美丽乡村建设背景下人民法庭参与诉源治理的进路*

张素敏

(西南政法大学 法学院， 重庆 401120)

我国乡村人民法庭作为参与美丽乡村建设和诉源治理的前沿阵地，担负着大量民事纠纷案件的审理工作，同时也指导着人民调解委员会参与社会综合治理，在法治中国进程中发挥着“神经末梢”的作用。作为国家司法权于乡村社会“在场”的象征，人民法庭司法在乡村社会治理中的功能定位是新时代背景下的一个重要课题[1]。随着近年来诉讼案件“爆炸式”增长，乡村人民法庭的职能地位进一步彰显，但其原本的职能特点则日益被忽视、淡化。在人民法院员额制改革大背景下，乡村人民法庭面临着更加严峻的考验，遇到了更加复杂的问题和更加艰巨的任务，如参与美丽乡村建设和基层治理诸多方面的工作。

20世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“枫桥经验”带给我们重要的启示：“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”是新时代“枫桥经验”的价值导向。

基于此，乡村人民法庭作为基层人民法院的“桥头堡”，其重要性更加凸显。在美丽乡村建设和社会综合治理的视域下，应拓展乡村人民法庭的功能，突出乡村人民法庭的特色，充分发挥其社会治理的重要职能，积极服务新农村、美丽乡村建设，增强乡村治理的前瞻性和主动性，建立与其他社会治理主体常态化联动机制，助力美丽乡村振兴战略，进而促进乡村社会治理现代化。

一、实践考察：乡村人民法庭工作现状

人民法庭制度是一项具有中国特色的司法制度，其设置的目的和初衷是“两便”原则，即便于人民群众诉讼、便于人民法院审判。从1954年《人民法院组织法》首次确立此项制度以来，各地人民法庭在方便群众诉讼、调处社会矛盾、维护社会公平与正义等方面发挥了重要作用[2]。但是司法改革后人民法庭的现状如何呢?本文选取H省Z市所辖105个乡村人民法庭，对其美丽乡村建设和诉源治理情况进行摸底了解，系统调研该市所辖乡村人民法庭的实践状况。其特征主要表现在以下几个方面。

1. 员额法官配置不足，审判力量相对薄弱

人民法院落实法官员额制后，对具体案件的法律适用不再向上级法院请示，上级法院不再审判具体案件，不再对案件把关，案件全由员额制法官自己依法独立裁判。因此，乡村基层人民法庭的人员配置与审判规律的矛盾逐渐凸显。以H省Z市10个基层人民法院为例，该市基层人民法院所辖105个乡村基层人民法庭、员额法官、法官助理、书记员、法警辅警及在编工勤人员共1 605人，其中：员额法官491人，占30.59%；其他人员1 114人，占69.41%(见表1)。在这105个乡村人民法庭中，仅有43个员额制法官人数达到3人，占40.9%；其他62个乡村人民法庭占59.1%，均不具备审判人员组成合议庭的条件。上述问题的出现，要求我们不得不对人民法庭的传统定位进行深入思考。

表1 样本乡村人民法庭人员构成情况

2. 案件逐渐增多，乡村人民法庭不断与审判法庭同化

长期以来，乡村人民法庭植根基层、面向乡村，处在维护社会和谐和建设美丽乡村的最前沿、化解社会矛盾的第一线，在构建和谐社会和美丽乡村建设进程中扮演着重要角色。但在审判实践中，其职能重心似乎迷失了应有方向，走入了以审判为中心从而以多办案为目标的误区。尤其是在传统乡村社会，每个人都生活在“生于斯、长于斯、逝于斯”的熟人社会之中[3]。在一些乡村人民法庭探索设立的社区法庭、驻村诉讼服务站、家事调解室、亲子陪护室等，虽初衷是力争突出特色、打造品牌，但实践中往往流于形式，并未真正发挥应有作用。

