表2 2014—2018年全国社会团体、民办非企业单位及体育社会团体、民办非企业单位统计

《全民健身计划(2016—2020年)》基本上没有再使用社会团体、体育类民办非企业单位、体育协会等词，统一表述为(体育)社会组织或体育组织。“承接全民健身服务”“政府购买服务”“被”提出来。这是较为符合我国基本公共服务发展阶段性特征的。国家发展和改革委员会社会发展研究所曾红颖研究员认为[19]，从国际经验看基本公共服务可以从供给模式、财力保障、目标等六个角度大致划分为以下四个发展阶段(见表3)，从国际比较看，我国当前已经进入了基本公共服务重点突破阶段。当然，由于计划的实施时间周期较长(5年)，“承接全民健身服务”“政府购买服务”等“概念”的提出是滞后于全民健身实践的。

表3 公共服务的四个发展阶段[21]

在“主要任务”的第五部分，专题阐述了按照“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织”特征，“推进体育社会组织改革”；从“积极发挥全国性体育社会组织的龙头示范作用”“加强各级体育总会作为枢纽型体育社会组织的建设，带动各级各类单项、行业和人群体育组织开展全民健身活动”“加强对基层文化体育组织的指导服务”“推进体育社会组织品牌化发展”等方面“激发全民健身活力”“提高体育社会组织承接全民健身服务的能力和质量”。

在“保障措施”中，对“社会组织在办体育”中的作用进行了明晰，“社会组织可在日常体育健身活动的引导、培训、组织和体育赛事活动的承办等方面发挥作用，积极参与全民健身公共服务体系建设”。并提出“加大对基层健身组织和健身赛事活动等的购买比重”。

1.5.2 企业参与供给全民健身公共服务

受我国经济社会发展阶段性，政府对公共服务供给主体与生产主体之间关系等方面认识的局限性影响，在《全民健身计划纲要》研制出台时，基本上都是将“全民健身计划”看作是由政府推行的一项公益性事业，全民健身公共服务只是由政府及其所从属的(体育)社会组织供给，所以在《全民健身计划纲要》中没有提到企业。“企业是从事商品和劳务的生产经营,独立核算的经济组织”[2]，它是以营利为目的的。这表明政府在引进企业、竞争机制方面是非常谨慎的。一开始在全民健身公共服务领域并没有计划“让市场真正在创新资源配置中起决定性作用”[20]。

《全民健身计划(2011—2015年)》将“企业”“社会力量”引进到“全民健身计划领域”，本研究认为，这里的“社会力量”是相对于“政府力量”而言，企业也是其主要组成部分。《全民健身计划(2011—2015年)》将“培育和形成一批实力雄厚、技术力量强的体育健身服务企业”“形成规范有序的体育健身休闲市场”作为“目标任务”。

提出的相关“工作措施”和“保障措施”一方面借企业自身的力量来发展企业职工体育：“充分发挥企业工会、职工体育协会作用，广泛建立职工体育俱乐部和体育健身团队”“鼓励企业制订针对职工的体育健身指导方案，为职工参与体育健身提供必要的时间保障”。因我国企业单位职工是一个庞大的群体，2010年末，我国企业法人单位数为6517670个，到2017年年末，我国企业法人单位数为18097682个[8]，企业职工体育开展好了，我国的全民健身工作任务就完成了很大的一部分。另一方面利用企业体育资源服务社会：通过“积极创造条件将企业单位的体育设施向社会开放”，来“提高体育设施利用率”。通过“利用好农村企业单位的体育设施和体育人才资源”，来加快推动农村体育的发展。

同时，在“保障措施”中提出：“鼓励和引导社会力量捐资、出资兴办全民健身事业”。社会力量——企业的公益性捐赠，“符合税法有关规定的部分，可在计算企业所得税时从其应纳税额中扣除”。

