撤县（市）设区对新设区公共服务设施的影响及作用机制——以长春市九台区为例

王开泳，董瑶嘉

（1.中国科学院地理科学与资源研究所/区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京100101；2.中国行政区划与区域发展促进会，北京 100044；3.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049 ）

引言

行政区划是大政国基，是国家实行空间治理和行政管理的基础单元。在新型城镇化建设背景下，应该充分重视行政区划调整的资源配置作用，通过市辖区调整、撤县设市等手段优化区域城镇体系，促进大中小城市协调发展[1]。撤县（市）设区是一种非常重要的行政区划调整类型，为重塑区域发展格局、优化管辖幅度、提高中心城市综合承载能力提供重要支撑。同时，撤县（市）设区对于新设区的发展路径、产业布局、城市风貌、公共服务等也产生深远的影响。因此，应该加强撤县（市）设区后的区域发展效应研究，以便更深刻地认识撤县（市）设区的价值以及在城市治理体系建设中的重要作用。

公共服务是行政区划调整中应予关注的一个基本变量，但公共服务因素并未能在现阶段的行政区划调整中得到应有的体现和重视[2]。撤县（市）设区作为中心城区拓展发展空间、优化整合资源的重要手段，对城市公共服务资源供需调配和空间重组带来明显影响[3]。也有学者认为，行政区划调整可能对地区公共服务供给起到制约性作用，主要表现为城市内部人口激增以及产业结构变化，从而对公共服务的供求结构以及公共服务资源的空间布局产生供给压力[4]。行政区划调整对乡镇政府公共服务能力的提升起到一定的促进作用，本文从理论上分析了以公共服务为核心的乡镇行政区划调整的合理性[5]。由此可见，行政区划调整，特别是撤县（市）设区对于公共服务的影响已成为一个研究热点。

但总体来看，已有研究主要是针对撤县（市）设区对城市总体的公共服务设施或公共服务供给方面的影响，对于撤县（市）设区对新设区公共服务设施建设的影响研究较少。基于以上分析，本文拟围绕新设立的市辖区研究撤县（市）设区对其公共服务水平的影响和作用机制，重点分析撤县（市）设区以后，新设区公共服务设施空间布局在结构化方面的特征。撤县（市）设区对城市公共服务变化在机制层面上的作用有待进一步的探究。故本文以长春市九台区为例，从两个时间段内，利用双重差分法测算比较撤县（市）设区前后城市公共服务水平的增减变化，探讨撤县（市）设区对新设区公共服务设施建设的影响及作用机制，以期从公共服务配套的视角研究撤县（市）设区的区域效应，为中国新时代行政区划调整和城市公共服务均等化建设等方面提供参考。

1 数据来源与研究方法

1.1 研究区概况

本文以吉林省省会长春市为例。长春市历史悠久，区位条件优越，经济实力雄厚，一直在东北发展格局中占有重要地位。2000年以来，随着新型城镇化的不断推进，长春市进行了近30次行政区划调整，其中2014年10月20日，撤销九台市、设立长春市九台区是较为重要的一次。这有效地拓展了长春市的发展空间，加快了九台的结构优化和升级，明显改善了九台区的人居环境质量和公共服务水平，现已成为国家级新区——长春新区最主要的核心区域之一。

因撤县（市）设区所产生的政策性效果较为延迟，故本文以长春市2014年撤县（市）设区后的行政区划范围作为研究区域，暂不考虑2020年新划入长春市管辖的公主岭市，与2017年修订的《长春市城市总体规划》范围一致。截至2020年底，九台区辖15个街道、2个镇、2个民族乡、33个居民社区和310个行政村，行政区划面积为3 371.51 km²。根据七普数据，九台区人口为569 976人。

1.2 数据来源

本文的研究数据包括行政区划矢量数据图、相关统计年鉴数据和POI数据。行政区划矢量数据图来自于中国科学院资源环境科学与数据中心（http://www.resdc.cn）。社会经济情况的统计调查数据来源于历年的《吉林省统计年鉴》《长春市统计年鉴》等。公共服务方面选取每万人的中小学生数和每万名学生拥有教师数度量教育水平；以每万人拥有医院、卫生院床位数和每万人医院、卫生院卫生技术人员数度量医疗水平；每万人拥有各种社会福利收养性单位床位数来度量社会福利水平。

