城市社区网格化管理风险及防范策略

爨翼龙

[摘  要]网格化管理下沉并整合社会治理资源，积极践行社会利益诉求，强化服务导向，提高基层社会治理的效率，已然成为城市社区管理的重要抓手。但在网格化管理的实践过程中，自上而下的管控思维和传统的条块治理方式潜藏着弱化居民自治、形式化治理的风险。社区网格化管理的防范策略在于科学定位网格化职能边界，完善政策法规，在基层社区构建多元主体的共治格局，实现从单向度的行政化治理向参与式治理转型。

[关键词]网格化管理;社会治理;风险

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）05-0075-06

一、研究背景

网格化管理最早出现于北京东城区的“万米单元网格管理”。[1]主要做法是以一万平方米为网格单元，将全区划分为1593个网格，依托信息技术将网格内的基础设施等城市部件和日常城市管理事件进行动态编码定位管理，在每个网格内配备城市管理人员实时巡查，发现问题及时上传，并建立“监督”和“调度”两个轴心，实现对辖区内公共事务的程序化、闭环处理。随后，该模式在全国扩散开来，涌现出了如上海市长宁区的“问题导向模式”、浙江省舟山市的“网格化管理，组团式服务”、深圳市的“社区网格化服务工作的外包”等典型模式。目前，网格化管理已经成为我国基层社会重要的管理模式与管理工具。

梳理相关文献，针对城市社区网格化管理的研究主要集中在对城市社区管理模式和创新方式两方面的研究。从城市社區管理模式上来看，主要有两种观点。一是网格化管理对社会治理的发展具有重大意义。竺乾威认为网格化是信息技术在城市管理上的应用，是对无缝隙政府的突破。[2]周连根认为网格化是对基层维稳长效机制的新探索。[3]二是指明网格化管理的进一步发展方向。刘湖北等认为网格化管理目前存在科层化、短期化、强制化所导致的运行困境，提出推进网格化管理向网络化治理变革。[4]从创新方式视角来看，主要有三种观点。一是制度创新，叶敏认为网格化管理通过创新城市管理方法和构建协同治理机制，有效克服了科层制下社会治理的碎片化和协同失灵。[5]二是实践创新，学者们通过个案分析、对比分析的方式探索网格化管理的共性与个性，为网格化管理的持续发展提供实践创新经验。三是技术创新，李鹏、魏涛认为GIS、GPS、RS技术和部件管理方法、事件管理方法的融合应用是网格化管理的基础，推动了网格化管理的创新发展。[6]综上可见，在如何进行城市社区网格化管理方面，学者们进行了多元化的探索，但大多侧重于宏观层面的研究，依据实证材料进行微观研究的不多，缺乏对城市社区网格化管理过程中产生的风险以及防范策略的研究。

近年来，我国对城市社区网格化管理的实践和学术研究主要集中在发达城市和典型社区的模式研究和经验推广上，对于发展中城市的研究样本较少，而面向发展中城市的研究才是对中国大多数城市发展的理论借鉴和发展参照。Z区作为Z市近年来规划建设的中心城区，规划面积370平方公里，下辖12个乡（镇）办事处和3个园区，入住人口142万人，是Z市快速城镇化发展的典型代表地区。同时，Z区也是河南省最早一批开展网格化管理试点的地区，本文将Z市Z区作为研究对象，通过对Z市Z区网格化管理实践的考察，探究城市社区网格化管理在实施过程中所蕴含的风险，并试图探索防范策略，为学界对城市社区网格化管理的研究奠定基础，为发展相对滞后，仍然在城镇化进程当中的地区提供借鉴。