《全民健身计划(2016—2020年)》将“鼓励社会力量参与现有场地设施的管理运营”“确保符合开放条件的企业单位体育场地设施向社会开放”。“积极倡导和组织企业的民间足球活动”确定为“主要任务”。

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)指出：“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”。该意见指明“企业”是承接政府购买公共服务的一大“承接主体”，落实国务院文件精神，为创新全民健身公共服务供给形式，促进体育健身休闲业的发展，拉动健身消费，《全民健身计划(2016—2020年)》在“保障措施”部分提出：“通过政府购买服务方式，鼓励社会力量投资建设体育场地设施，支持群众健身消费”。“依据政府购买服务总体要求和有关规定，制定政府购买全民健身公共服务的目录、办法及实施细则”。

同时，考虑到“企业是创新的主体，是推动创新创造的生力军”[7]。在“保障措施”部分还提出：通过“积极支持体育用品制造业创新发展，……提升体育用品的质量水平和品牌影响力”“鼓励企业参与全民健身科技创新平台和科学健身指导平台建设，加强全民健身科学研究和科学健身指导”等途径来推进全民健身科技创新。另外，在社会力量——企业的公益性捐赠，延续了前一个政策制度的“税额抵扣”规定。

1.6 发挥多元功能逻辑

国家推行“全民健身计划”的本质和核心功能是增强国民体质，增进国民健康，除此之外，国家也正在重视发掘健身运动所附带衍生的经济功能、教育功能、社会功能等多元功能。

1.6.1 经济功能的发挥

经济功能主要是围绕着拉动体育消费，发展健身休闲产业，壮大健身休闲市场这几项目标任务来设计和发挥的。三个前后承继与我国经济社会发展阶段相适应的全民健身政策制度在其经济功能的设计与发挥方面相应地可以划分为三个阶段。

第一阶段：健身体系框架“产业化”特征设计与成型，引导体育健身消费，培育健身休闲市场阶段。《全民健身计划纲要》在其“目标和任务”中提出“体育消费额逐步加大”，并将“产业化”作为全民健身体系基本框架的“四化”特征之一进行设定。将“提倡家庭和个人为体育健身投资，引导群众进行体育消费，拓宽体育消费领域，开发适应我国群众消费水平的体育健身、康复、娱乐等市场”作为实现这些“目标和任务”的“对策和措施”。

第二阶段：体育健身消费意识养成，健身休闲市场成型，培育国内体育健身企业品牌阶段。《全民健身计划(2011—2015年)》将“全民健身服务业发展壮大。形成规范有序的体育健身休闲市场，城乡居民体育健身消费意愿明显增强，体育健身服务从业人员较大增加，培育和形成一批实力雄厚、技术力量强的体育健身服务企业和品牌”作为到2015年的“八大目标任务”之一。人们的体育健身消费意识逐渐养成，健身休闲市场已经成型，2014年国务院适时颁发实施了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)，其中提出：“营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略，把体育产业作为绿色产业、朝阳产业培育扶持”。在该意见中提出“将全民健身上升为国家战略”，借全民健身促进体育消费是不言而喻的。

第三阶段：释放体育健身消费潜力，体育健身消费上规模，提升健身服务产业在体育产业中所占比重，创新经济增长新引擎阶段。《全民健身计划(2016—2020年)》将“统筹建设全民健身公共服务体系和产业链”作为其“指导思想”，这为本五年开展全民健身工作应该渗透“产业化”思维提供了指引，贯彻该“指导思想”，在“发展目标”中提出：到2020年，“全民健身的经济功能充分发挥”“体育消费总规模达到1.5万亿元，全民健身成为促进体育产业发展、拉动内需和形成新的经济增长点的动力源”。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)在“发展目标”提出：“到2025年，体育产业总规模超过5万亿元”。从中可见，体育消费在其中所占的比重。近年来，消费已经成为拉动我国经济增长的首要动力，2017、2018全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率分别为58.8%、76.2%[21]。其中，体育消费做出了一定的贡献。