POI数据部分由百度地图爬取，以2012年、2015年、2020年为研究点，经筛选去重后，分别得到2012年共16 768条数据、2015年共38 559条数据、2020年共46 608条数据。按照公共服务设施相关分类规定，将其分为行政、教育、医疗、文体休闲和社会福利5大类。

1.3 研究方法

1.3.1 双重差分法

双重差分法也称为“倍差法”，多被用于社会学中的政策效果评估，也在相关政策措施与产业结构、生态经济的关系影响中被广泛应用。双重差分法应用于探究撤县（市）设区对区域经济与社会方面的影响，重点在于测度城市经济发展绩效与公共服务水平在撤县（市）设区前后的指标增减“净”变化[6]。

双重差分法在具体操作中，先设立了4种样本，分别是撤县（市）设区前的干预组、撤县（市）设区前的控制组、撤县（市）设区后的干预组和撤县（市）设区后的控制组，再进行定义组别虚拟变量（post）和政策虚拟变量（treat），即对于干预组：post=1，控制组：post=0；对于撤县（市）设区前，treat=0，撤县（市）设区后，treat=1。具体构建以面板数据为主体对象的双向固定效应的DID模型[7]：其中：下标t和i表示第t个年份和第i个县（市），Zit作为被解释变量，通常选择能度量发展变化与增长速度的指标，由于经济、公共服务各类数据数值较大，故均取每类数据的对数来降低标准误，公共服务方面逐一选取教育、医疗、社会福利相关的数据对数。γIT和εit分别是一系列控制变量和扰动项，i·city代表城市个体固定效应，i·year代表时间固定效应。双向固定效应可以更好地缓解遗漏变量偏误问题，在一定程度上遏制个体不随时间变化的个体异质性。β0为政策渐进效应交互项系数，也是本文最重要的度量参数。

与运用众多样本进行差分比较不同，本文基于个体案例开展研究，需在长春市内找到与九台区公共服务发展水平持平的县（市），这具有一定的难度。通过经济、公共服务各方面多期数据的比对，选取农安县作为九台区进行双重差分的对照组较为合适，原因有三：一是农安县和九台区均毗邻长春，位于长春都市圈1小时经济圈内，区位类似；二是农安县与九台区经济发展水平接近，可比性较高；三是从公共服务方面来看，由表1可得，以九台撤县（市）设区的前一年2013年为基准年，测算得出的农安县与九台区的医疗、教育和社会福利方面的指标值都较为接近，且一同高于或低于全市的平均水平。

表1 2013年未撤县设区前九台市和农安县的公共服务水平比较

1.3.2 区位熵

本文通过POI数据，利用各区网点的人口数量计算各类公共服务设施空间分布的专业化程度，以此分析长春市公共服务设施空间分布集聚程度和水平差异[8]。

式中：Q是指公共服务设施区位熵，yi是指某区第i类公共服务设施的供给规模，Yi是指全市第i类公共服务设施的总量，n是指某区人口规模，P是指全市人口总规模。Q值越高，说明公共服务设施的专业化程度越高。

1.3.3 核密度分析法

ArcGIS中的核密度分析利用二维密度函数测度相关要素在其特定范围内的每个点的估计值，随着与特定点的距离不断趋近搜索半径，进而在空间中生成连续不断的平滑密度曲面。从本质上说，是一个通过离散采样点进行表面内插的过程[9]。具体测度公式如下：

式中：K0为核密度估计下的核函数，N为特定范围内研究点的个数，h为带宽，disti为测算点与基准点之间的距离，f(x,y)值越大，表明空间越聚集，反之则越稀松[10]，以此来探究公共服务设施的空间格局和聚集特征。

1.3.4 突变检测法

突变检测法多用于通过夜间灯光数据提取城市建成区的过程，由Imhoff提出[11]，原理为：城市建成区域通常均为封闭聚集空间，在夜间灯光矢量图上表现为灯光强度很高，即灰度数值较大；随着分割阈值的不断增大，密度间距逐渐扩大使得提取出的多边形斑块逐渐减少，进而周长不断变小；当周长变化规律被打破，开始呈现直线增长态势时，说明分割阈值达到一个转折点，此时多边形斑块迈入内部破碎，不断分裂出小组团的阶段，使得总周长攀升发生突变，该点即为提取城市聚集空间的最佳分割阈值[12]。