二、Z市Z区城市社区网格化管理的现状

（一）延长社会治理链条

改革开放以来，随着经济体制改革和社会结构转型，一方面对单位高度依附的“单位人”开始逐渐摆脱依赖，根据市场规律流动，社会逐渐呈现原子化趋势[7];另一方面，街道办和居委会虽承接了原来单位外移的职能以及新出现、新增加的工作内容，但是权力仍然掌握在职能部门手中，街道办和居委会只能充当行政职能“传递者”的角色。这就导致基层组织在应对社会事务方面，力不从心和效率低下。网格化管理在社区下面细分出网格这一层级，延长了治理链条，处理社会事务的层级由社区居民委员会转移到楼栋所组成的网格中，缩小了管理幅度，加强了对社会的管控。Z市Z区的主要做法是，在区域划分上依据行政区域为单位纵向划分三级网格，乡（镇）一级网格12个、村（社区）二级网格124个、楼（院）三级网格680个。在各级网格领导班子任命上，乡镇领导班子担任一级网格长，副科级以上干部任二级网格长，三级网格长全部都是街道办在编人员，建立了覆盖全区的网格化管理体系。网格化管理不仅通过延长治理链条加强国家对基层社会的控制，完成对社会的整合，并且通过行政人员的下沉，大大提高了基层社会治理的效率。

（二）打破部门壁垒

在传统“街居”制度下许多城市管理任务层层下放到街道，但是由于“条块分割”的存在，街道并没有相应的执法权，真正掌握执法权的各职能部门只对上级负责就造成了“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。而网格化管理人员的配备遵循两条原则：一是打破政府条块之间的壁垒，整合治理资源;二是明确各部门责任，协同治理。如Z市Z区具有社会管理职能的市政、税务、执法、教育、卫生等13个局（办）125名工作人员下沉到三级网格，全面参与网格化工作，职责重点是协助网格长解决问题，形成条块融合。同时，明确各个局（办）在网格化管理工作中的职责任务，网格承担着发现问题、服务群众、协助解决问题的职责，各职能部门承担解决问题的主要职责，网格对下沉的职能人员有监督、考核的权利。再者，建立联席会议和联合执法机制。Z区管委会定期组织条块融合联席会议，由各办事处汇报需要协调解决的复杂疑难问题，各职能部门在会上对问题进行认领，并提出初步处理意见和解决期限，管委会跟踪督办。各职能部门工作人员下沉基层，整合了条块部门的资源，加上联席会议制度主管领导协调疑难事务，社区服务质量与基层治理水平都得到了显著提高。

（三）积极满足社会利益诉求

当今时代，社区居民对公共服务的需求呈现多样化的趋势，传统的静态管控、被动管理的管理体制已无法满足社区居民的需求，导致出现了各类社会矛盾。相关研究表明，利益诉求类事件依然构成群体性事件的主体。[8]社会个体表达利益诉求的渠道不畅通，或者缺少表达利益的渠道是其中很重要的原因。因此，网格管理的实施非常重视构建完善的信息收集、处理机制。调查得知，在Z市Z区网格化管理中，具体体现为三项机制。一是信息采集机制。在区级层面，通过给群众一封公开信、一部热线电话、一张便民服务卡、一本民情日记的方式，向全区人民宣传网格化管理工作，收集民情。二是定期巡查机制。Z区成立群众工作队61个，并且规定每周二、周五全天，深入社区到三级网格工作，网格巡查，上门入户，收集民情，推进本部门工作落实，协助基层网格解决疑难问题。三是设置问题处置机制。Z区推行“两单”办理制度，通过“交办单”将网格工作人员上报的问题交给相关职能部门解决，通过“督办单”将上级反馈、媒体反映的问题交给相关单位解决，并要求及时反馈，确保问题解决取得实效。同时，由区级层面定期开展的联合会议和联合执法，有效解决了涉及多部门职责的疑难问题，并化解整治多个重大问题。

（四）构建服务与管理并重的治理体系

传统的单位制、街居制从管理方式上看都带有浓厚的管控思维，如限制人口流动，固定职工与单位之间的关系。[9]但是由于经济社会的发展和人民生活水平的日益提升，提供高质量、多样化的公共服务就成为了基层社区的迫切要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大問题的决定》明确指出：“要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”[10]党的十九届四中全会也提出，“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”[11]。因此，在Z市Z区的网格化管理实践中，不仅注重市容市貌，对辖区内重点隐患点的排查，强化社会治安管理等“管理”性工作，而且坚持以人为本，把网格化管理的重点放在对社区居民的服务上。

