新形势下国家科技经费监管问题与对策研究

王涵 焦艳玲 伊彤

摘  要：科技经费监管是科技创新治理体系建设的重要环节，新形势下如何遵循深化科研领域政府职能转变和“放管服”改革方向，处理好激励与约束、信任与监督、放权松绑与守住底线关系，对科技经费监管提出了新挑战。文章梳理了新形势下国家科技经费监管存在的问题，在借鉴美德日等发达国家科技经费监管经验的基础上，从构建“权责明确”监管组织体系、健全覆盖全流程监管信息平台、建立违规行为主动发现机制、探索科学分类监管方式、构建“宽严相济”监管惩戒措施、完善“防范为主”监管服务体系等方面提出了行之有效的对策建议。

关键词：科技经费监管;问题;对策建议

中图分类号：G311文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.06.05

Problems and Recommendations of Science and Technology Funds Supervision in New Situation

Wang Han1  Jiao Yanling2  Yi Tong1

（1.Beijing Research Center for Science of Science，Beijing，100089;2.Supervision Service Center for Science and Technology Funds，Ministry of Science and Technology，Beijing，100038）

Abstract：The supervision of science and technology funds is an important link in the construction of science and technology innovation governance system，in the new situation，how to follow the direction of deepening the transformation of government functions in the field of scientific research and“deregulation and service”reform，and deal with the relationship between incentive and constraint，trust and supervision，decentralization and deregulation，and keeping the bottom line，puts forward new challenges to the supervision of science and technology funds. This report combs the problems existing in the supervision of national science and technology funds in the new situation，on the basis of the experience of science and technology funds supervision in developed countries such as American，Germany and Japan，this report starts from the construction of“clear rights and responsibilities”supervision organization system，the improvement of the supervision information platform covering the whole process，the establishment of the detection mechanism of violations，the exploration of scientific classified supervision methods，and the construction of“temper justice with mercy”supervision and disciplinary measures and put forward effective countermeasures and suggestions to improve the“prevention oriented”regulatory service system.

Key words：Science and technology funds supervision;Problems;Recommendations

科技創新和进步活动的顺利开展需要财政科技经费的稳定投入。[1]科学技术部、财政部出台了一系列强化财政科技经费管理的行政法规与措施，将科技经费监管及其效益评价作为深化科技体制机制改革的重大举措并付诸实施。[2]新形势下如何遵循深化科研领域政府职能转变和“放管服”改革方向，处理好激励与约束、信任与监督、放权松绑与守住底线等的关系，对科技经费监管提出了新挑战。因此，梳理分析科技经费监管存在的瓶颈问题，总结借鉴美国、德国和日本等发达国家科技经费监管经验，提出创新我国科技经费监管的对策建议，具有重要的实践意义。

一、科技经费监管存在的问题

（一）科技经费监管制度体系尚不完善，以信任为前提的管理机制尚未建立

1.科技经费管理权责不清

在课题制管理规定和各类经费管理办法中，监督的对象为“经费使用单位”，均没有谈到是否要对经费的分配过程（包括立项）进行监督，目前这一环节是大家关注的焦点。[3]社会公众对科技计划经费分配和使用的监督缺位，监督结果也很少向社会进行公示。财政科技预算形成过程较少吸纳产业界和科技界的意见，企业和科研人员参与较少。[4]

科研资金实行分级管理、分级负责的管理模式，从制度层面对各管理主体进行了权责划分，但在执行环节还存在权责不够清晰、影响资金管理使用的情况。例如，部门管理权限和边界在项目执行中存在模糊地带、科技计划管理部门和专业机构的管理权限存在交叉、管理部门与承担单位之间管理权责不够清晰等。

2.科技经费使用缺乏自主权

科技经费管理的制度文件多是在前期有关制度上“打补丁”，不同渠道的科研项目执行不同的科技经费管理办法，缺少独立单位或部门对政策衔接、使用进行指导和规范，部分主管部门对政策理解还存在一定偏差。这导致了不同主体开展监督检查工作时出现要求和标准不一致的情况，在具体落实中缺乏相关自主权，甚至存在趋严、趋紧的现象。例如，有主管部门未将进口仪器设备采购由审批制改为备案制，仍要求下属单位逐级报批后执行。