本研究引用该方法，将各个年份的公共服务设施分布图进行等值线分析，测度统计得出的阈值—周长变化图可判别分割阈值突变点，从而识别出公共服务设施聚集空间，对比撤县（市）设区前后年份聚集空间的大小及扩展方向间接体现撤县（市）设区对公共服务设施的空间影响。

2 结果与分析

2.1 撤县（市）设区对于提升九台区公共服务设施水平具有一定的助推效果

通过测度撤县（市）设区对公共服务设施的政策效应，利用双重差分法得到结果。由表2可得，除了每万名学生中的教师数指标不存在显著性，且DID估计值为负，其他变量均为正值且显著，这说明基于整合发展背景，撤县（市）设区会加大对撤并县（市）的公共服务设施投资，促进基础设施一体化发展。

表2 基于双重差分法的公共服务水平回归结果

具体来看，教育方面，每万人中小学生数的交互项系数为0.129，但每万名学生的教师数为-0.036 2，这说明撤县（市）设区推动了中小学生数量的增长，但对教师的吸纳作用并不明显，产生了教师资源与学生数量不匹配的问题，后续应逐步转移基础教育重心，优化教育投入机制，均衡配置教师资源。医疗健康方面，每万人拥有的床位数和卫生技术人员数的DID系数分别为0.415和0.394，且通过了1%的显著性检验，说明撤县（市）设区对医疗方面的硬件与软实力都具有显著的推动作用。社会福利方面，每万人拥有各种社会福利收养性单位床位数的DID估计值为0.383，说明九台区的养老公共服务水平在撤县（市）设区后有很大的提升，但通过具体数值来看，2009年每万人拥有社会福利性单位床位数为46张，历经10年2019年每万人拥有床位数为51张，仅仅增加了5张，但九台区60岁以上老人人口占比从2009年的14.58%激增到2019年的23.66%，故新设区的养老基础设施应加大投入和建设力度，以积极应对日益严重的人口老龄化问题。

2.2 撤县（市）设区后公共服务设施专业化水平存在地区性差异，九台区位于中低部聚集区

选取2020年长春市POI数据进行区位熵测度，结果如图1，由（a）得，长春市公共服务设施高水平聚集区仍分布在核心城区周围，如朝阳区、二道区、南关区等，区位熵数值趋于甚至超过了1.6，相比而言，作为老城区的宽城区区位熵反而不高。同为历经了撤县（市）设区的九台区和双阳区，区位熵均在0.8附近，专业化水平相当，但仍低于全市平均水平。农安县、榆树市等低水平聚集区则只有0.4的区位熵。从公共服务设施类型来看，多类优势设施集中在核心老城区呈现，如图（b）中凸起的朝阳区为教育、文体、医疗等5大类设施的核心叠加区域，九台区受撤县（市）设区不久的短期影响，公共服务与基础设施的大幅投资使得各类设施区位熵均超过双阳区、农安县等地，成为非城区地带的高值区域，但除了医疗和社会福利设施大于1，行政、教育和文体休闲设施仍低于全市平均水平，后续应加大投入力度，解决相关设施短缺问题，确保公共服务设施资源分布均衡。

图1 长春市公共服务集聚水平

2.3 长春市公共服务空间格局呈现圈层递减式结构，撤县（市）设区使得九台区公共服务空间聚集热点分散式增多，且毗邻主城区的聚集空间显著扩大

基于长春市2012年、2015年和2020年的POI数据，利用核密度分析法分别测度撤县（市）设区前后长春市公共服务设施密度分布值，探究长春市及九台区空间集疏特性和格局结构。拉伸结果如图2所示（a1、b1、c1），从整体来看，长春市公共服务设施热点区域与中心城区位置基本叠合，如长春城区、九台区、双阳区、农安县、德惠市和榆树市的中心区域。公共服务空间格局为鲜明的圈层递减式结构，即核心区密度值达到峰值，随着距离的外扩，密度值不断减少，边缘地带为最低密度聚集区。从2012年到2020年，长春市公共服务中低值空间呈点状式逐步扩增，其中以长春核心城区为主的周边区域增长最为显著，这是长春建成区空间不断外扩导致各类公共服务设施重心外延的直观体现。由2020年核密度分布图还可得，8年间长春主城区附近的热点朝向九台区扩展，二者间出现“轴带扩展”，这既说明随着长吉一体化的协同发展，九台区作为其核心节点的重要影响不断凸显，还证实撤县（市）设区使得长春主城区与九台区的交互效应更为强烈，长春对九台区公共服务设施方面的核心引领和辐射带动作用进一步加强。