（五）实施精细化管理

网格化管理中信息技术的应用所带来的治理绩效的提升是显而易见的。如城市部件管理法和事件管理法在网格化管理中的应用。部件管理法就是利用GIS技术将辖区内的基础设施按照地理坐标定位在网格地图上，然后通过网格城市管理平台对这些基础设施进行分类管理。而事件管理法是对动态的城市事件的管理，按照事件的分类，明确其责任单位和处置时限的一种管理方法。信息技术和管理方法的应用使城市信息清晰化，保证了信息的即时传递，保证了监控的有效性和处置的及时性，实现了城市社区管理的精细化。但是信息平台建设和后期维护所需资金庞大，对于财政不宽裕的中西部地区来说应用这一技术仍不现实。目前，信息技术在Z市Z区的应用程度并不高，但是Z市Z区也在努力实现精细化管理。首先，明确一、二、三级网格责任，建立“一级排查、逐级研判、逐级解决”的常态化工作机制。同时，建立“一事一表”档案和挂账销号制度，网格员遇到所有问题都应记录台账，如遇不能处理的问题，第一时间上报网格化信息管理平台，由上级网格协调解决，对已解决的问题及时销号。其次，保障落实责任。建立督查考核奖惩机制，制定考核标准，按照周检查、月排名、季奖惩、年总评的方式，通过各项指标完成率、工作组明察暗访、群众投诉、网络媒体等方式对各级网格进行考核。最后，将考核结果与其评先评优、责任追究挂钩，以此来实现对各级网格的监督管理。

三、Z市Z区城市社区网格化管理的风险

（一）网格化管理的全责导向，导致居民自治的弱化

网格化管理作为地方政府基层管理的创新实践，最初应用于社会治安巡逻、城市管理等领域，随后扩展到社区管理、食药安全、党建、劳动保障等领域。在Z区，三级网格长一般兼任居委会主任，网格的管理内容涵盖了市场监管、城市管理、党建、治安维稳、计划生育、劳动保障等，涉及的职能部门多达15个，呈现出“无网格，不治理”的发展趋势，即网格化管理可以被应用到城市管理的任何领域，网格化的实施范围被大大扩散了。[12]基层网格日常不仅需要执行社区常规的巡查任务，还需要完成各职能部门交代的工作，网格员每日在各种调查表格之间疲于奔命，“上面千条线，下面一根针”是Z区基层网格的真实写照。网格泛化虽然能解决条块资源协同联动，但是想要解决城市基层管理中的所有问题显然不切实际，重要的是网格化的全责导向加重了政府负担，不利于市场、社会力量的培育。尤其是社区居民发现网格长的出现，使涉及自身利益的问题快速得到解决，这就传递给社区居民一种信号——通过拨打网格电话反映的问题能够得到更为有效的解决，从而对网格长产生严重的依赖。同时，其基层社会组织本该具有的“自我管理，自我服务”的能力弱化，社会的自治空间进一步被压缩。

（二）网格化管理的内整合困境，导致基层治理的不可持续

在社区治理中，网格化管理通过增加网格化指挥中心这一层级，进行信息统合和问题研判，同时依据问题类型划分责任，将相关职能部门和网格集合起来处置问题，以实现条块联合，以块为主的内整合，力图破解传统基层治理条块分割、各自为政的现象。但在实际中，网格指挥中心的协调能力较弱，能够联动、协同的公共管理事务十分有限。调查中发现，Z区三级网格在遇到复杂问题不能解决时，需将问题上报到二级网格指挥中心，而属于乡（镇）的二级网格指挥中心在行政级别上一般是平行或者略低于职能部门，但在管理功能定位上又高于条线部门，对其拥有派单、监督和考核权，这就导致行政层级定位与管理功能二者之间发生冲突。一旦二级网格协调不畅，只能继续上报到一级网格指挥中心，造成大量事务堆积到一级网格。作为一级网格长的辖区“一把手”就要花费大量的时间和精力，通过联席会议制度或者周例会协商处理。通过细分网格，建立网格员日常巡查制度，网格化管理虽然大大加强了问题的发现能力，但是依旧延续了传统的条块管理方式，并没有改变科层结构中的层级设置与权力向度，不能从根本上破除条块之间的协同困境。网格化管理缺乏对于城市管理体制的深层次改革，使得网格管理对内整合停留在表层，对外的功能存在虚置，致使原本在基层网格解决的事务要靠辖区领导出面协调解决。

