海绵城市：难承汛情之重

◎ 文 《法人》全媒体记者 银昕

7月30日，中国城镇供水排水协会秘书长谢映霞在接受《法人》记者，采访时说：“不少人对‘海绵城市’的概念有误解，总把建设‘海绵城市’与防止城市内涝紧密结合。实际上建设‘海绵城市’与城市的防洪排涝能力不完全是一回事。”今年夏天，全国大部分地区汛情告急，部分城市遭遇极端天气，大暴雨甚至特大暴雨导致城市内涝。这不禁让人产生疑问，数年前纷纷上马的“海绵城市”工程究竟有没有用？

近日，记者采访了多名城市建设及规划问题的研究者，他们告诉记者， 建设“海绵城市”的直接目的是对雨水资源的收集、利用以及再开发，而城市的防洪排涝，需要多方协同作战，“海绵城市”难以直接解决城市内涝问题。

清华大学环境学院教授贾海峰告诉记者，“韧性城市”更着眼于应急状态下处置实情的能力。

极端天气下，更应该提高应急避险能力

2018年，河南郑州发布了“海绵城市”建设规划，并称将在2020年内投入530余亿元经费。此次遭遇极端天气的侵袭后，郑州“海绵城市”建设也遭到了质疑。深圳市城市规划设计研究院副院长俞露告诉记者，“海绵城市”是在城市建设和规划中需要长期遵循的理念，投入大量资金后，现实与规划中的目标还有多大差距？如果没有搞清这个问题，就说“海绵城市”建设失败，显然过于简单粗暴。“而且，郑州此次特大暴雨的降水量，远超‘海绵城市’排水系统设防能力的上限，可以说没有任何一个城市能按照这么高的标准设防。”

郑州暴雨致城市内涝

俞露说，在极端天气面前，更为关键的是提高应急避险和救灾能力，而不是苛责“海绵城市”。

“海绵城市”的概念最早出现于中国，但其中的建设内容和理念大部分来自西方国家。西方国家的现代城市很注重在微观层面和细节中突出对雨水的吸纳、收集和再利用。例如，城市中大量的雨水花园（有较多雨水收集和再利用装置的花园或公园），可以防止雨水较大时在路面形成大量积水；又如，有雨水收集能力的绿色屋顶，可对雨水再利用，形成灌溉能力，用于种植树木花卉甚至造园；再如，在材料方面，一些城市在路面上铺设由渗水材料制成的砖块，防止路面积水。此外，巴黎、伦敦等城市建成了密集的地下管网，保证了强大的雨水承接能力。

以上种种，被我国的城市建设规划研究者吸收后，形成了“海绵城市”的概念。

2015年10月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（以下简称“75号文件”），对“海绵城市”明确定义为“通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式”。“海绵城市”是一种理念，绿色屋顶、雨水花园、渗水砖、渗水土壤、地下管网等都是“海绵城市”建设的题中之义。

值得注意的是，“75号文件”虽然提到了控制雨水径流，但未将“海绵城市”与防止城市内涝直接关联。

有不少人简单地把源头雨水控制装置（绿色屋顶、透水铺装、雨水花园等）认定为“海绵城市”，但实际上，“海绵城市”的特征是“蓝绿灰结合”，除源头雨水控制（“绿”）之外，还有雨水管网、调蓄设施、泵站（“灰”）等措施。源头雨水控制主要应对设防标准以下的降雨，而内涝问题的解决，则要靠整个海绵体系的综合举措。

“在‘绿’和‘灰’之外，还要建构完善的城市生态格局，将带有湖泊、河流或水库（‘蓝’）的城市公园或绿地作为雨水蓄存的重要空间，也是非常必要的。北京的奥林匹克森林公园、深圳的莲花山公园、香蜜公园等，也是海绵系统的一部分，对降雨的吸纳、微气候的调节和生态价值的提升都会起到很重要的作用。”俞露说。

谢映霞告诉记者，“海绵城市”如果建设成功，确实能够抵御中小规模降雨。有关中雨和小雨的定义，国家有明确的气象标准：12小时内降水量小于5mm或24小时内降水量小于10mm的降雨过程被称为小雨，中雨是指12小时内降水量5mm～15mm 或24小时内降水量10mm～25mm的降雨过程，而12小时内降水量15mm～30mm或24小时内降水量25mm～50mm的降雨过程就被称之为大雨了。也就是说，“海绵城市”工程仅能抵御24小时内降水量不超过25mm的降水过程，在动辄就迎来大暴雨甚至特大暴雨的极端天气面前，“海绵城市”不能直接阻止城市内涝的形成，“看海”有时是不可避免的。

他人智慧，不能简单借用

一提起城市的排水系统，总有古代的经典案例被人提及。最典型的两个案例是北京故宫和江西赣州古城，“北京故宫几乎从没内涝过”“赣州下雨时，古城安然无恙，旁边的新城却总是‘看海’”。古代建筑者的排水系统以及排洪理念，在现代城市建设的路径下，是否还能适用？

谢映霞介绍，古代建筑的确很讲求排水和防洪，但以上两个典型案例除了有健全的排水管道之外，在位置方面也经过了精心挑选。“北京故宫和江西赣州古城都选在了较高或地基被垫高的位置，在遇到降雨时雨水会顺着地势流向周边。但这是基于古代人类的活动范围小的前提作出的选择，现代社会人类活动范围变大了，一些地势低洼区域也要被开发成人类活动区域，而这些地方天生就容易积水，这样的比较并不科学。”

