推进耕地占补平衡制度改革的探索与思考

张艳琳

耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是有效保护耕地的一项重要制度，必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。

自1999年耕地占补平衡制度实施以来，河南省不断改进占补平衡管理，多渠道开展补充耕地，多措并举，加强补充耕地指标储备，做到了同期补充耕地面积大于建设占用和灾毁的耕地面積，连续22年实现耕地占补平衡，有力守住了耕地保护红线，保障了全省经济社会发展。

面临的困难和挑战

近年来，为深入实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，河南省大力推进农业结构调整，造成了耕地大量减少，补充耕地的需求越来越大。全省耕地后备资源严重不足，且分布不均，随着后备资源的不断开发，目前已接近枯竭。

据统计，全省近期可开垦为耕地的后备资源仅剩70余万亩，集中连片100亩以上的仅为30万亩左右，分布零散，开发难度大、成本高，占补平衡形势越来越严峻。

一方面，现行耕地占补平衡制度客观上形成了“占优补劣”现象。河南省位于中部，过境的交通、水利项目多，再加上正处于工业化、城镇化快速发展时期，不可避免地要占用城市周边、平原地区的大量耕地，仅每年合法占用耕地就达30万亩，且质量等级相对较高，一般在6～7等。而补充的耕地多分布在丘陵、山区，耕地质量等级相对较低，一般在7～9等。

另一方面，现行耕地质量等别评定主观上助推了耕地“占优补劣”。国家实行补充耕地水浇地、旱地、水田“三类指标”分类管理后，占用等别较高的耕地可以通过多补充等别较低的耕地达到产能对等实现耕地占补平衡，“粮食产能指标”的价值日益显现。全省目前的补充耕地项目（含各类土地整治项目）耕地质量等别评定多由社会上承接项目的土地整治公司进行，虽然符合国家“放管服”的要求，但存在耕地质量等别评定不科学、不准确等弊端，造成补充的耕地看似产能平衡，但实际上质量被打了折扣。

有关意见和建议

通过分析，亟须从规范耕地质量等别评定入手来解决耕地占补平衡瓶颈的对策建议。

严格规范耕地质量等别评定工作。设定统一的评定体系、参照规程、技术要求，建立“河南省耕地质量等别评定机构名录”，由有资质的单位出具耕地质量等别评定书，并定期从机构名录中随机抽取，对新增耕地质量等别进行复评，复评结果不同的提交第三方机构重新评定取中间值，对误差较大的评价单位立即叫停业务并限期整改，确保评定结果的一致性、唯一性和准确性，为耕地占补产能平衡打好基础。

严格补充耕地入库把关。充分运用国土三调成果，科学分析评价耕地后备资源潜力，做好土壤与开发条件论证，确定可开发的耕地后备资源地块。从三个100%入手，对入库补充耕地进行全面核查，即对新增耕地和提质改造耕地进行100%内业比对核实;对所有新增耕地项目进行100%实地核查，建立签字背书制度，实行“谁核查、谁负责”的终身负责制;对新增耕地质量等别比相邻地块高的，实行100%质量复核。

加强补充耕地日常监管。每季度对入库补充耕地与最新的遥感数据进行比对，对于发现有撂荒、建设占用等问题图斑，及时下发各地督促整改，确保补充耕地数量真实、质量可信。

以耕地质量等别为基础，改进全省补充耕地指标交易程序和网上交易系统。建立跨区域补充耕地指标调节机制，运用科技等多种手段促进耕地占补平衡制度不断完善。（作者单位：河南省自然资源厅）