图2 长春市公共服务水平核密度空间分布图（左）及九台区公共聚集空间识别图（右）

为了更细致地观察九台区在撤县（市）设区前后公共服务空间的变化情况，利用突变检测法对九台区公共服务集聚空间进行识别。以进行撤县（市）设区不久的2015年为基准年，再以3 000为阈值间隔进行等值线分析，密度值对应多边形斑块周长的变化图如下所示，由图3可得，一共存在4个使周长激增的突变点，经检测，当选择27 000的阈值时，提取出的多边形斑块最为合理。依据Imhoff提出的原理迁移，密度值为27 000的点即为识别公共服务集聚空间的最佳阈值点[11]。

图3 不同密度间距所对应的斑块周长变化

识别出的2012年、2015年、2020年九台区公共服务聚集空间如图2（a2—c2）所示，结果表明，九台区公共服务聚集空间经历了“单核极化—热点发散—毗邻主城区空间显著扩大”的转变过程。2012年，九台区公共服务设施聚集空间只存在于九台区中心地带，这里为商业办公、交通运输、住宅生活等多类服务的主功能区，相应的公共服务设施种类一应俱全，数量颇多。周边地区包括边缘地带处于发展落后或尚未开发阶段，公共服务设施仍在“孵化”阶段，整体为“单核极化”格局。2015年聚集热点显著增多，此时刚经历撤县（市）设区的九台区各类投资大面积涌入，地价抬升，在市场不断扩容提质的同时，公共服务与基础设施也一一设立，多类设施的叠加使得所辖乡镇出现了点状式聚集空间，尤其随着龙嘉镇空港经济开发区的深入发展，基于其“六横三纵一凌空”的立体交通优势，行政文教及总部经济区、文化创意产业园区等5大功能区相继布设，东南部公共服务设施集聚空间已显雏形。2020年如图2.c2所示，九台撤县（市）设区带来的多重效应使得各地公共服务设施集聚空间均有所增大，以毗邻主城区的公共服务集聚空间扩张最为明显。处于“长吉图”“长吉一体化”的核心叠加位置，九台区东南部与长春的联系愈发紧密，尤其是撤县（市）设区后，公共服务也逐步趋向一体化，公共服务聚集空间的增加使得九台区与长春主城区间形成了一条“公共服务空间走廊”。此外，2020年启动开展的中韩（长春）国际合作示范区，建设了多个将长春北湖、九台卡伦、龙嘉密切贴合在一起的集聚集约发展式专业产业园区，包括新能源汽车、医疗制药等园区，同时配套建设相关公共服务设施，加大了公共服务聚集空间面积。总体来看，2020年九台区撤县（市）设区后短期内对公共服务水平的提升具有明显作用，公共服务设施格局特征与聚集空间大小已相对稳定。

3 九台撤县（市）设区对公共服务设施建设的作用机制

公共服务配置的变化一般源于多方因素，因而撤县（市）设区对公共服务的作用机制可以从规划统筹、财政倾斜、产业转移和人口集聚等方面进行多尺度多维度的分析（图4）。从宏观上来看，撤县（市）设区破除了九台区的体制障碍，促进了规划统筹。换而言之，撤县（市）设区后九台政策上的变化，是推动九台公共服务设施发生变化的根本动力。撤县（市）设区前，九台保持独立的县级体制，财政独立、规划独立、用地和项目审批独立，发展思路也相对独立，长春市和九台是上下级的行政指导关系，九台公共服务设施的完善与否由九台政府负主要责任。而九台设区后，就成为了长春市中心城区的一部分，由一个完全的政府变为不完全的政府，财政、规划建设、公安、环保、用地指标和重点项目建设审批都改由长春市负责，九台区成为落实长春市委市政府决策的具体实施者。撤县（市）设区前，九台市的规划管理具有独立性，长春市的各级各类规划编制难以与九台市实现有效衔接，城市的发展重点局限于现有市辖区，公共服务设施的投资和建设也很难外延至九台区。而撤县（市）设区后，长春市发挥主体责任，财政和项目向九台区倾斜，推进九台区公共服务设施的不断完善，加快了九台区的固定资产投资和更新改造步伐，在发展重心外扩的同时配套公共服务资源，例如公共财政支出中的一部分用来进行九台区公共服务资源的投入配置，公共服务设施数量短期内有明显的提升。按照《吉林省国土空间规划（2021—2035年）》提出的公共服务的发展方向，九台区今后可以按照提质区、提量区、提质提量区和特色管控区分类完善公共服务设施建设，提高九台区公共服务设施水平。