不过，谢映霞同时介绍，北京故宫有丰富的地下管网，并且宫墙外的筒子河与城内水系直接连通，的确体现了古人对排水防涝的超强意识；赣州古城的“福寿沟”也对防洪排涝起到了重要作用，在排水管道及存水设施方面，古人的比较超前意识值得借鉴。

欧洲城市发达的地下管网同样被人津津乐道。巴黎建立了密集程度不亚于地上建筑的地下管网系统，除了2400公里的管道，还有6000多个蓄水池。雨果所著的《悲惨世界》中，主人公冉阿让正是在下水道中与警察周旋，逃脱追捕。

北京故宫600年来几乎无积水

俞露告诉记者，中国大部分地区属于季风性气候，旱季与雨季区分明显，一年之中降雨较为集中，极值较高。而常用来与中国进行比较的法国、英国等，大部分地区属于温带海洋性气候，全年降雨分布较为均匀。中国与这些国家的水文气候、发展历史、发展条件、排水体制都不相同，地下管网的规模和形式不宜照搬照抄。“巴黎也不是所有下水道都能跑汽车，而东京也要到2045年左右才能应对每小时75mm（大约相当于‘20年一遇’的标准）的降雨。美国、日本、德国和澳大利亚等发达国家都在推行以源头雨水控制优先的雨水管理思路，与我们的海绵城市建设理念一致。”

此外，一个不可忽视的事实是，发达国家城市的建设和规划起步较早，而中国是在改革开放之后才开始进行大规模的城市建设。欧洲城市如柏林、巴黎、伦敦等，使用早年间流行的雨水与污水合流的合流制系统。这种情况下，一旦合流制污水溢流进入河道水系或上泛到街道上，对城市环境影响很大。溢流点可能会奇臭无比，这就要求管网必须密集，长度必须大；而中国改革开放后普遍使用的是雨污分流的分流制管网体系，通常没有污水上泛的问题，所以针对下水道的建设，不必与发达国家城市进行机械性对比。

清华大学环境学院教授贾海峰告诉记者，在中国城市中，有部分开发年代较早的老城区仍使用雨污合流系统，“包括北京在内的大多城市的老城区，都还或多或少存在一些雨污合流区域。近年来很多城市着眼于污染控制，加大了对老城区雨污合流管网的改造和完善，有的干脆改为雨污分流，有的在合流排口污水排入水系前进行截流，将污水引向污水厂，我国排水管网的整体情况正在逐渐改善”。

除了“海绵城市”，还要建设“韧性城市”

“海绵城市”的概念也有狭义和广义之分。狭义的“海绵城市”是指包括但不限于上述工程性措施，而广义的“海绵城市”除工程性措施外，还包括非工程性措施，即城市管理者对极端情况的预判以及制定和执行紧急预案的能力。

在气象部门发布雷雨预警后，城市管理者根据具体情况适时停工、停产、停课，并适时关闭地铁系统，已渐成应对极端天气的常态。

7月27日，北京市规划自然资源委员会和北京市气象局发布地质灾害气象风险蓝色预警，当日下午，北京市政府召开常务会议，赋予基层一线相应处置权限，遇有突发情况，必要时果断采取停工停课、地铁封闭等措施。当日21时30分，北京市气象台继续发布暴雨黄色预警。

谢映霞对记者说：“在我的印象中，北京自从经历了2012年‘7·21’大雨后，在应急处置的意识和措施上都变得更加完善。有了暴雨预警后，很多地势低洼的路面或立交桥下都有移动抽水车随时待命，市政部门也会派人在积水形成后，主动掀开下水道的井盖，加大漏水速度，这都属于‘海绵城市’中的非工程性措施。”谢映霞认为，只靠工程性措施，“海绵城市”难以抵御足以造成灾难的极端天气，只有与非工程性措施相配合，才能提高城市的“吸水量”。

“韧性城市”是近年来开始流行的另一个概念，相较于针对城市雨水管理的“海绵城市”，“韧性城市”更加针对自然灾害。当灾害发生时，“韧性城市”能承受冲击，并可以快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，通过适应来更好地应对未来的灾害风险。

2017年6月，中国地震局提出实施《国家地震科技创新工程》，包含四大计划，“韧性城乡”计划是其中之一，这是中国提出的第一个国家层面上的韧性城市建设。2020年11月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，提出“增强城市防洪排涝能力，建设‘海绵城市’‘韧性城市’。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。“海绵城市”与“韧性城市”并列出现。

贾海峰告诉记者，自然灾害发生时，需要城市具有防灾减灾和抗灾救灾的能力，这种能力要保证即便发生重大灾情，也能使城市快速应对，降低损害，并且在灾后可以快速恢复城市正常功能。“韧性城市”的建设与“海绵城市”一样，不但要重视工程性措施的建设和维护，更要重视包括城市管理、市民教育等非工程性措施的完善。“不过从侧重点看，‘海绵城市’是一种常态情况下城市的建设和管理，而‘韧性城市’则着眼于应急状态下处置灾情的能力。”贾海峰说。