人民法院员额制法官改革使原来乡村法庭的人员配置发生了结构性变化，一部分审判人员转为法官助理，员额制法官编制不足，案多人少的矛盾更加突出。为了弥补基层法庭法官员额的不足，一些基层人民法院采取派驻员额法官的办法，让一些取得员额法官资格的原本在综合部门工作的同志挂靠法庭办案。这些同志除了办案还肩负着其他行政事务，平时一般不在乡村人民法庭办公。案件开始审理后，先由书记员或法官助理制作法律文书、送达开庭传票、确定开庭时间，此类员额法官只有开庭时才到庭主持审判。以H省Z市F县法院为例，案件逐年增加(见表2)，人民法庭俨然就是一个审判法庭，其核心职能被进一步彰显，而庭前调解、庭外和解、实地走访及现场开庭等原有职能则有日益被忽视、弱化的趋势[4]。

表2 H省Z市F县人民法院员额制改革前后收结案件情况 件

3. 在处理乡村非诉讼事务上，人民法庭作用有弱化趋势

目前，作为具有二元结构特征且仍以农村为主的中国社会来说，法官不了解广大农村、广大农民，或者说不善于和普通老百姓打交道，是很难胜任基层人民法庭司法工作的。在农村人民法庭工作过的优秀人民法官，常常满怀深情地盘点对人情世故、对基层执法、对法官职业的经验感受[5]232。这些经验为他们处理乡村纠纷打下了坚实的基础。在农村有些纠纷矛盾的处理，如果从诉讼的时间成本、经济成本、风险成本分析，诉讼往往并不是最佳解决途径。正如英国学者西蒙·罗伯茨等指出：“审判的真正中心在于通过作出判决，宣扬并刷新社会规范中的全部核心价值。”[6]223由此来看，作为乡村社会专门司法机构的人民法庭及其司法活动不应仅仅满足于具体纠纷的平息，还要担负起在乡村社会重塑和实现国家法规范价值的职责。

但是，在人民法院司法改革中，退出遴选的大多是过去进行“送达、调查、座谈、调解及就地开庭”等“一条龙”式办案的老法官[7]。他们在法官员额制改革前大都担任乡村人民法庭庭长职务，在处理农村非诉事务中曾为人民法庭作出了积极贡献。而人民法院司法改革后，兼任乡村人民法庭庭长的大都是比较年轻的员额法官，让他们和农村人民群众打成一片，妥善处理农村非诉事务，尚需一个不断充实提高的过程。而且，让退出遴选的老法官继续留在农村人民法庭作为法官助理，无论于情于理都不甚恰当。最为重要的是，无论是从他们的能力阅历还是丰富的基层办案经验而言，离开审判岗位都是乡村人民法庭在处理非诉讼事务时的巨大损失。因此，在处理乡村非诉讼事务上，人民法庭作用有明显弱化趋势。

二、功能重塑：借鉴“枫桥经验”发挥人民法庭的应有作用

党的十八大以来，我们党始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。目前，美丽乡村、平安乡村建设已取得重大成就，但同时也要看到，当前农村社会矛盾仍然呈现出源头多发、形式多样、性质复杂等特征，社会综合治理难度较大。如果不能很好地解决这些问题和矛盾，势必会影响美丽乡村建设这一宏伟蓝图的实现。

1. 当前农村社会矛盾风险产生的根源

目前，农村人民法庭所处的社会环境以及处理案件类型等都与我国农村发展状态息息相关。当前处在重大转型时期的中国乡村，在城镇化过程中有其自身特点和发展趋势。一是财产权利意识较强，尤其是农民对与自身生产生活关系密切的土地、林地等维权意识日益增强。广大农民对土地及其建筑物之前的流转大多反悔，如果提起行政或民事诉讼，因这类案件往往是民事、行政交织的，时间跨度长，事实真相往往难以查清。二是乡村社会情绪比较突出。新冠疫情爆发后，由于农村社会保障体系还不够健全，广大农民由于无法出门工作而无经济来源，导致生活极度贫困。尤其是目前仍存在一定的城乡差距，城乡之间、农村村户之间的贫富差距导致部分农民心理失衡，加之各种现实的矛盾与困难，难免会使其对政府和社会产生不满情绪，并通过诉讼或信访等形式表现出来。三是广大农民司法需求日益多元化，部分农民对法治持有比较复杂的态度。一方面，广大农民在权利受到侵害时迫切需要法律给予救济，信赖和期待人民法庭主持公道，化解矛盾纠纷，案结事了[8]；另一方面，在不能履行义务时想方设法逃避责任，找人说情甚至以耍赖的态度对待司法人员。