图4 撤县（市）设区对新设区公共服务的作用机制

从中观上来看，撤县（市）设区使九台区获得了政策红利和倾斜支持，为九台区注入了新的活力和竞争力。撤县（市）设区后，加强了九台区与中心城区的社会经济和交通联系，纳入到统一的城市管理中，各类基础设施、交通运输、行政管理的一体化发展水平明显提升，随着各种财政政策、招商投资政策和产业政策的倾斜和支持，九台区的营商环境不断改善，公共服务辐射范围逐渐扩大，新的聚集热点开始逐步出现在九台区。换而言之，撤县（市）设区加速了中心城区与九台区公共服务资源的互联互通，促进了文体教育、医疗健康、养老服务等方面的协同发展。

从微观上来看，撤县（市）设区推动九台区承接了更多的产业转移和人口集聚，带动了公共服务水平的提升。撤县（市）设区后，九台的城市规模进一步扩大，人口进一步增加，区域中心功能进一步完善、提升，且赋予了九台新的定位与分工，新设区的功能实现了由县（市）独立完整、低水平综合化的城市功能向专业化、特色化、高水平地承担中心城市部分功能转变，其具体表现是九台区产业结构与人口结构的变化，而人口和产业的集聚间接影响公共服务配置的供需调配[13]。特别是撤县（市）设区后，九台经济开发区的产业集聚能力得到明显提升，通过合理地分配人才、资金、技术，引导不同规模、不同类型的公共服务设施在九台投入使用，促进了九台区公共服务空间格局的不断优化。

4 结语

撤县（市）设区是城市空间布局和资源优化配置的重要手段，对于整个城市和新设市辖区均可产生深远的影响。本文以长春市为例，具体以九台区为研究对象，重点利用双重差分法测算比较撤县（市）设区前后2个时间段内城市公共服务水平的增减变化，基于POI数据通过突变检测法识别公共服务聚集空间，从而进行公共服务布局结构的剖析，并探讨撤县（市）设区对公共服务变化的作用机制。研究发现：

撤县（市）设区对于提升九台区公共服务设施水平具有一定的助推效果，在医疗健康和社会福利方面尤为显著。由于政策效应的产生存在一定的滞后性，使得公共服务设施专业化水平存在地区性差异，其中九台区位于中低部聚集区。同时，长春市公共服务空间格局呈现圈层递减式结构，撤县（市）设区使得九台区公共服务空间聚集热点分散式增多，且毗邻主城区的聚集空间显著扩大，表现出明显的区域临近带动效应。由此可见，撤县（市）设区是重塑区域发展格局、优化提升公共服务水平的重要手段。对于与中心城区临近的县（市），通过撤县（市）设区可以较为便捷地获取中心城区的政策红利和倾斜支持，加快改善和提升本区域的公共服务水平和人居环境质量，提升区域营商环境和整体发展活力。

从宏观、中观、微观三方面对公共服务在撤县（市）设区的影响下公共服务设施数量、公共水平、辐射范围、资源互通和空间布局的情况变化予以解释。在宏观层面上，撤县（市）设区可以改变新设区的独立性，通过制度衔接和规划统筹融入中心城区的发展。在中观层面上，政策倾斜、社会经济联系以及交通联系的不断加强，可加快新设区融入中心城区的步伐。在微观层面上，撤县（市）设区增强了新设区的人口和产业集聚能力，从而带动了公共服务设施的加快投入与供给。总体来看，撤县（市）设区对于新设区的公共服务设施建设具有明显的正向拉动作用，数量与质量的提升使得新设区公共服务聚集空间显著增多，毗邻中心城区的新设区公共服务空间格局变化更快、辐射范围更广等，整体呈现良好的发展态势。今后将继续深入研究撤县（市）设区后对于不同公共服务设施的影响是否具有区域差异性，是否具有不同的时间滞后性，以便更加深刻地认识撤县（市）设区对城市和区域发展的影响和成效，更好地利用行政区划手段加强城市治理能力，提升城市的整体竞争力。