价值、协同与成本——推进基层治理现代化需践行“三个意识”

文_褚松燕

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次视察基层，强调基层治理的重要性，例如，他2021年2月4日在贵阳市观山湖区金阳街道金元社区考察调研时就强调，基层强则国家强，基层安则天下安。基层是党加强基层政权建设和巩固执政基础的根本点，是政府更好地提供精准化、精细化服务的落脚地，是党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系的链接地，是党的全面领导下实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的国家治理体系和治理能力充分展现的场域。因此，基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）作为推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件，首先将基层治理的场域明确为由乡镇、街道等政府的基层和城乡社区共同形成的基层，也就是说，国家政权的基层单元与群众自治社会部分的城乡社区通过多主体协同运行的深层逻辑，有机交织成为国家治理中的基层，在此基础上，《意见》从治理体系到治理能力提出了系统性目标和要求，意味着我们新征程始于脚下的坚定前瞻性布局的落子。在贯彻落实《意见》的过程中，我们需要着重树立并践行价值、协同与成本意识，坚决推进基层治理体系和治理能力现代化，夯实国家治理根基。

一、务实践行价值意识

价值目标是一切具体目标的根本来源，也是凝聚共识和开展行动的深层次力量。基层治理现代化，首先就要牢固树立并务实践行为人民谋幸福的价值意识。作为国家治理的一部分，基层治理的现代化首先需要现代化价值的引领。在一定意义上可以说，中国共产党已经在传承传统和马克思主义中国化的创造性探索中完成了国家治理价值层面的现代化，传承的是中华民族几千年来有着无与伦比的成功经验的“在政治、文化上统一的本领”（［日］池田大作、[英]阿·汤因比：《展望21世纪》，荀春生、朱继征、陈国梁译，国际文化出版公司1997年版，第284页），创造性探索的是将党和人民紧密联系在一起的中华民族伟大复兴的中国梦，以及中国共产党坚持真理、坚守理想，践行初心、担当使命，不怕牺牲、英勇斗争，对党忠诚、不负人民的伟大建党精神。中国共产党自诞生之日起，就把具有鲜明人民立场的马克思主义作为指导思想，把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命，正如习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话所强调的，“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”。基层治理尤其是街道（乡镇）在管理、执法和服务中直接与人民群众面对面，城乡社区更是群众自治的空间和凝聚共同体认同的基本单元，换言之，正是具体的每个人民群众构成了基层治理的基石，践行为人民谋幸福的价值意识，就是要把这个在百年奋斗中完成现代化的价值贯穿到基层治理体系的完善和治理能力的提升中来，为基层治理现代化提供不竭的精神动力。

一是用为人民谋幸福的价值来凝聚社会共识。社会共识既来自中华民族伟大复兴这一全体中国人一百多年的追求，又来自于人民群众在日常生活中获得感、幸福感和安全感的归因。正因为中国共产党自诞生以来，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，用与中国实际相结合的马克思主义理论教育和武装人民群众，用自身的组织带动人民群众的组织，团结起一切可以团结的力量，才带领中国人民取得了革命、建设和改革的巨大成就。在新征程上，我们仍然需要从大处着眼，在小处入手，用为人民谋幸福的价值来凝聚不同地域不同群体的共识。需要注意的是，基层治理是国家治理的“小处”，而诸如交通、生活基础设施和教育、医疗、养老等基本公共服务供给和人民群众具体的急难愁盼问题则又是基层治理的“小处”。凝聚共识，在基层治理中是通过各个领域制度的落实和无数具体甚至琐碎的为民服务来一点一滴实现的，是靠每一位党员和公职人员为人民谋幸福的价值意识浸润在一言一行甚至眼神表情中来实现的。当人民群众把对美好生活的向往注入参与基层治理的行动和群众自治的实践中，就实现了与为人民谋幸福的价值的结合，最广大人民的根本利益就会在纷繁复杂的诸多社会利益中显示出来，凝聚为时代共识，成为中国共产党带领人民群众为之努力的具体奋斗目标。这也是中国共产党始终坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点为基层治理目标的价值统领之所在。