3.因对政策理解不同，相关部门“执法”尺度不一

部分财务验收专家和审计人员对政策把握水平不同，导致单位落实政策时束手束脚，倾向于选择最严格的管理方式，出现科研人员感觉国家越放权单位管理反而更严的情况。

（二）科技经费监管的方法和手段亟待创新，监管效率有待进一步提高

1.科技经费监管不精准

科技经费监管多将重点放在“纠偏于既遂”的事后监管，对于“防患于未然”的事前、事中监管重视不够。同时，由于缺乏统一的科技经费监管指引，监管工作多以合规性检查为主，监管重点不突出，对经费与任务匹配、成果产出和经济效益等绩效考核不足。大多数指标体系偏重于对定量指标的考核，对于定性指标的评价缺乏详细论证。[5]

2.尚未根据具体情况进行分类监管

目前监管多是随机抽取的“点对点式”检查，尚未针对承担项目量级、单位性质、行业领域等不同情况采取分类监管模式，并推进监督检查和服务工作。

3.对监督检查结果的信息共享和分析利用不足

不同部门之间检查信息互通不足、监督工作信息化支撑不够、科技项目信息化平台建设缓慢等情况仍然存在，这增加了精准检查的难度。科技经费监管结果多是通过某一次检查形成的横向数据，对形成的纵向数据深度分析、大数据整体分析利用度不够，监督结果应用缺少共享，难以发挥数据监测和风险防控作用。

（三）科技经费监管“红线”不够清晰，对违法行为的震慑作用不足

1.现有的法律法规不利于区分“违规”与“违法”行为

除《中华人民共和国科学技术进步法》作出的原则性规定外，目前我国缺少财政投入管理的专门法律。[6]现有财政科技经费的监督管理规定大多是一些行政规章和规范性文件，法阶相对较低。有些重要监督规范如《举报法》等尚未出台，致使监督活动缺乏法律依据，导致监督难以开展。

2.“零容忍”的制度建设并未落地

《国家科技计划（专项、基金等）严重失信行为记录暂行规定》（国科发政〔2016〕97号）提出对于科研不端、违规、违纪和违法且造成严重后果和恶劣影响的行为，按照规定阶段性或永久取消其申请国家科技计划、项目或参与项目实施与管理的资格。但在实际执行中，现有科技经费监管惩戒措施没有细化落地。

（四）法人管理责任落实不到位，“最后一公里”尚未打通

1.单位法人责任制未全面落实

部分单位主动性不高，希望等待国家出台相关实施细则或上级主管部门出台指导意见后再具体落实，最好“直接拿来用”。有的单位照搬照抄国家规定，对于下放的管理权限没有结合自身实际细化、实化。部分单位存在畏难情绪，对于间接费用统筹、结余资金管理等涉及高校院所、课题组、科研人员之间的利益关系，内部易产生分歧的管理自主权，不敢轻易触碰，推进缓慢。部分单位以信任代替监督，内部公开机制亟须建立。部分承担单位只是被动接受外部机关或者根據外部要求委托相关会计师事务所开展，主动开展经费监管的单位还是相对较少。[7]例如，中央高校和科研院所由于其涉及项目信息等敏感因素，不愿意接受内部监督，大多未公开科研项目主要信息，与制度要求相距甚远。

2.单位内部控制存在薄弱环节

单位管理机制和流程设计不够科学，没有把握好“防范风险”和“便捷高效”的关系;缺乏细化措施，在关键环节关键节点缺乏科学严谨的防控体系，导致违规违纪问题频出。另外，多数单位服务科研人员、科研活动的力度还不够。“放管服”政策宣传与培训不到位，优化科研服务仅停留在以出台制度落实政策文件的层面，没有切实落实细则。

二、美德日三国科技经费监管经验

（一）内外结合的科技经费监管组织体系

美国、德国、日本三国均设有从事科技管理与经费监管的部门与机构，通过合理的分工与衔接，形成了外部监管与内部监管相结合的经费监管组织体系。美国联邦政府建立政府部门总监察长办公室（OIG）、国会、国家审计总署（GAO）、廉正与效率总督察委员会（CIGIE）和其他社会监管组织体系。德国科技经费监管体系由议会、联邦审计局及州审计局、联邦政府部门内设的监督检查委员会等组成。马普学会、弗劳恩霍夫协会等四大学会/协会和项目承担单位内设审计部门，对科技经费预算支出进行内部监督审计。日本实行由国会、政府部门（综合科学创新会议、文部省、科学技术振兴机构JST和日本学术振兴会JSPS等）、公众外部监管和项目承担单位内部监管组成的科技经费监管体系。