（三）网格化管理的目标导向，导致出现“选择性”的治理手段

目前，目标责任制在我国社会治理中广泛应用，例如在环境治理中所推行的“河长制”，城市管理中推行的“路长制”等。同样，基层治理中所运用的网格化管理也具有“目标导向”的运作逻辑。Z区网格化管理的“目标导向”主要体现在以下两个方面。一是Z区各级网格的绩效考核都有其相应的量化标准。主要以问题发现率、处置率、上报率为主要内容进行考评。二是考评结果与政治、经济奖惩挂钩。对先进单位和个人予以通报表彰，并作为干部提拔、任用的重要依据，对后进单位予以通报批评和警示。同時，设立了人均每年3000元的社会管理考勤奖，依据考评结果分月兑现。网格化管理的目标导向虽然有利于明确各部分职责，加强激励，但是也容易诱发“选择性”的治理手段。

1.社区事务的“选择性”执行。网格员为了完成考评指标的要求，在上报问题的时候，只上报能够解决的问题或者是容易解决的问题。对于社区网格来说，一些不好处理的问题，上报后最终还会被派到“块”里解决，如果社区网格解决不好还会影响考核。因此，某些涉及多个部门的问题，特别是一些疑难问题，网格员一般选择不发现、不上报。一些上级网格为了避免量化考核指标完不成，也会“关照”一线网格员不要在网格平台上报这些处理不了的问题。

2.网格为完成考核，存在治理手段运用不当的行为。网格有时为了达到目标甚至不考虑过程手段的公正性、正当性和合法性。例如，在Z区某基层网格为避免上级进行食药、卫生检查时发现不合格现象，会提前通知证件不齐全的早餐店关门以躲避检查。与当地社区网格工作人员访谈得知，这些小商小贩大多是一直以此为生的本地社区居民，由于在市区办理餐饮许可证要求店面、设备等硬性条件，这对于小成本生意来说难以负担，但如果强制他们关门等于断了人家生路，引起上访或其他冲突事件更麻烦。显然，这样的方式虽然在考核方面合格，但是并没有解决实际的问题，并且形式化治理的风险容易导致社区矛盾的积聚，存在引发重大恶性事件的可能，同时也与网格化管理主动回应社区居民诉求，为社区居民提供服务的初衷相背离。

四、城市社区网格化管理的风险防范策略

网格化管理运行中所蕴含的风险究其根源在于基层政府社会治理过程中自上而下的管控思维和传统的条块治理方式。网格化管理的运行使得城市基层政府的力量在纵向和横向两个维度同时得到最大程度的扩张，因此，单一倚重行政化力量的网格化管理在一些规范性、浅层次性的技术管控类事务处理上具有较大优势，但在处理复杂的、深层次的治理服务类事务方面弊端明显，无法形成长效机制。[13]社区网格化管理的风险防范策略在于科学定位网格化职能边界，完善政策法规，在基层社区构建多元主体的共治格局，实现从单向度的行政化治理向参与式治理转型。

（一）科学定位网格化职能边界，消解网格泛化

1.厘清基层政府管理职能边界。在基层社会治理中，应当转变传统政府大包大揽的思想，厘清政府与社会的职能边界和职责权限，充分释放本该属于社会组织和市场力量的参与空间，发挥政府在基层社会治理中的主导作用，引导其多方治理主体积极参与社会治理，使自上而下的政府管理与自下而上的社会自治之间达成良性互动与密切配合。

