平台企业无序发展的规制路径——以数据反垄断为视角

中国电子信息产业发展研究院 王伟洁

一、数据垄断的表现

（一）使用数据及算法实施垄断协议

具有数据垄断优势的平台企业之间可利用数据资源和算法制定垄断协议，以联合高价售卖产品和服务，并利用数据优势进行巩固。例如，2015年，美国海报零售公司和同行公司Trod Ltd.因涉嫌联合开发执行动态定价的大数据算法而被反垄断调查。此外，具有高数据流量的平台企业迫使平台相关从业者参与并执行垄断协议。以网约车平台Uber涉嫌在网约车司机之间实施垄断协议而被起诉的事件为例，Uber开发了以大数据算法为核心的定价软件应用，并强制要求司机同意相关应用条款参与合谋获利：司机通过Uber平台收取车费，Uber平台则基于Uber的定价算法为所有的Uber司机设置车费，从而导致Uber司机间无法开展正常的价格竞争。

（二）滥用市场支配地位谋利

基于数据垄断优势的平台企业采取了一系列商业行为，试图将大量用户个人数据转化为可实现商业变现的数据资产。一是基于数据控制的排名或竞价行为。例如，百度通过爬虫技术获取到大量搜索数据，成为网页搜索领域的开拓者，但在发展后期，却利用自身数据垄断优势实施竞价排名行为，获取广告利润，而不再专心提供高质量的搜索服务。二是基于用户画像的精准推荐及杀熟行为。平台企业基于能够准确反映用户产品使用、消费习惯的数据，分别为不同用户定制了个性化服务模型：包括向特定用户传播极具针对性的产品广告，以降低无效的宣传损耗，提升品牌的投资回报率；为不同群体设置不同价格以获得超额利润，如百度糯米的电影卡的非会员原价甚至比会员折后的价格更低、滴滴打车老用户价格反而比新用户更高。三是基于数据持有优势的搭售行为。将数据与数据分析服务捆绑出售，以此来增强其在数据服务市场上的竞争优势，如国内某大型平台企业曾以数据安全为由将云数据使用和云服务进行关联捆绑出售。

（三）基于数据垄断维持行业领先地位

首先，从妨碍竞争对手获取数据资源角度看。例如，国内外各大短视频平台在与头部高流量创作者签约的合同中约定要求，只能在一家平台上提供劳务；谷歌与第三方网站签署排他性合同，禁止第三方网站的搜索结果页面上出现谷歌竞争对手的任何搜索广告，以防止竞争对手获取相关数据资源。其次，在数据开放中专门限制向特定竞争对手提供数据方面。例如，谷歌禁止社区化移动地图应用Waze访问应用程序编程接口（API），迫使Waze转向根据用户上传数据绘制地图；微信在限制用户向朋友分享淘宝链接的同时，却大力推广自身控股的拼多多的广告。最后，在通过经营者集中手段阻碍竞争对手进入市场占有数据方面。例如，在滴滴收购Uber、美团收购大众点评后，市场份额分别达到80%和90%，导致短时间内难以有同体量的对手与其竞争数据流量。

二、数据垄断的危害

（一）侵害消费者合法权益

具有数据垄断优势的平台企业，不惜以牺牲消费者权益为代价，最大化进行商业谋利。其实施的竞价广告排名行为降低了消费者选择的可能性，甚至使消费者面临被推荐虚假产品的安全风险；其实施的大数据杀熟行为，对消费者造成了严重的价格歧视，损害了用户的消费体验；此外，部分平台企业实施的数据贩卖行为，使消费者个人数据流向黑市，造成了严重的个人隐私泄露，并导致消费者面临因隐私泄露带来的一系列财产、人身、生命安全问题。

（二）破坏公平竞争的产业生态

当下数据的获取已成为进入平台市场的坚固壁垒，除消费者产品转化成本、前期数据中心构建及相应服务开发等客观因素之外，具有数据垄断优势的大型平台企业往往会采取措施进一步提高其竞争者获得数据资源的难度，以维护自身数据垄断优势。包括要求用户或第三方签订排他性条款，制定“二选一”规则妨碍竞争对手获取数据资源；通过经营者集中（合并、控股或签订协议）手段强化对市场数据资源的占有。此类行为直接导致了“大树底下寸草不生”的平台市场环境，严重扼杀了市场创新能力，破坏了公平竞争的产业生态。如自从BAT等巨头崛起后，我国互联网行业鲜有在技术和商业模式创新上能够独立发展壮大的平台企业，即便有一些独角兽企业如滴滴、美团、快手等，其背后均有BAT的资本力量。