《全民健身计划(2016—2020年)》将“发挥全民健身多元功能”“发挥全民健身在健身消费方面的积极作用”作为“七大主要任务”之一。并对如何充分发挥全民健身对发展体育产业的推动作用，从哪些方面创新全民健身业态，怎样提高体育消费在居民消费支出中所占比重等方面进行了阐述。

1.6.2 社会功能的发挥

健身运动的社会功能主要是从增进人际关系和谐，提升整个社会的社会资本存量，促进民族团结，在社会主义精神文明建设中发挥积极作用等方面显现的。梳理三个承继性政策制度，无论是从社会功能相关内容出现的频次方面，还是从社会功能相关内容的阐述明晰具体程度方面，都反映出越来越重视全民健身运动社会功能的发挥。全民健身的社会功能得到了广泛的社会认同。

《全民健身计划纲要》在“面临的形势”部分回顾建国40多年来体育事业所取得的成就时指出：“体育在促进社会主义精神文明建设方面发挥着越来越显著的作用”。这只是很笼统地提到其社会功能，该纲要在“目标和任务”及“对策和措施”中没有再提及相关社会功能。

《全民健身计划(2011—2015年)》开篇提出：“全民健身是综合国力和社会文明进步的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容”。 并将“促进社会和谐和文明进步”作为其“指导思想”。但在后面的“目标任务”“工作措施”等部分并没有再论及相关社会功能。

《全民健身计划(2016—2020年)》将“全民健身的社会等功能充分发挥，与各项社会事业互促发展的局面基本形成”作为其“发展目标”。并且在其“主要任务”部分将健身运动的社会功能进行了分类细化阐述。(1)在培育“社会资本”方面：“通过体育健身提高个人的团队协作能力。树立人人重规则、讲诚信、乐分享的良好社会风尚”。(2)在培育践行社会主义核心价值观方面：“发挥体育文化在践行社会主义核心价值观、弘扬中华民族传统美德、传承人类优秀文明成果和提升国家软实力等方面的独特价值和作用”。(3)在增进民族团结方面：“发挥全民健身在促进社会包容、民族团结等方面的积极作用”。(4)在世界舞台上弘扬中华文化方面：“有效发挥全民健身在推广中国文化、提升国家形象和增强国家软实力等方面的独特作用”。(5)在帮助特殊人群重新融入社会方面：“加大对社区矫正人员等特殊人群的全民健身服务供给，使其享受更多社会关爱，在融入社会方面增加获得感和满足感”。

1.6.3 教育功能的发挥

学校体育是学校教育的有机组成部分，是全民健身的核心内容，全民健身的教育功能主要是通过学校体育工作发挥的，青少年学生是实施全民健身计划的重点人群。

《全民健身计划纲要》提出：“各级各类学校要全面贯彻党的教育方针，努力做好学校体育工作。要对学生进行终身体育的教育，培养学生体育锻炼的意识、技能与习惯。继续搞好升学考试体育的试点，不断总结完善，逐步推开”。现在大陆所有省(直辖市、自治区)都将体育纳入了中考科目，只是考试项目内容不同，计算分值有异(注：《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》(教基二〔2016〕4号)指出：“要将体育科目纳入录取计分科目，科学确定考试分值或等级要求，引导学生加强体育锻炼”)。

《全民健身计划(2011—2015年)》提出：“坚持健康第一指导思想，把增强学生体质作为学校教育的基本目标和重要评价内容。健全学校体育工作机制和督导制度，提高体育教育、教学质量”。另外，在开展体育教育活动方面提出：“开展‘终身体育’教育，在全社会形成崇尚和参加体育健身的社会风气”。“广泛开展民族传统体育教育活动”。在体育教育场所创办方面提出：“办好各级各类体育学校、体育传统项目学校”。在老年人体育教育方面提出：“老年人教育机构开设体育课程，老年人活动中心设置适合老年人体育活动的设施”。在残疾学生体育教育方面提出：“特殊教育机构和普通学校要重视做好残疾学生体育工作，提供适合残疾学生特点的体育健身与体育康复项目”。

