国家审计在疫情防控中的作用机制及实施路径研究

唐洋　耿建新　邹雨蓉

[摘要]本文从疫情防控角度研究了国家审计在国家治理中的基本理论，重点分析国家审计在新冠肺炎疫情防控中的作用机制和实施路径，从而有助于加强对新冠肺炎疫情的防控，提高我国对重大公共危机事件的处置能力。

[关键词] 国家审计    国家治理    新冠肺炎    疫情防控

本文系南华大学社科基金委托项目“新形势下我国稳就业的财政转移支付政策效应研究”（项目编号：200XSK001）的研究成果

2020年新冠肺炎疫情的暴发，使得全国各项经济活动都受到严重影响，打破了经济循环的连续性，降低了经济增长的速度。我国餐饮、影视、购物、文娱、旅游等领域的消费大幅下降，严重影响到了国家经济的正常发展。这次疫情对国家治理体系和治理能力提出了更高要求。对新冠肺炎疫情期间的国家审计问题进行深入研究，有利于保障国家对此类重大突发公共危机事件治理措施的有效落实，从而达到更为有效地抗击疫情的目的。

一、国家审计在国家治理中的基本理论分析

“国家治理”的核心就是监督公共权力的阳光运行，合理有效地对公共资源进行分配，确保各级管理部门充分有效地履行公共受托经济责任。任何组织的治理，都需要运用合理恰当的机制来保证其治理作用，“国家治理”机制主要包括预算管制、权责对称、权力制衡、利益公平、行为透明、信息披露、奖惩问责以及审计监控。风险尤其是重大风险，已成为现代社会的重要特征，能否有效防范化解风险挑战，会直接关乎我国能否实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展的全过程。新冠肺炎疫情作为突发公共卫生事件，本质上是一种极端重大风险事件，因此，我们应从新时代国家治理能力的背景入手，充分发挥我国强大的制度优势，以建立健全公共卫生应急管理体系，做好应对风险挑战的充分准备。

国家审计的本质是基于受托经济责任关系产生的一种保障机制和促进经济责任全面有效履行的独特监控机制，其根本目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。国家审计是国家治理体系的重要组成成分，加强国家审计监控力度必然是完善国家治理的重要途径和手段。审计机关作为国家治理体系中的一种内生监督机制，要通过依法行使审计监督来限制行政权力违规运用，为国家治理体系中的决策机制服务。因此，在提高国家治理能力和治理体系现代化水平的进程中，尤其需要更好发挥审计监督的作用。我国的国家审计工作已经完成了监督工作的重大转型，其重心已转变为对党和国家政策措施执行情况的监督、对主要投资项目和专项资金管理使用情况的检查、对重大违法违规问题的揭露、对经济和社会发展中突出矛盾和潜在风险进行揭示、强化权力规范运作等制度层面和机制层面的工作。从国家审计现阶段的实践角度来看，审计机关需深入对领导干部开展权力监督审计，进行权力制约，为维护经济安全开展审计评价，促使政府领导对高风险领域进行关注，提高政府透明度，加强社会对政府监督的力度等，以此来协助政府对公共危机进行有效处理。

二、国家审计在疫情防控中的主要审计内容

从目前情况来看，我国国家审计工作在应对重大公共危机事件治理上还有很大提升空间。针对此次疫情，国家审计的主要工作内容包括对紧急救助专项资金的责任与绩效审计、政府领导权力监督审计和政策法规的执行情况审计。