（三）威胁国民意识形态安全

平台企业常利用数据和算法实施个性化推荐，并仅推荐给人们可带来商业利益的内容，而不是最适合、最恰当的内容。一方面，争夺了大量国人尤其是青少年的注意力，易使人沉溺于充斥着娱乐性气息的短暂快感中，不利于一个真正关心国家命运、政治和前途的人才的养成。另一方面，促成了具有相似认知水平人群的聚合，使群体认知固化、偏见加深，在一定程度上形成了操纵社会舆论的能力，加速了社会意识形态的撕裂，不利于我国正常思想文化秩序构建以及社会主义价值观建设。

（四）损害国家安全和利益

首先，具有数据垄断优势的平台企业利用数字权利实施垄断协议、肆意制定市场价格的行为，严重扰乱了市场经济秩序，冲击了国家经济政策。第二，基于对我国重要民生领域的海量数据的掌控，平台企业可通过运用大数据技术对我国经济趋势进行预测、报告，或进一步控制人们潜在的经济行为等，一旦这些数据外泄，将对我国经济安全与国家安全构成严峻威胁。

三、治理数据垄断的三点建议

（一）强化数据反垄断相关立法

当前，我国现有的法律制度难以对企业的数据垄断行为进行有效的规制。例如，现行的《反垄断法》、《反不正当竞争法》内容主要是对非技术性短期价格协定、基于独占优势而高价销售商品等传统垄断行为，以及虚假宣传、仿冒商业标识等不正当竞争行为的约束，无法制约当下平台企业利用海量数据优势实施的“大数据杀熟”、“二选一”等新型数据垄断行为。为此，建议参考《关于平台经济领域反垄断指南》，加快对《反垄断法》和《反不正当竞争法》的修订，将平台企业实施数据垄断行为的相关约束内容纳入其中，如明确数据垄断认定原则、具体的处罚规定、数据垄断统筹监管机构等，并出台数据反垄断配套法律法规，完善反垄断法律制度，积极回应平台经济蓬勃发展对市场监管提出的全新命题。

（二）多措并举加强数据垄断监督管理

一是组织专业机构对各类商业模式开展数据垄断行为研究。平台企业常借由商业模式创新实施数据垄断，且其数据垄断行为具有一定的技术性成分，发现并判断其数据垄断行为往往具有一定的门槛。因此，应由专业机构持续对平台企业的商业模式和产品服务机制进行研究，及时发现不合理的数据违规使用行为并通知监管部门。二是完善多部门联合监管执法机制。数据垄断具有跨领域性质，需各领域主管部门相互配合，及时同步相关信息、共同制定具有协调性的监管方案，才能有效制约各类数据垄断行为。为此，建议进一步明确网信办、工信部、公安部、市场监管局等相关监管部门在数据反垄断领域的治理权责，并建立跨部门交流合作机制，共同探索全面有效的监管执法措施。三是进一步加大对违法违规收集用户数据行为的处罚力度。通过约谈、罚款、限时停业整改、发布典型案例等多重手段，对平台企业违法违规收集用户数据的行为进行有效威慑，从数据收集源头对潜在的数据垄断行为进行制约。

（三）加快探索数据权属制度和数据流通机制

数据的生产、收集、流通和使用过程权属不明确，平台企业的诸多数据行为边界就难以界定。为此，建议在厘清不同行业的数据类型和不同场景的数据性质的基础上，加快数据确权，从数据所有权、使用权和收益权三方面构建数据利益分配模型，明确数据权利边界，以促进数据资源的合理配置。此外，建议在数据确权的基础上，积极探索可保护个人隐私安全、可追踪溯源的数据流通机制，如按照数据权利归属明确不同场景中可流通的数据类型、范围及流通规则等，要求平台企业借助区块链、隐私计算等技术手段，对数据收集、使用、共享、交易结算等全生命周期过程进行存证。通过加强数据交易、共享等过程的规范管理，推动数据要素流通，防止部分平台企业利用新技术“网络效应”独占数据收益，打破数据资源被圈占的“堰塞湖”现象。