中国特色大国应急管理体系的显著特色与独特优势

文_马宝成

应急管理体系和能力是国家治理体系和治理能力的重要内容，直接影响一个国家的总体安全与永续发展。党的十八大以来，我们坚持人民至上、生命至上，不断加强党对应急管理的集中统一领导，积极创新应急管理理念，健全完善应急管理体制机制，大力推进应急管理法治建设，注重加强应急预案管理，持续提升应急管理能力，应急管理体系和能力建设取得历史性成就，在防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生、社会安全等领域，打赢了一场又一场硬仗，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，特别是有效应对了新冠肺炎疫情重大风险挑战，取得重大战略成果，充分彰显了我国应急管理在领导制度、管理理念、体制机制、法治体系、预案管理、能力建设等方面的显著特色和独特优势。这些巨大成就表明，中国特色大国应急管理体系已经基本形成。现代化的应急管理领导制度、现代化的应急管理理念、现代化的应急管理体制机制、现代化的应急管理法治体系、现代化的应急管理预案、现代化的应急管理能力等构成了中国特色大国应急管理体系的基本内涵。

一、现代化的应急管理领导制度

中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。建设中国特色的大国应急管理体系，党的领导是根本。新中国成立以来，我们在建立健全突发事件应急管理领导制度方面开展了积极探索。在党的领导下，在应对各类突发事件过程中，逐步建立了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会等议事协调机构，为防灾减灾救灾、统筹经济社会发展与安全生产、维护人民群众生命健康和维护社会稳定，发挥了关键作用，体现了集中力量办大事的制度优势。特别是新冠肺炎疫情暴发后，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民群众生命健康安全，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，作出一系列重要指示、批示，特别强调疫情防控要坚持全国一盘棋，各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。为全面加强对新冠肺炎疫情防控的集中统一领导，中央成立了中央应对疫情工作领导小组，派出中央赴湖北指导组，建立了国务院应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。

我国疫情防控之所以取得重大战略性成果，党的集中统一领导发挥了核心领导作用。现代化的党的集中统一领导制度，是中国特色的大国应急管理体系的核心内涵，也是最大特色和优势，是危难关头形成“全国上下一盘棋”、实现“集中力量办大事”的根本保证。中国特色大国应急管理体系，必须进一步健全总揽全局、协调各方的党的应急管理领导制度体系，完善各级党员干部和基层党组织等构成的组织网络，把党的集中统一领导落实到应急管理的各领域、各方面、各环节，持续把党的集中统一领导固定下来，使之常态化、制度化，形成应对各类突发事件的核心领导力量，战胜前进道路上的各种艰难险阻，为突发事件应急管理提供根本组织保障。

二、现代化的应急管理理念

中国特色大国应急管理体系必须具有先进的应急管理理念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确要求，应急管理体系和能力建设必须转变重救治、轻预防的传统突发事件应急管理理念，注重预防准备在突发事件应急管理中的重要作用，明确提出“两坚持”“三转变”的现代化应急管理理念。“两坚持”就是坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一；“三转变”就是从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。“两坚持”“三转变”的突出特点，就是强调预防在应急管理中的重要作用。从突发事件主要类型看，无论是防灾减灾救灾、安全生产领域，还是公共卫生、社会安全领域，我们能够把预防为主、防救治相结合贯穿于各类突发事件应急管理中，切实把问题解决在萌芽之时、成灾之前。从基本过程看，突发事件应急管理是包括预防、准备、响应、恢复的全链条式的闭环管理。

我们既注重突发事件应急响应，更注重各类突发事件的预防和准备，始终坚持关口前移、源头治理，注重从源头上防范化解重大风险，强调宁可备而不用、不可用而不备，真正做到防患于未然。始终强调加强日常防范，加强前端处理，建立健全公共安全形势分析制度，及时清除公共安全隐患。始终加强重大风险评估和监测预警，强化重大风险早期识别和预报预警的意识，提升早期识别和预报预警能力。不断增强忧患意识，坚持底线思维，安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡，时刻对重大风险保持高度警觉，立足最低点，争取最大期望值，把功夫下在平时，保证任何时候都不能麻痹大意。既高度警惕“黑天鹅”，又时刻防范“灰犀牛”，对困难作最充分准备，对突发事件提出完整、有效的应对措施。以“两坚持”“三转变”为核心的现代化应急管理理念，已经深入人心，在防范化解风险挑战、应对突发事件中发挥了积极作用，成为中国特色大国应急管理体系的基本内涵之一。