二是用为人民谋幸福的价值来统领基层治理行为。让人民生活幸福作为“国之大者”，不是抽象的、千篇一律、一成不变的，而是具体的、因地制宜的、与时俱进的。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求越来越高，实际上就是对国家治理体系和能力的要求越来越高，基层作为党和政府政策的落点，其治理的组织结构和能力是否能够砸实党和政府的政策，是否能够把党和政府的政策与具体的民生需求无缝对接起来，是检验为人民谋幸福价值践行效果的重要方面。因此，用为人民谋幸福的价值来统领基层治理行为，就是要看基层治理中不同的责任主体在组织逻辑和行为实践中，是不是把自己当作人民群众中的一员，心里装着群众，围绕人民需求导向而主动作为、主动服务的，是否能够用为人民谋幸福的价值来引导人民群众围绕公共事务进行合作的。而评价基层治理行为的结果和效果，自然也是为人民谋幸福这一把价值的标尺。其中，对于基层群众自治来说，为人民谋幸福的价值首先就需要落实在组织规范化和自治机制的切实运行上来。村（居）民委员会的规范化是群众自治组织的结构和基本职能的体现，而自治机制则是群众通过自我管理、自我服务、自我教育、自我监督来共同做好基层公共事务和公益事业、共享自治成果的程序性保障，因此，基层政权机关既需要推进村（居）民委员会的规范化和能力建设，又需要在村（社区）公共服务和代办政务服务方面提供便捷、可及的设施和资源保障。需要注意的是，对村（居）民委员会的人员和绩效的监督指标不能与街道（乡镇）等同，尤其不能用基层党政机关的绩效指标来评测和监督城乡社区群众自治的组织绩效和人员绩效。

二、牢固树立和践行协同意识

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局以来，基层治理更加受到重视，党的十九届五中全会进一步将其提升为“完善共建共治共享的社会治理制度”，《意见》则把“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”作为工作原则之一，这就意味着基层治理作为国家治理的基础，已经成为我国新时代、新发展阶段的中心工作之一。基层治理作为政权组织和群众自治组织、社会自组织衔接整合的场域，其多主体的现实则要求基层治理现代化以现代化基层治理体系的建立为前提，即党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，在这一体系中，实现多主体的有序有效协同。

一是多主体之间的有序协同。多主体无疑是清晰的，即党组织、政府、包括群团、社会组织、企业、群众自治组织等在内的各类组织以及个体群众，而“序”则包括秩序和具体目标之间的优先序两个方面。

首先，多主体之间需要有秩序的协同。秩序实际上就是基层治理中各个主体之间的结构关系。在基层治理框架中，经过各地多年的实践探索，党、政府、各类组织、群众自治组织的角色定位已经基本清晰。其中，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党组织对基层各类组织和各项工作进行统一领导，通过民主集中制发挥总揽全局、协调各方的作用，当然要以提升组织力为重点。在党的全面领导下，政府通过各种政策工具服务于政策目标的落实，当然要以依法全面正确履职为责任；企业以顺应市场逻辑生存发展，当然要以企业社会责任和有需求的产品与服务来展示市场的决定性作用；群团作为中国特色的社会主义治理主体，当然要以增强政治性、先进性和群众性来发挥其桥梁纽带作用；社会组织作为社会力量整合资源的组织化载体，当然要以在各领域的专业化自律性服务来发挥其横向连接社会资源的作用；村（社区）作为相对稳定地域内相对稳定人群对公共事务的共同处理的场域，当然要以村（社区）集体资产的保值增值和共同事务的良好处理发挥社区治理共同体的作用；而群众个体则当然要通过各种合法渠道和方式来表达利益并承担起公民责任。这就要求基层结合自身实际，主动学习，加强沟通，共同提升基层治理能力。

其次，多主体之间还需要在具体目标之间的优先序方面实现有序协同。基层治理尽管涉及多个主体，但在范围既定的基层中，承载着不同任务目标的具体事务都面临着人员、资源和注意力的硬约束，同一批主体和资源总量在同一时段和不同时段的分配取决于各个具体目标之间的排序，如果排序不符合实际、不科学，则基层尤其是一线工作人员和村（居）民委员会成员往往会陷入“摁下葫芦浮起瓢”的忙乱状态，既消耗精力又难以保证目标任务完成的质量。因此，跨部门的多主体之间的沟通、协商、协调既需要党委领导、党政统筹，也需要党政部门与基层的市场主体、社会组织和社区之间的信息、资源共享机制和力量调配的协同机制。同时，各主体都需要加强民主协商能力，将社会中潜在的志愿力量和可能调动的一切资源储备纳入基层治理秩序当中。

二是多主体之间的有效协同。多主体的协同以有效达成总体目标为目的，因此，在有序协同基础上，基层治理必然追求多主体协同的有效性。在治理结构和具体目标优先序确定的情况下，基层治理的现实往往是多目标任务同时推进，如果多目标任务推进进程不能统筹协调，则可能产生内耗和负担加重的情况。因此，各个组织化的基层治理主体内部以及彼此之间就需要建立常态化管理和应急管理动态衔接的沟通和协同机制，运用大数据和区块链等技术辅助，随时协调多目标之间的推进进程，实现基层治理的高效协同。其中，城乡社区治理与基层政府、社区党组织、社区群众自治组织、社区社会组织、社区企事业机构和每个居民都直接相关，是每个社区居民都看得见的编织美好生活的“工场”，尤其需要在村（社区）地域空间通过党务、村（居）务、财务公开以及社区层面各主体之间的经常性民主协商来增强村（社区）组织动员能力和资源整合能力，使群众自治组织与基层政府之间形成组织动员和资源整合方面的协同合力，在获得人民群众的信任和支持的同时，把基层治理现代化推向深入。