改革开放四十多年来，由于信息技术发展和人员流动频繁等原因，广大农民的维权意识提高了，但诚信意识、权利义务对等意识却没有同步提高。因此，做好新时代乡村人民法庭工作，需要主动顺应城乡融合发展的新要求，按照一体化的推进思路[9]，统筹各级人民法院资源，统筹法院机关、城区和农村人民法庭建设，加大人、财、物向人民法庭倾斜的力度，不断调整和优化法庭布局，完善人民法庭的管理和保障机制。

2. “枫桥经验”带给乡村人民法庭的启示

20世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，实现“捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志亲笔批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型事例。

随后，“枫桥经验”又不断得到与时俱进的发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新枫桥经验，成为新世纪把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。2013年10月，习近平就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

一方面，应在传承人民法庭工作方式的基础上，以创新为突破口，共建共享新时代枫桥经验的工作格局，准确把握农村人民法庭的职能定位，以司法公开平台为支撑，以公民参与司法为根本，以多元纠纷解决机制为依托，保障农村社会规范理性与和谐稳定，加速农村社会治理法治化进程。

另一方面，人民法庭应紧密结合各个不同时期形势任务的变化，与时俱进地赋予其新的内涵，努力发挥好“枫桥经验”在服务经济转型升级、协调经济社会发展、预防化解社会矛盾等方面的作用，在促进经济、社会和人的全面发展，推进基层治理体系和治理能力现代化等方面进行新的探索，助力美丽乡村建设。

三、进路选择：司法改革后乡村人民法庭的职责定位

在全面推进依法治国方略、全面建成小康社会的进程中，基层人民法院打击犯罪、维护稳定、调处纠纷、化解矛盾水平的高与低、能力的强与弱、形象的好与坏，直接关系到司法权威的维护，关系到党和国家权威的维护，与党的执政能力的提高和执政基础的稳固息息相关[10]。人民法庭作为司法参与农村社会治理的前沿阵地，理应肩负起改革试验田的重任，以人性化司法服务满足广大人民群众的多元化需求，依法采取更加灵活的方式促进司法现代化与社会法治现代化目标的双重实现。

(一) 嵌入：拓展人民法庭功能，突出乡村人民法庭特色

1. 调整人民法庭工作重心

随着国家法治建设及普法宣传的不断深入，基层群众的法制观念也越来越强，以往一些本可以不进法庭的小事，如今也被送上审判台。人民法院员额制法官改革的实行，使得繁重的工作只靠为数不多的员额法官来处理，往往显得力不从心。但是，人民法庭不能等同于审判法庭，二者有着本质的区别。人民法庭代表国家行使审判权，同时还肩负着支持其他国家机关和群众组织协调处理社会矛盾纠纷、指导人民调解参与辖区综合治理等任务。

因此，在新形势下乡村人民法庭应当因地制宜，适时调整工作重心，突出人民法庭的特色，将审判职能之外的其他重要职能发挥到极致，充分彰显乡村人民法庭在法治建设进程中的特殊作用[11]。同时，乡村基层人民法庭在办理案件时要充分发挥其示范教育引导作用。要到案发地进行巡回审判，注重调解以更好地化解矛盾纠纷。无论采用何种方式，目的均应“便于查明事实，便于当事人诉讼，便于纠纷解决”以及“便于发挥人民法院解决纠纷的辐射作用”。总体而言，应以继承和弘扬“马锡五审判方式”，坚持和发展“枫桥经验”为特征，能动落实最高人民法院“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则，构建科学有效的诉调衔接体系，进而不断提高社会管理能力、利益协调能力、矛盾化解能力等[12]。