三、现代化的应急管理体制机制

现代化的应急管理体制机制是中国特色大国应急管理体系的核心内容。在应对各类突发事件过程中，我国应急管理体制机制不断完善。应急管理体制是指由有关法律制度规定的突发事件应急处置不同主体的职责定位及其相对稳定的相互关系，主要包括领导体制、决策指挥、机构设置、相互关系等构成要素。应急管理机制主要指应急管理过程中不同要素之间的互动关系。体制通过机制发挥作用，机制运行受体制规范，二者相辅相成、相互支撑。

适应于不同时期经济社会发展的需要，我国应急管理体制演变经历了几个大的阶段。从新中国成立到改革开放前，我国应急管理主要是分部门应对各类自然灾害和传染性疾病，应急管理主要由民政、水利、地震、劳动保护、卫生等部门分工负责。改革开放后，随着经济社会快速发展，安全生产事故进入高发期，公共安全形势发生很大变化，逐步形成了议事协调机构承担突发事件组织协调处置的体制机制。2003年取得抗击“非典”胜利后，建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。2018年，整合优化应急力量和资源，组建了应急管理部，整合了分散在多个部门的十多项自然灾害、安全生产突发事件应急管理职能，形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，对于综合协调、整合力量、更加高效地应对各类突发事件发挥了重要作用，展现了中国特色大国应急管理的体制优势。

现代化的应急管理体制，注重建立健全协调高效的应急管理组织协调机构，正确处理好“统”和“分”的关系。“统”的职能主要是统筹指导、综合协调，由国家防汛抗旱指挥部、国务院抗震救灾指挥部等组织协调机构承担。“分”的职能仍由各成员单位、各行业主管部门共同承担，按照各自职责分工，发挥各自专业优势，履行各类突发事件应急处置职责。为有效防控新冠肺炎疫情，建立了国务院联防联控工作机制，加强疫情防控的综合协调能力。实践证明，处理好“统”和“分”关系，充分调动各成员单位的积极性；坚持分级负责、属地管理为主，处理好中央和地方职责关系，充分调动中央和地方两个积极性；正确处理好党委政府和社会的关系，支持社会组织全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作是做好应急管理各项工作的关键。

现代化的应急管理机制，强调突发事件应急管理的上下左右协调联动。经过多年的努力，我们基本形成了上下左右协调联动应急管理运行机制。上下协调联动，主要指应急管理的纵向关系，是不同层级主体间的配合协调联系。按照分级负责、属地管理的原则，一般性突发事件由地方各级政府负责，中央有关职能部门代表中央统一响应支援。发生特别重大灾害时，中央有关部门作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作。左右协调联动，主要指应急管理的横向关系，是不同主体之间的协调联动。各成员单位、各行业主管部门，按照各自职责分工，发挥各自专业优势，共同承担、认真履行突发事件应急处置职责。主要负责防灾减灾救灾、安全生产的应急管理部成立以来，已与32家单位建立了会商研判和协同响应机制，与中央军委联合参谋部建立了军地应急救援联动机制。其他负责突发事件应急管理的部门，也要注重建立有关协调联动机制，切实提升应急管理能力。

四、现代化的应急管理法治体系

中国特色大国应急管理体系必须具备现代化的法治体系。习近平总书记强调：坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。现代化的应急管理法治体系应包括一套完整的法律法规体系、预案体系、标准体系、执法体系等，具有系统完备、科学规范、动态更新等特征。我们在突发事件应急管理的长期探索过程中，制定了一系列的法律法规，为提高应急管理制度化水平奠定了良好基础。党的十八大以来，我们在建设中国特色大国应急管理体系的过程中，更加注重相关法治建设，注重把应急管理重大理论创新和实践创新提炼上升为法规制度，并取得了长足进步。

目前，为增强应急管理法律的完整性、可操作性、统一性，全国人大正式启动了突发事件应对法修改工作。在防灾减灾救灾领域，正在施行修订防洪法、森林法、消防法、气象灾害防御条例、地震安全性评价管理条例等防灾减灾救灾领域专项法规，自然灾害防治立法工作正在推进。在安全生产领域，相关立法工作取得了重要进展，完成安全生产法修订，出台了生产安全事故应急条例、消防救援衔条例等一批法规制度，启动了危险化学品安全法、应急救援队伍管理法、煤矿安全条例等法律法规的调研起草工作。在公共卫生领域，初步建立起公共卫生法律保障框架, 出台传染病防治法、基本医疗卫生与健康促进法、生物安全法、动物防疫法、进出境动植物检疫法、核安全法等，推动出台了《建设工程抗震管理条例》和《海洋灾害防御条例》等。积极推进应急管理标准制定修订工作，注重通过立法形式，强化应急管理全过程标准化，集中报批发布一批应急管理国家标准和行业标准，应急管理标准化取得显著成绩。今后，应急管理法治体系建设要系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，进一步完善各类突发事件预测、预警、预防、应对处置、恢复重建、社会动员、媒体沟通、队伍建设和应急保障等方面的法律法规及配套规定。

