城市水安全研究进展及保障体系构建浅谈

周 双，何怀光，颜子雄，杨思宇，潘雨齐

（湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007）

水安全是国家安全的重要组成部分，党的十八大以来，党中央高度重视水安全工作，把水安全上升为国家战略，提出了一系列重大决策部署。党的十九大提出决胜全面建设小康社会、全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标和战略部署，对持续增强国家水安全保障能力提出了新的更高的要求。

我国水资源总量为2.8 万m3，居世界第4 位，但人均水资源量只有2 300 m3，为世界人均占有量的1/4，排名第121 位，是世界上人均水资源最贫乏的国家之一，且我国水资源时空分布不均、水自然灾害时有发生，如云南、贵州等地区常年面临干旱，而武汉、北京、桂林、长沙等多地近年来不断出现“城市看海”的内涝现象。与此同时，随着城镇化进程的加快，城市人口规模和工业规模不断增长，城市水环境污染、水生态破坏等事件频发，松花江重大水污染事件、太湖水污染事件、滇池蓝藻暴发、广西龙江镉污染事件、兰州自来水苯超标等一系列环境污染事件，严重威胁到城市居民饮水安全和群众身体健康，给城市管理者带来了新的挑战。如何加强水资源管理，强化水资源供给保障，减少水旱灾害及水环境污染，实现城市水安全管理目标，是当前城市管理面临的重要课题。

1 水安全概念及内涵

关于水安全的概念及内涵，国内外具有代表性的观点如下：

1999 年3 月22 日海牙世界部长级会议[1]、第二届世界水论坛及部长级会议[2]、波恩国际淡水会议[3]等对水安全概念进行了阐述，核心内容为：能获得足够安全的淡水、免遭受水灾难侵袭、生态系统受到保护和改善、可持续性发展及政治稳定得以加强。韩宇平[4]将水安全理解为：由于自然波动或人类不合理行为，使区域水安全状况向不利方向演进，出现洪涝、干旱、水量短缺、水质污染、水环境破坏等现象，并引发粮食减产、社会不稳、经济下滑及地区冲突等。史正涛（2008）[3]将水安全理解为“综合涉水资源”状态，这种状态既包括水质、水量、存在形式及时空分布等自然状态，也包括人对“水”的态度和行为（节水意识、水利投资、水安全感）等社会状态。张俊艳[5]认为：水安全是指特定时期特定区域内由于水自然灾害、水资源短缺、水环境污染，导致出现粮食、社会、经济、生态等问题时，对区域可持续发展没有威胁或威胁在可承受范围内的状态。姚晶莹（2017）[6]认为：水安全指特定区域内能够为人类等生命、自然生态和经济主体提供一定质量和数量的水的可靠性，保障城市可持续发展的能力。李维明等认为（2019）[7]：水安全指一个国家或地区可以保质保量、及时维续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源产品及维护良好生态环境的状态或能力。

目前，国内外水安全尚未形成公认定义，上述定义从不同角度对水安全进行了阐释，其主要特点如下：一是从水安全的成因出发，将水安全问题归结于自然因素和人为因素所致，其中人类的不合理活动对水安全影响尤为明显；二是基于可持续发展的视角，认为城市水安全最终是要实现城市经济、社会、生态可持续发展的目标；三是从“综合水安全”视角出发，不断拓展水安全内涵，使其由狭义向广义延伸，从防洪安全、供水安全、水质安全等一般社会性水安全问题延伸至粮食安全、社会安全、经济安全、生态安全、健康安全等宏观方面；四是将水安全视为某种能力或状态，是对特定区域涉水系统整体健康状况的一种系统评价。

因此，综合现有对水安全的认识及水安全问题的表现形式，对城市水安全定义为：水安全指能够稳定持续的获取所需水资源（量、质）、有效抵御各种水灾害、维持生态系统健康的能力，且由于自然或人为因素导致特定区域面临水资源短缺、水自然灾害（干旱、洪涝、滑坡等）、水生态环境污染，由此带来粮食、社会、经济、生态、健康等问题时，对城市产生的威胁在可承受范围之内的一种状态。

2 国内外相关研究与实践

2.1 国外相关研究与实践

1）世界级水论坛或会议

影响力较大的有联合国环境与发展大会、斯德哥尔摩国际水讨论会、世界水资源论坛等。1972 年6 月5日联合国在斯德哥尔摩召开联合国人类环境会议，提出地球上的自然资源，包括空气、水、土地、植物和动物，必须通过周密计划或适当管理加以保护。从1991年开始，国际水资源研讨会每年8 月在斯德哥尔摩举行，其关注主题包括水资源可持续性管理、水交付服务和社会公平、水安全监管等[8]，是全球水资源保护和管理最有影响的论坛之一。1996 年，世界水理事会成立，决定每3 年举办一次有关水资源的大型国际活动（世界水资源论坛），旨在加强水资源可持续利用合作交流，推动有关水与可持续发展的决议落实。2000 年，第二届世界水论坛及部长级会议在荷兰举行，会议通过《海牙宣言》，对未来25 年如何加强水资源管理、消除水危机提出展望。