（一）紧急救助专项资金的责任与绩效审计

在重大公共危机事件审计中，最重要的环节就是对紧急救助专项资金进行审计。此次新冠肺炎疫情所涉及的紧急救助专项资金用途广泛，涵盖了医疗科研项目资金、医疗救治资金、工程项目资金等，并且数目极为巨大。比如，疫情初期国家发改委就紧急下达了中央预算内投资3亿元支持湖北，全国各级财政下达疫情防控补助资金达112.1亿元。所筹集的资金能否落到实处就成为国家和人民担心的问题，因此，将新冠肺炎疫情所涉及的救助资金的使用过程全部纳入审计监督范围，以进一步强化审计监督力度，提高审计监督的有效性，促进救助资金的合理、有效使用，就构成了国家审计的最重要切入点。我们只有强化资金使用的真实性、安全性、规范性和有效性，才能确保资金的执行程序符合相关政策制度，才能有效减小甚至避免在资金运营过程中出现的各种弊端和可能产生的其他风险。审计机关在对救助资金进行审计时，应该突出审计工作的监督、评价作用，对资金运营过程中容易产生的风险进行重点审计，并进行全方面考虑，进一步提高审计工作的质量和效率。从现阶段情况来看，救助资金审计应当向责任和绩效两个层面延伸，而当前最主要的就是为紧急救助专项资金设定各项指标，以建立健全评价指标体系。比如，通过建立使用专项资金达成预定目标的完成程度和预期效果程度等指标，对救助资金使用的机构、组织的管理水平、资金的落实情况、会计财务报表的质量和对救助资金使用的管理情况作出评定。

（二）政府领导权力监督审计

审计机关可以通过构建评价指标，量化政府领导的权力，审查政府领导的权力是否逾越法律底线，以更好地行使国家的审计监督权力，即本文所述的权力监督审计。从国家治理的角度来看，利用权力监督审计抑制政府领导对权力的滥用，是强有力打击腐败的治理手段。基于公共受托责任观，由于委托人与代理人信息不对称，需要第三方介入并对公共受托人手中的公共权力进行监督与评价，能够起到对权力进行有效制约的作用。

作为一种对权力的监控机制或制度安排，国家审计可以在此方面发挥巨大作用。这是因为，为有效限制权力的滥用或者不作为，我们可以考虑构建“以权力控制权力”“以权利控制权力”和“以道德控制权力”三位一体的经济权力监控机制;而这三种控制都与国家审计有着密切的内在关系。首先，以权力控制权力。国家审计有着宪法赋予的审计监督权，可以对各级政府领导进行权力约束，即以审计权力来制约可能会出现弊端的不合理权力运用。其次，以权利控制权力。国家赋予公民基本权利，但若政府领导滥用权力或不作为而侵犯社会大众的基本权利时，政府领导就应该受到强有力的审计权力监督，以这种外部的监督以及由此而形成的舆论压力来促使各级行政领导调整其不当利用权力的行为。最后，以道德控制权力。从个人道德信念入手，建立正确的道德观，促使政府领导干部形成对自我权力的约束。职务腐败和权力滥用将严重影响我国经济的发展，并威胁到国家治理和安全，审计机关通过行使权力监督审计以強化经济监督、权力制约、依法行政的效果，从而进一步约束对领导干部的监督管理，加强领导干部的自我道德修养。因此，审计机关正确行使权力监督审计，将成为国家审计的有效手段和中坚力量，在国家治理中发挥重大作用。

（三）政策法规的执行情况审计

为了评价和分析政府有关公共经济的政策措施的执行情况，审计机关可考虑利用特定的审计方法来进行政策执行审计。换句话说，为了促进有关公共经济政策的落实与完善更为有效，审计机关应在合理程度上对政策执行的偏差程度进行控制，使政策执行过程更加顺利、更具科学性。国家为严防新冠病毒的扩散和稳定经济，制定了一系列的管控政策。比如，为全力支持企业的生存以及复工复产出台了税收优惠政策，以积极应对疫情给国家带来的影响。作为国家审计机关，在对重大公共危机事件政策法规执行情况进行审计时，应主要着眼于党和国家从宏观角度所制定的治理政策法规是否能到达预期目标，与政策执行相关的各部门、机构是否将政策贯彻落實和有效推动国家制度体系趋向完善。在具体方法的运用方面，首先，审计机关要了解、核查各级被审计单位是否对政策的落实高度重视，是否认真贯彻党中央的各项决策部署。其次，审计机关可核查各管理部门对治理政策的执行情况，如相关部门是如何处理外部公众举报问题，相关的政策制度宣传是否到位等。除了监管政策的落实情况，审计机关还需分析治理政策目标是否符合实际情况、措施是否得当等。审计机关要根据审计结果提出可完善政策的建议，以促进政策的顺利实施和更好地实现政策下达的预期目标、预期效果。