三、牢固树立和践行成本意识

基层治理坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，在一定意义上，是通过治理的全周期全链条梳理，来降低基层治理现代化过程中的沟通、时间、资源和人力等方面的成本。

村庄和城市社区的基层群众自治是基层治理中的基层，在统筹城乡社区发展的进程中，一个事实是：社区治理是有成本的，包括硬件成本和软件成本。硬件如规范化的社区管理机构和标准化的生活服务设施等，其建设和维护成本是显见的，大多为政府财政承担；软件成本则主要体现为社区共同体意识，或者社区的社会资本，多数时候，软件成本是无形的，如社区共同的利益、需要和蕴含着共同情感的生活方式等。相较而言，显化的硬件成本尽管为政府财政承担，但就其最终来源来看，也是包括社区居民在内的纳税人承担的，但由于税收的代收代缴特点和住房的货币化特点，社区居民基本上没有承担社区治理硬件成本的感受；而无形的社区软件成本由于承担方的外化形式包括基层政府、社区两委（党组织和村/居委会）、社区社会组织、企事业机构和居民个人等多方主体，如果缺乏强有力的领导力量和资源支持，就会出现政府失灵、市场失灵、社会志愿失灵的叠加，并造成居民“搭便车”心理，使社区治理共同体“共建”这一成本分担机制落空，进而使基层治理共同体的责任分担落空，这也是基层治理中特别强调党组织领导的原因所在。

一是基层治理中的各方主体均需树立和践行成本意识。包括货币化和非货币化成本在内的成本意识需要贯穿于各方主体的价值观、能力建设和资源支持方面。

首先，对于基层政权组织和城乡社区群众自治组织来说，其成本意识是与以人民为中心的价值理念结合在一起的。在社区层面，既要看基层政府标准化的公共服务下沉之后群众获得公共服务的可及性、便捷性和有效性，还要看社区居民对公共服务的反馈性，无论是满意还是不满意，居民愿意反馈本身就意味着居民对基层党组织和基层政府的认可，之后才有提高何种能力和聚焦什么资源的问题。

其次，企事业机构特别是企业往往有着明确而灵敏的成本意识，在社区层面的成本意识体现在社会责任、客户培养、公共关系维护上，城乡社区“两委”需要以属地居民作为客户的满意度来引导驻区企事业单位的成本意识。

最后，也是最为重要的，是培养社区居民的成本意识，邻里和睦互帮互助的和谐状态显然是需要成本支持的。城乡居民选举产生村（居）民委员会、参与社区事务都关乎居民自身利益，而选举和参与行为本身就是居民对社区治理成本的衡量和承担一定成本的意愿，小到随手捡拾垃圾放进垃圾桶，大到对社区停车作出制度安排，都是对社区治理成本的承担，因此，居民在社区治理中的成本意识可以体现为无私奉献的志愿行动、也可以体现为拿出部分资金资助社区内的一些行动。但从成本—收益角度衡量，显然，组织化的志愿行动和资金资助是优化的选择。正因如此，社区社会组织、社区基金会等分担社区治理成本的创新探索近年来日益受到各地政府鼓励，并越来越多地成为不少社区居民增进互助服务和互动交流的选择，而这在一定意义上说明，城乡社区治理中的主要主体都开始有了成本意识，并开始以行动来控制和优化成本。

二是基层治理中还需要优化成本投入意识。笔者近年来在北京、浙江、江苏、河南等地的调研发现，有社区公益基金会的城市社区和有一定集体收入的农村社区，一般都会有相对较多的社区社会组织开展丰富的社区活动，而丰富的社区活动则使社区居民彼此间更为熟悉，从而在公共事务的处理中就不容易形成“搭便车”心理，更有助于形成较为稳固的社区“熟人社会”互惠情感纽带，进而形成生机勃勃、温馨和谐的社区氛围。所以，在党的全面领导下，既要着眼于社区治理的理性利益考量，也需要打好社区居民的感情牌。从一定意义上说，治理较好的城乡社区也是因为各方治理主体在成本意识基础上彼此协调了成本边界和成本资源。因此，基层治理中的各方主体加大协商力度就是优化成本投入，党的全面领导所秉持的以人民为中心的发展思想在基层协商中也就有了落脚点，由此协调和促进政府、企业和社会志愿活动在基层治理中逐渐形成彼此间的补位，逐渐盘活和优化基层特别是社区治理中的各种资源。说到底，这些资源仍然来自城乡社区居民个体或组织，由此形成人人有责、人人尽责的事实，共建共治自在其中，人人享有的基层治理共同体也就顺理成章了。