《全民健身计划(2016—2020年)》将“全民健身的教育功能充分发挥，与各项社会事业互促发展的局面基本形成”作为“发展目标”。围绕着该目标，确立了以下3项“主要任务”：(1)“发挥全民健身多元功能。发挥全民健身在促进素质教育方面的积极作用”。(2)“扩大与全民健身相关的体育培训与教育等体育产业规模。鼓励发展健身在线培训教育等全民健身新业态”。(3)“加强学校体育教育，将提高青少年的体育素养和养成健康行为方式作为学校教育的重要内容，加强学校体育工作绩效评估和行政问责”。

1.7 传承、弘扬民族特色逻辑

各个民族体育文化融汇成中华民族体育文化，中华民族体育特色由各个民族的体育特色呈现。一直以来，国家重视少数民族体育的发展，现在每隔4年举办一次全国少数民族传统体育运动会(简称民运会)，其首届举办于1953年。《全民健身计划纲要》在“对象和重点”中提出：“积极发展少数民族体育，在民族地区广泛开展以少数民族传统体育项目为主的体育健身活动。建立健全各级少数民族体育协会，培养少数民族体育人才”。 在“对策和措施”中，强调要“突出群众体育运动会和竞赛活动的民族性”“挖掘和整理我国传统体育医疗、保健、康复等方面的宝贵遗产，发展民族、民间传统体育”。

关于发展民族民间体育，2009年国务院新闻办公室发布的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书做如是阐述：“国家积极保护少数民族优秀传统文化。民族传统体育项目已挖掘、搜集、整理出290多个，各项活动得到蓬勃发展”[22]。以此为基础，为了进一步推进民族民间体育的发展，《全民健身计划(2011—2015年)》在“工作措施”中用2节内容专题阐述“十二五”期间的“工作思路”：第四节从建立基层少数民族体育组织、少数民族传统体育项目培训基地和“少数民族传统体育项目之乡”，培养少数民族体育人才，开展少数民族体育竞赛活动，优秀民族体育项目进课堂，办好“民运会”等方面来“积极发展少数民族体育”。第十节从发掘、整理和弘扬民族民间传统体育项目，将其优秀项目纳入“非物质文化遗产”名录、开展相关教育活动、举办相关展示和竞赛活动等举措来“传承发展民族民间传统体育”。

《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出：“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素、越来越成为经济社会发展的重要支撑”，要“深入开展全民健身活动”。为了更好地通过民族传统体育健身活动传承弘扬中华文化 ，发挥好民族传统体育健身活动的多元功能，《全民健身计划(2016—2020年)》在遵循“为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础”的“指导思想”下，在“主要任务”中提出了“弘扬、传承、扶持与开发并举”——“弘扬中华体育精神，挖掘传承传统体育文化，发挥区域特色文化遗产的作用”“扶持推广武术、太极拳、健身气功等民族民俗民间传统和乡村农味农趣运动项目”“鼓励开发适合不同人群、不同地域和不同行业特点的特色运动项目”。

2 结语

国务院三个承继性“全民健身计划”政策制度的实施对增进我国城乡居民身心健康，丰富其业余生活，改善其生活方式，提升城乡社区及整个社会的“活力”，拉动健身消费等方面起到了很大的促进作用。地方层面的全民健身计划相关政策制度的制定与实施应遵循这七条“逻辑主线”，以增强国民体质、增进健康为根本，以建成体育强国为目标，在全民健身各项工作中渗透“创新”思维，将科学技术作为提高全民健身质量、解决全民健身中遇到的问题的得力手段，完善政府、(体育)社会组织、企业多元主体合作供给全民健身服务模式，充分发挥全民健身的多元功能，传承、弘扬好民族特色，服务于中华民族伟大复兴。