2. 修正人民法庭工作价值理念

在当前乡村基层社会法治理念相对滞后、案件呈井喷式增长、案多人少的矛盾日益凸显的形势下，乡村人民法庭化解矛盾不仅指规则意义上的矛盾化解，还应将其运用到案件的实践解决之中。围绕使矛盾纠纷消灭在萌芽之中，大量非诉讼手段应当引起足够的重视。相较于城镇而言，农村社会是乡土气氛较浓的集合体，村镇之间大多是熟人构成的社会体系。倘若处理得当，则很大一部分纠纷可以在诉前得到化解。这不仅能缓和邻里之间的矛盾，而且大大减少了法官审理案件之累。

曾有一部分基层审判经验丰富的法官感言：“在社会矛盾化解中，人民法院的力量仅仅是其中很小的一部分，在社会综合治理这台高速运转的大机器面前，人民法院扮演的角色仅是修理维护的作用。”在这个角色扮演过程中，人民法庭的工作人员在协调各部门的力量共同进行“修理维护”时，一定要厘清人民法庭的职责，做到到位但绝不能越位。因此，人民法庭在化解矛盾时应尽量运用非诉程序，修正运用审判方式来解决矛盾的价值理念。

3. 发挥人民法庭参与社会治理核心作用

目前，应以员额制改革为契机，着力打造人民法庭的过硬队伍，大力促使司法参与到乡村社会治理的持续健康发展之中，充分考虑人民法庭在基层社会治理中肩负的责任。在人员配备上，通过疏通法官助理进入人民法庭锻炼的制度化渠道，构建激励法官助理对人民法庭审判工作的积极参与机制，创新科学的法官助理职业能力训练模式，以及开展人民法庭非诉职能的优化改革等路径，促进法官助理职业能力的提升[13]。人民法院应始终做到向法庭倾斜，实施青年法官“一线磨练计划”，坚持年轻干警下法庭锻炼制度，保证办案力量充足；评优选优、用人提拔向人民法庭倾斜，激励和引导优秀法官到基层扎根。

人民法院应充分挖掘自身潜力，可以考虑返聘经验丰富、能力强的退休法官，专职负责诉调对接多元纠纷化解，保障人民法庭各项治理措施落到实处，用好“改革试验田”，抓住主审法官这个“关键少数”，明确主审法官参与社会治理的主体责任，将“巡回审判”“人民调解指导”“便民诉讼网络建设”等各项工作任务细化、量化，形成日常考核台账，完善奖惩机制，进一步发挥主审法官在参与社会治理中的核心作用。

(二) 分流：发挥人民法庭诉源治理职能，助力美丽乡村建设

1. 坚持源头化解，发挥司法引领作用

人民法庭在诉源治理过程中不能只看眼前利益而忽视农民的长远利益，更不能以牺牲农民的利益为代价来换取乡村秩序的稳定[3]。现阶段，各种矛盾纠纷持续多发，尤其是人民法院立案登记制施行以后，审判压力居高不下。鉴于目前约有40%的民商事案件在乡村基层人民法庭审理，必须充分运用好诉调对接多元化机制，将部分可能诉至人民法院的纠纷在诉前就地化解，从而做到诉调对接、多元化解、优势互补。人民法院之所以推动诉调对接，就是要将“诉”的引领性、专业性和权威性与“调”的便利性、灵活性和低成本结合起来。但“调”不成最终还是要反映到“诉”上，因此“诉”对“调”的引领和保障至关重要。人民法庭在诉调平台建设中应当起到引领和保障作用，换言之，就是人民法庭的司法触角要前置，充分发挥自身的专业性和权威性，统筹运用法治、德治和自治，通过诉调对接平台整合资源，推进矛盾化解，从而将大量纠纷化解在萌芽状态或者诉讼之外。

2. 加强人民法庭在美丽乡村治理中的参与意识

农村人民法庭是人民法院最基层的审判组织，素有“小法院”之称，采用典型的“到群众中去”的工作方式，更容易“听民声、察民情、解民忧”，有利于各类纠纷案件的顺利解决。人民法庭在参与社会基层治理中有着得天独厚的“地理”优势，不仅充当着参与社会治理的“排头兵”，更是筑起了社会治理的“第一道防线”[11]。因此，要充分认识到乡村人民法庭本身就是乡村治理主体之一，审判工作本身就是乡村治理的重要内容，办案要注重法律效果、社会效果和政治效果的统一。