三、国家审计在疫情防控中的作用机制

国家审计作用机制指的是如何实现国家审计所发挥的功能。国家审计在疫情防控中的作用机制主要包括联通机制、运行机制和评价机制三个方面。

（一）联通机制

由于新冠肺炎疫情原因，审计区域更加广泛，导致审计工作量激增。各级审计机关在开展审计工作的同时还需兼顾自身的疫情防控工作，因此，按照审计署的统一安排，各级审计单位要积极主动作为，充分利用大数据分析，开展非现场审计。通过线上与线下、远程与现场相结合的模式，认识大数据等信息技术在审计工作中的重要性。通过线上平台，对前期审计资料进行收集并加强网络平台的利用，通过互联网等无接触方式与被审计单位开展沟通协调等工作。为积极应对疫情防控工作，设立审计防疫小组，把集中办公变成对点对人分散办公，线上跟踪督导审计人员防疫工作，现场落实有关问题核查，力争防疫、审计工作两不误。另外，还有许多专项审计。此次新冠肺炎疫情最重要的专项审计是疫情防控资金和捐赠款物的审计，可以通过建立专门的审计领导小组来对专项情况开展审计工作，该领导小组可以由审计署直接管理，小组成员由各个项目所在地委派，由1—2名审计人员组成，同时聘请与该项目问题相关的专家和注册会计师参与，以共同研究制定相关的审计规则，从而使专项审计更加系统化、标准化。此外，各个地区的政府部门尤其是各级领导干部，要依法自觉接受审计监督，积极主动支持和配合审计工作，并加强沟通，促进信息共享，深入研究和采纳审计所提出的建议，对发现的问题要认真整改，并对各个领域的政策措施和制度规则不断地进行完善。

（二）运行机制

1.开展合作审计。新冠肺炎疫情作为一次重大公共危机事件，影响大，波及范围广。国家在抗击疫情时集结着各地各方力量，国家审计同样集结着各个行政区域的审计力量，因此，开展合作审计的组织方式便成为跨区域审计不可或缺的一部分。第一，加强各区域层级审计机关之间的合作。既包括平级之间各机构的合作，又包括上下级之间的合作，以加强彼此之间的交流与沟通，共同对审计工作进行协调，实现审计信息的共享。各级审计机关也应将事先、事中、事后的审计成果进行全面公开，加强审计信息使用的最大化，通过分享各自审计工作中的经验积累，广泛探讨审计工作中所出现的问题，并提出合理的解决方案。第二，加强审计机关与其他行政管理部门的合作。专项审计不仅需要审计人员有过硬的审计专业知识，更需要相关技术的支持和相关部门的配合。因此，审计机关要与审计项目有关部门加强合作，坚持审计人才全面发展的理念，着力培养审计与技术相结合的审计综合型人才。第三，加强审计机关与民间团体、高校科研机构间的合作。在专项审计实践过程中会遇到专业技术上的难题，应聘请该领域的专家提供技术指导，以协助审计工作顺利开展。

2.实施跟踪审计。面对突如其来的疫情，各级政府与社会各界人士驰援疫区，抗疫物资能否高效及时地分配到疫情防控的各个地方，需要运用跟踪审计对抗疫物资筹集、运输、调配等一系列环节进行监督。跟踪审计可以保证捐赠者对政府公共部门的信任，行使跟踪审计不仅可以提高应急物资使用效率，而且可以有效防止权力的滥用和物资的错配。因此审计机关有义务履行好这种受托责任，在应对重大突发公共危机事件的同时履行好自身的工作职责。应急物资跟踪审计，可以提高政府社会捐赠的透明度，在一定程度上抑制腐败，使得更多的违法行为得以纠正，还可以优化相关规章制度。

3.推进内部控制审计。如何控制审计风险是开展审计工作的重要环节，而被审计单位内部控制体系不完善，会给审计工作带来巨大的审计风险。在被审计单位内部控制制度不健全、或有健全的制度但未能被有效执行这两种情况下，审计结果通常无法揭示重大的舞弊行为甚至欺诈行为。因此，审计机关应基于被审计单位内部控制视角开展审计。比如，被审计单位是否设立内部控制职能部门、是否建立健全内部控制组织构架、在控制和风险防范中内部控制的工作机制是否有效发挥作用、是否都制定健全的内部控制制度和行为规范并对其落实情况进行审查、单位领导是否具有内部控制的意识、内部控制体系是否在全单位得以宣传推广、单位是否定期举办内部控制培训活动等，这些都对被审计单位的内部控制体系具有巨大影响。为了更好地建立内部控制体系，各级政府机关可以在政府内部建立信息系统体系，包括收入、支出、采购、年度预算、决算、各工作小组成员对自我的评价、成员之间的评价以及组织上的评价等，以建立起一套全面控制管理体系。这样，审计人员便可以更直观地通过相关数据获取相关信息，敏锐发现问题，以降低审计风险和系统风险。