2.科学定位网格化的职能边界。目前，“上面千条线，下面一根针”是网格化管理实施中基层的真实写照，网格化管理虽然能明确责任，提高网格内问题的解决效率，但是并不能包揽所有职能部门的事务。在Z区的城市社区管理中，类似基础设施的维护、市容市貌的管理这些技术管控类事务，网格化管理发挥的效能较好，而涉及需要多部门共同处理的治理服务类事务则弊端明显。网格化管理的本质是依托数字信息技术，通过对辖区网格内的主要部件和事件的巡查来发现问题并即时上报，由指挥中心协调相关职能部门解决问题。辖区内基础设施等部件的标示、归属划分和有效反馈是网格化管理效能发挥的前提。所以，网格化管理的职能重心更多应放在市政设施的维护和市容市貌的管理这些技术管控类事务，而为避免网格职能过载，应对社会治安综合治理等治理服务类职能进行剥离和分解。[14]

（二）构建共治格局，走向参与式治理

1.培育社会资本，提升多元主体的治理能力。在基层社会治理实践中，任何单一的力量都无法独自面对如今复杂多变的公共事务问题，必须走向合作。目前，社会组织尚不成熟，公民参与意识和能力不足是基层社会网格化管理中的突出问题。为此，有学者提出将培育培力型社会组织和服务型社会组织作为政府连接个人的组织桥梁。[15]第一类培力型社会组织，例如，社区内各类兴趣爱好者团队，这种自发组织的社区团队有效地使“原子化”的居民聚集起来，并且可以培育团结型社会资本，增强社会个体参与社会事务管理的积极性和能力。第二类服务型社会组织，例如社区内的老人服务中心、家政中心等提供专业服务的社会组织。这种类型的组织具有长期在社区驻扎，服务于本社区居民、拥有社会专业服务资源的特点，可以培育桥接型社会资本，并且通过契合社区居民的实际需要参与到社区事务的管理当中。这些基于社会组织所培育起来的社会资本可以使基层社会成为一个自治能力持续提升、善于互助合作、积极参与公共事务的共同体。

2.寻求多元治理主体间的利益契合。奥尔森认为，在共容利益逻辑下行使权力会带来社会的稳定、繁荣与发展，而在狭隘利益逻辑下行使权力会带来社会的衰退、暴动甚至是崩溃。[16]Z市Z区的网格化管理实践还是以“控制”导向为主，以“不出事”为行为准则，这就导致在政府与网格工作人员和社区居民之间，利益是离散的。因此，要着力构建网格化管理不同参与主体之间的利益共同体，使其利益目标趋向一致，使政府在社会事务的管理过程中出于自身利益的考虑，自愿地按社会的意愿行事。同时，个人也会出于自身利益最大化的考量，主动地配合政府行为，从而打造共建共治共享的社会治理新格局。

3.权力下放。积极推动政府“赋权予能”释放社会活力，充分意识到虽然政府在现阶段社会事务管理中起主导作用，但主导的含义在于“掌舵”而不是“划桨”。为此，政府要供给社会组织参与社会事务管理中所需的必要资源，开放更多的领域让市场和社会组织能够参与其中，同时，拓宽其参与社会公共事务管理的渠道，真正做到给予社会组织、公民参与治理过程的权利和空间。

（三）完善政策法规，保障网格化管理实施的长效性

目前，社区网格化管理的有关政策并不健全，应着手完善网格化管理中所涉及的法律、法规和条例，用法律、法规保障网格化社会管理的长效实施。

1.健全相关法律规定。以法律条文合理界定政府、居委会、社会组织的权限与职责，规范社会管理主体之间的关系，以保障基层社区的“自治”属性，最大限度地激发社会活力，防止政府在网格化管理实践中的“错位、越位、缺位”。

2.制定合理的网格化开展方案。网格化管理法规作为一级以下网格因地制宜、创新实施网格化管理的指导性文件，应该确定其网格化开展的总体目标、实施原则、工作程序、组织结构、人员编制、资金来源、绩效考核、部门协调等核心问题，以确立网格化管理的合法性和保障网格化管理的长效实施。

3.完善社区民主管理制度。推行社区议事、社区听证、居务公开、民主监督、服务公开、民主评议等社区民主管理制度，提高社区居民参与社区事务的积极性，保障居民参与社区自我管理的权利。

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责任编辑  王  雨