（二）制定提升科技监管效率和质量的标准流程

美国制定了《调查行动的定性评估审查指南》（简称《指南》）和《调查质量标准》，科技监管工作按照《指南》标准化流程开展工作。德国设立科技计划管理综合信息平台，包括联邦科技项目资助数据库、项目申报系统（Easy-Online）、管理信息系统（profi），设置不同的使用权限，全程实行电子化监督检查。日本制定《研究机构的公共科研经费管理监察指南》作为统一的经费监管准则，强化文部省及经费分配机构（JST和JSPS）对项目承担单位的监管职责，建立具有时效性的监测机制和办法。

（三）夯实项目承担单位经费监督主体责任

美国重视对项目承担单位的内部管理体系和实际执行情况的定期审查和监管，美国廉正与效率总督察委员会（CIGIE）入驻各部门的定性评估审查不少于每3年1次。德国同样侧重项目承担单位的内部监管责任，单位有义务及时向项目管理机构提供绩效监管所需的数据，在提交审计报告后，需将付款收据、合同等原始证明及相关文件以图像、电子数据等形式保存5年。日本大学、科研院所等项目承担单位内部需要建立完善的监管制度，包括建立经费管理和监察机制、实施经费定期自查、加强财务人员备案和誓约书管理等。

（四）建立监督检查机制，制定违规惩罚措施

我国应建立以信任为基础的监督检查机制，按照单位和人员两个维度制定违规惩罚措施。在美国传统文化高度注重宽容自由的科学研究氛围中，科技经费监管不轻易处罚科学家个人，美国将更多的监管权力和责任下放至承担项目的单位本身，监管重心是对单位内部管理程序、财务管理制度和执行情况的定期审查。德国非常重视科研诚信与科研道德制度建设，科技经费监管以诚信为基础，不依靠政府监督检查。

美、德、日三国皆分类对科技经费的违规行为进行惩戒，针对项目承担单位，一般会取消资助和申请资格、暂停拨款、退回全部或部分违规经费等。针对科研人员，在没有违法的情况下，一般采取人事处罚、不正当使用金额返还、限制项目申报等措施;若涉嫌违法，除了辅以经济处罚，还会追究责任人刑事责任。德国和日本对于公款私用情况大多从严处理，德国将补助金挪为自用或为他人使用、滥用公职权力和职务便利等情况，分别处于5年以下有期徒刑、剥脱其政治权利等处罚。日本被认定为“经费公费私用”，将受到逮捕、拘留、起诉并获刑等最严厉的处罚。

（五）充分发挥社会公众的外部监督作用

美、德、日三国都充分发挥了社会公众的外部监督力量，日本的公众监督力量更为强大。日本建立了民间行政观察员制度和全国公民权利代言人联络会议，时常向政府部门及其使用国家经费的部门提意见，要求财务信息公开，提高透明度;可以预约查阅涉国家机密材料及财务凭证，发现问题时会与媒体合作进行举报、曝光。美国除规定不予披露的特例之外，规定所有单位的监管结果必须向社会公开，接受公众监管。

三、创新我国科技经费监管的对策建议

（一）构建“权责明确”的科技经费监管组织体系

1.建立政府监督、承担单位监督和外部监督的“三级监督体系”，实现“分级管理、权责明确、运转高效”的监管机制。

2.要夯实主责部门和项目承担单位监督主体责任。将法人单位履行主体责任的情况作为重点监督内容，要求完善科技经费管理、财务管理和单位内控制度等，要求单位必须完成科研伦理培训。

3.要区分财务审计、项目审查、绩效评估的不同侧重点。财务审计侧重财务合规性检查，项目审查侧重对项目进度、规定指标完成、成员合理分工等方面进行监管，绩效评估侧重对经费分配效果、经费使用效率以及产出结果进行监督和考核。

（二）健全覆盖全流程的科技经费监管信息平台

1.建立科技经费监督信息报送制度

科技经费监督检查信息和违规处理结果定期报送部际联席会议、诚信联席会议等。地方科技管理部门将科技经费违规行为查处结果及时报送科技部。科技部对每年科技经费违规行为处理结果进行信息公开。