（三）评价机制

开展审计评价是国家审计职能之一，制定审计评价制度是构建审计评价机制的基础，因此在构建审计评价机制前要确定审计评价制度。审计评价机制的组成要素，应当包括评价主体、评价内容、评价指标和其结果的运用。各级审计机关作为国家审计的评价主体，为了强化评价过程中的独立性与准确性，应与相关部门进行合作。评价内容应根据审计内容进行确定，如疫情中防控资金和捐赠物资是否有效落实，政府领导对权力的使用是否对人民负责，政策的执行是否卓有成效等。面对不同项目的审計评价，在开展审计工作前，审计机关还需要制定不同的科学审计评价方法，面对某些审计项目的不可量化性，采取定性与定量相结合的方法，选择一套合理反映审计项目的评价指标，给定量评价审计项目提供效果支持，以及通过专家对评价指标进行赋权的方式来确立指标权重等。

四、国家审计在疫情防控中的实施路径

在新冠肺炎疫情防控中国家审计往往通过有效的实施路径以发挥最大作用，具体实施路径应从积极开展审计工作、完善风险防控机制、强化疫情期间国家审计的工作效果等方面展开，以此强化新冠肺炎疫情下审计全过程的有效管理。

（一）积极组织开展疫情防控期间的审计工作

审计署的特派办要积极与当地审计机关进行合作，对审计结果进行整合共享，做好沟通协调以避免重复审计。各级审计机关加强信息沟通，充分利用以往的审计经验和结合互联网公开的数据进行分析，以加大非现场审计的力度。审计机关还应加强网络和数据的安全管理，以更加有效地运用非现场审计方式。审计机关相关部门可以开发数据查询分析的小工具，加强对数据库的扩充，并对数据进行统一标准化处理，认真做好数据整理与共享，同时保证数据系统的安全，设置数据管理员，对操作界面设置访问权限，以使审计人员通过非现场的审计方式完成工作。

（二）完善重大公共危机事件风险防控机制

审计作为一种特殊的监控机制，要把防范化解重大风险作为国家审计的最重要工作。疫情期间，国家审计的主要关注点是新冠肺炎疫情给我国带来的财政金融风险，以及全国上下对灾区的捐赠物资的运用。从国家审计的角度出发，审计机关要积极应对新冠肺炎疫情，并将重大公共危机事件风险防控机制嵌入审计机制中。在审计工作中，不仅要对高风险地方进行预警、及时给出提示、制定出高风险预警清单，还需要检查重大风险防控机制是否健全、政策实施是否有效、相关信息披露是否良好、救灾物资的使用是否合法合规，并对此展开检查与评价。

（三）强化疫情期间国家审计的工作效果

国家抗疫工程建设投入、科研经费投入等紧急救助专项资金的投入，都需要国家审计事前对预算进行把控，事中对资金投入使用进行监督，事后对项目执行做出合理评价，对审计效果进行再评价。在审计全过程中，审计人员应借助大数据审计技术合理运用绩效审计、跟踪审计、权力监督审计、政策法规执行审计等审计方法，来强化国家审计的监督职能。国家审计机关应加强审计人员培养，提升审计队伍建设，通过相关部门与外部专业人员配合构建高效的协同机制。

总之，国家审计在疫情防控中的作用巨大。国家审计通过审查的广度、力度和处罚力度的加大，能够发挥更强的威慑作用以抑制腐败发生并降低职务犯罪率;审计机关提出的被审计单位存在的问题，能够及时揭示政府或企业防疫机制存在的风险;通过及时纠正问题，可为被审计单位加强内部控制、实施有效管理创造良好环境。

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