五、现代化的应急管理预案

推进应急管理体系和能力现代化，必须高度重视发挥应急预案的重要作用。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。要实施精准治理，预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。目前，有关部门已经启动《国家突发公共事件总体应急预案》修订工作，进一步完善重大战略工程和基础设施应急预案编制管理。2020年以来，针对新冠肺炎疫情防控暴露出来的预案短板，相关部门正在修订《国家突发公共卫生事件应急预案》专项预案的基础上，认真修订各级地方突发公共卫生事件应急预案，在风险评估和资源普查的基础上，借助情景构建等手段，持续动态优化应急预案，规范应急响应标准与流程，不断提高公共卫生突发事件应急预案的针对性与操作性。制定修订了多项国家专项预案和部门预案，国家森林草原火灾应急预案和防灭火指挥部运行机制印发实施。修订了大江大河和重要支流防御洪水方案或洪水调度方案，以及城市防洪、山洪灾害防御、蓄滞洪区、水库防洪抢险、抗旱等应急预案。应急管理部制定了覆盖15个灾种的应对特别重大灾害应急响应工作手册，制定了应对长江、黄河、淮河流域重特大江（湖）堤防决口险情工程抢险方案。各省（区、市）结合各自实际加强了应急预案体系建设，提升了应急预案的针对性、科学性与可操作性。同时，高度重视应急预案演练。注重应急预案演练，针对应急预案练得少、演练的标准和规范缺失、预案演练内容不完整、关键环节体现不够、演练流于形式等问题，强化应急预案的实战性，有效发挥应急预案的应有作用，通过预案演练切实提高应急处置能力。

六、现代化的应急管理能力

现代化的应急管理能力是建设中国特色大国应急管理体系的内在要求，主要包括现代化的应急基础能力、现代化的应急处置能力、现代化的综合保障能力、现代化的应急协同能力。在建设现代化的应急管理基础能力方面，我们从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立全民动员、协调联动的应急管理工作格局。督促企事业单位积极履行安全管理主体责任，引导公众增强风险防范意识，增强全社会的风险防范能力。把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，提高全民公共安全意识和应急技能。注重初期响应能力建设，突出加强第一响应人和基层单位负责人应急管理培训。在建设现代化的应急处置能力方面，我们注重提升突发事件综合研判能力，强调抓住主要矛盾和矛盾主要方面，并对其发展变化有一个比较准确的判断；注重提升应急处置决策能力，要求面对错综复杂的局面，临危不惧、沉着冷静、敢于负责，亲临现场，靠前指挥，果断处置，迅速作出切实可行的决策；注重提升应急处置组织能力，要求善于协调不同层级、不同地方、不同部门，做好人员科学分工、资源合理配置，形成应急管理的向心力、凝聚力、战斗力；注重提升应急处置引导能力，要求积极做好沟通，主动引导舆论，营造良好社会氛围，塑造良好形象。在加强现代化的应急综合保障能力方面，注重加强应急基础数据库建设，推动应急平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享；不断强化应急通信保障能力，提升卫星应急通信服务保障能力与集约化水平；不断提升应急物资保障能力，注重解决好应急物资总量不足、结构不合理、布局不合理等突出问题；注重提高紧急运输保障能力，完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，切实保障突发事件发生时，应急物资及时有效到位。在提升现代化的应急协同能力方面，着力提升全社会的应急处置能力，注重推进公共安全、应急管理宣传教育工作进企业、进社区、进学校、进农村、进家庭，强化大中小学公共安全和应急管理基础知识和基本技能培养，组织形式多样的身边风险隐患识别活动，开展公共安全知识普及，提升公众突发事件防范意识和自救互救能力。注重依托科技场馆、灾害遗址公园、应急培训演练基地、人民防空宣传教育场所、游乐体验设施等现有科普及教育培训等设施，建成一批公共安全教育基地，经常开展常态化应急疏散演练。支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。