此外，人民法庭参与乡村治理应创新思路，特别是在一些乡镇企业发展迅速的地区，农民已经基本告别了农业社会的生产生活方式，对基层治理提出了新的要求[14]。将司法审判工作和服务乡村振兴大局有效结合起来，显得尤为关键。事实上，农村人民法庭参与乡村治理，就是要通过依法审理、调处大量的民事案件，把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，让更多案件消弭在诉前。

3. 建设“诉调对接”多元化解决平台

一方面，“诉调对接”平台应建设成为乡村法制宣传中心，旨在预防纠纷。人民法庭可以利用其专业性设立普法公众号，定期推送本县或本辖区典型案例、最新涉农法律支持等，并通过公益讲座等方式定期进行有针对性的普法宣传。例如，在土地、房屋拆迁补偿安置，老年人权益保护，劳动就业保护等多发案件方面的诉讼程序指导、注意事项和风险防范等。

另一方面，“诉调对接”平台应建设成为乡村矛盾纠纷化解中心，旨在化解纠纷，充分整合乡贤调解、人民调解、行政调解、行业调解、律师调解等各类调解资源，调解不成的依法进入诉讼程序。应使群众有纠纷、有矛盾就到诉调对接中心来，从而将其升级为“乡村一站式纠纷化解中心”，使大部分纠纷得到妥善化解。

(三) 保障：培育社会多元治理主体，形成乡村常态化联动机制

首先，按照“枫桥经验”的价值导向，即“党委政府重视，职责分工明确，信息资源共享，纠纷共同化解”四个重要因素的精神，切实加强人民法庭与当地党委政府、人大代表、政协委员的协调沟通工作，为开展工作营造更好的环境。

其次，人民法庭主动邀请人大代表、政协委员旁听案件庭审，接受人大代表、政协委员、人民群众和社会各界的监督。积极参与乡镇调解，组织村委联动，建立矛盾纠纷调解联络机制，构建大调解格局，实现人民法庭审判调解与人民调解的有机结合，通过调解将矛盾纠纷化解在萌芽状态。同时，应加强对信访案件的分析研究以及对当事人的心理疏导，对家庭困难的要加大司法救助力度，让当事人感到公平正义；加大司法建设工作力度，对案件审判过程中发现的新情况新问题及时向地方党委、人大报告，积极向政府部门提供司法建议。

再次，建立村民广泛有序参与的纠纷解决网络。乡土司法不仅要树立全力为民理念，大力完善便民措施，更要注重构建村民有序参与的诉讼模式。应构建“庭、站、点、员”四位一体的便民诉讼网络服务体系，注重培养便民诉讼联络员骨干，吸收他们参与一定的诉讼事务，特别是参与调解工作和执行工作。有效发挥便民诉讼联络员的作用，可以减轻农村人民法庭的办案压力。

最后，便民诉讼联络员还能完成一些力所能及的诉讼事务性工作。他们具有人熟、地熟、情况熟的优势，可以帮助解决送达难、调查难、执行难等问题[15]。这些工作能够让乡村基层法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，为提高办案效率、保证办案质量创造条件。便民诉讼网络不仅极大方便了群众诉讼，而且是司法民主、司法公开等价值在乡土司法中的表现与创新运用，对提高农民的法律意识、使他们更好地接受法院裁判结果具有积极作用。

四、结 语

进入新时代，依法治国和加强基层社会治理是历史的必然。作为乡村人民法庭，承担基层社会治理创新功能是大势所趋。乡村人民法庭设置及职能定位关系着司法改革的成败，是美丽乡村建设的重要抓手，也是“枫桥经验”得以实施的重要保障。在乡村人民法庭的设置上应始终坚持“两便原则”和“三个面向”的指导思想，保障乡村社会的规范治理与和谐稳定，促进乡村社会法治现代化的实现[3]。总之，乡村人民法庭应继续发挥“枫桥经验”，保持优良传统，即尊重人、尊重人性、扎根民心，保障百姓权益，将技术控制转化为权利保障，实现智慧治理的良性发展。