2.完善覆盖管理全流程信息的国家科技管理信息系统

完善关于科技经费监管的相关功能，形成覆盖预算申报、预算安排、过程管理、过程监督、结题审计和综合绩效评价在内的全流程信息平台，建立权责明确、分级授权的管理机制。

3.推进监督数据的汇交共享和结果互认

建立监督数据汇交共享平台，提高数据质量，实现监督数据在线汇交、共享，推动不同主体监督结果的信息共享和互认互用，最大限度降低对科研活动的干扰，并实现对科技经费违规行为的联合惩戒。

（三）建立科技经费违规行为的主动发现机制

1.建立“飞行检查”等随机抽查工作机制

在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派检查人员，“事前不打招呼、直奔现场”，抽查情况及查处结果及时向社会公开。运用电子化手段对“双随机”抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。

2.夯实承担单位自查责任，完善举报发现机制

政府监管部门制定完善科技项目经费自查表，要求项目承担单位提交自查表，在发现违规行为时及时报告。积极推动《举报法》等法律法规制定出台，规范主体责任和义务。在政府网站设立举报窗口，通过在线填写举报内容或拨打网页预留举报电话等方式进行举报。

（四）探索对不同类型项目开展科学分类监管方式

1.坚持科学分类的科技经费监管思路

针对不同类型的科技活动，实行不同的科技经费评价标准和评价方法。对于委托国家实验室实施、业主制、揭榜挂帅、赛马制、包干制等新型项目组织模式，探索科技经费监管新思路，优化政府经费监督职能与压实承担单位主体责任并重。

2.探索实行科技经费支出负面清单管理制度

明确科技经费违规行为的定义和内涵，对科研经费违规行为进行分类和梳理，形成负面清单，在有条件的科研项目中实行经费支出负面清单管理，统一经费监管准则，以划定不可为的“界线”与“范围”，来解决科研活动中“可能”的风险。

（五）实行“宽严相济”的科技经费监管惩戒措施

1.试点“诚信典型”管理

选取内控管理和财务管理等制度健全且已有效执行、承诺对科技项目经费管理采取相应监督举措且信用良好、设有内部审计机构的科研机构，纳入科技项目经费监督“诚信典型”管理。试点的承担单位内部审计机构出具的项目经费审计报告或经费总决算表可作为结题验收依据。

2.完善问责制度，强化科技界联合惩戒机制

分类约束和惩戒承担单位和科研人员，对不遵守法律法规造成的重大损失，依法追究有关单位法人代表和课题负责人的行政和法律责任。推动建立重大案件跨部门、跨地区联合调查机制，建立“一处受罚、处处受限”联合惩戒机制。

（六）完善“防范为主”的科技经费监管服务体系

1.加强前端培训

政府监管部门组织或委托第三方定期对科技项目承担单位开展法律法规宣传和业务培训活动，对项目监管人员与项目承担单位进行现場答疑并征求意见。

2.编制教材和“百问百答”手册

编制科技经费监管相关法规政策解读汇编，汇总科研违规案例，编制科技经费使用标准规范和防止科研违规行为发生的“百问百答”手册，免费发放给项目承担单位。

3.设立科技经费管理咨询窗口

政府监管部门应当在相关网站设立咨询窗口，预留咨询电话及其他联系方式，通过在线填写或拨打电话等方式，进行科技经费合理使用和监管方面的咨询。

参考文献：

[1] 周宏虹，蔡桂兰，邹倩瑜.广东省科技项目经费管理现状及存在问题分析[J].科技管理研究，2017（09）：93-98.

[2] 戴国庆.我国科技经费监督管理体系探讨[J].中国科技论坛，2006（02）：71-74.

[3] 蒋丹平.用科学发展观构建国家科技计划经费监管体系的几点思考[J].中国科技论坛，2007（08）：3-7.

[4] 张明喜.我国财政科技经费管理改革：未来的挑战[J].科技进步与对策，2014，31（16）：118-120.

[5] 汤纯资.进一步完善湖南省科技经费监管工作的建议[J].中国管理信息化，2017，20（14）：15-17.

[6] 驻科技部纪检组监察局调研小组.关于财政投入科研项目监管问题的报告[J].中国软科学，2012（02）：185-192.

[7] 杨大庆，吴永宁.财政性科技经费监管体系探析[J].创新科技，2015（05）：33-35.