2）水安全管理实践

国外水安全管理实践以流域或区域层面较为常见，其主要经验有：完善法律法规体系、推行流域一体化管理、建立良好学术条件、引入市场化机制、动员公众广泛参与等。典型范例有莱茵河流域水资源一体化管理[9]、日本琵琶湖水生态环境保护与修复[10]、国有化和私有化相结合的英国水资源管理模式、保障各利益群体参与流域管理的美国田纳西模式[11]、新加坡“四大水喉”管理模式等[12]。

3）水安全评价及保障体系研究

水安全评价方面，主要是评价模型及方法研究，国际上主要采用水贫困指数（WPI）与水资源紧缺指标衡量水安全状况。其中，水资源紧缺指标包括人均水资源量（1992 年，Falkenmarkhe 和Windstrand）和水资源开发利用程度；水贫困指数由英国学者（2002 年，Sullivan、Meigh 和Lawrence）提出，类似消费价格指数，包括资源（R）、途径（A）、利用（U）、能力（C）、环境（E）5 个分指数[13]。水安全保障方面，城市水安全突发事件应急管理研究较多，其中美国饮用水源突发污染事件应急管理措施值得借鉴，其做法包括完善机构设置、加强信息技术应用、健全法律体系、强化资金保障等[14]。

2.2 国内相关研究与实践

1）水安全战略及区域水安全研究

我国注重从战略高度来认识和解决水安全问题。钱正英、张光斗（2002）在《中国可持续发展水资源战略研究》[15]中，基于我国水资源现状，提出了八大水战略措施，是我国水安全战略研究的里程碑；王浩、胡春宏等在《我国水安全战略和相关重大政策研究》对水安全战略作了进一步研究，将其分为国家综合节水战略、水资源——粮食——能源协同安全战略、河湖生态水量与健康保障战略等方面。2016 年，在北京举行的“国家水安全战略研究论坛”就我国水安全形势与对策分析、水安全保障的体制与机制、管理与标准、技术与创新等展开了深入研讨。我国也重视区域的水安全研究，自“六五”期间开始，我国对华北地区、黄河、西北地区等进行了区域水资源研究，中科院[16]以全国和海河流域为例，开展了区域水安全多策略综合仿真模型及应用研究，对地表水可供水量、节水潜力、水安全度等进行了预测和分析。

2）水安全评价研究

多与水资源承载力评估研究相结合，常见方法有多目标决策分析方法、系统动力学方法、层次分析法、模糊综合评价法等，主要模型有BP 神经网络模型、基于vague 集的水安全综合评价模型、DPSIR 概念模型等，多通过建立指标体系进行评价。龙祥瑜[17]采用多目标决策方法开展了沈阳市水资源承载力研究；邵东国[18]构建了针对南方湿润地区的城市水安全评价指标体系以及评价标准；黄英、刘新有[19]等采用复杂系统评价指标的评价方法对城市水安全进行了研究；曹琦[20]从系统动力学的角度出发，构建了流域水资源安全评价DPSIR 框架，并以黑河流域的游张掖市甘州区为例进行模型；汪红洲[21]运用层次分析法对江西、湖北、湖南和安徽中部4 省水安全进行了评价，并划分了各省份水安全状况级别。

3）城市水安全应急保障研究

主要集中在城市供水安全方面，仇保兴[22]在深入分析我国水安全的现状及成因基础上，提出了提高用水效率、解决城市水安全问题有效对策；史正涛[23]以昆明市为例，探讨了城市水安全与应急水源地建设的问题，为应对突发水安全问题提供了有益参考；李永等[24]通过Vague 集相似度量模型对城市水安全应急保障能力进行了评价。

2.3 国内外研究评述

综上所述，可以发现水安全的研究主要集中在以下几个方面：一是水安全基础理论研究。主要包括水安全概念界定及内涵辨析、水安全评价方法及模型、水安全指标体系研究、水安全可持续发展理论等。二是水安全管理研究。包括流域水安全管理实践研究、区域水安全及水安全战略研究、法律法规及政策体系研究、涉水事务管理模式研究等。三是水安全实用技术研究。包括城市堤防工程技术、排涝除渍技术、雨污资源利用技术、非常规水利用、海绵城市建设等方面。四是水安全保障研究。包括城市水安全预警体系研究、城市水安全应急体系研究、水安全保障体系研究等。

城市管理实践中，水安全研究最终落脚点是如何建立起管理顺畅、应对有力的水安全保障体系。为更好地应对当前城市面临的各类水安全问题，亟需从水资源供给保障及高效利用、水生态环境综合治理、水灾害规避防治、水行业监管服务等方面建立起综合水安全保障体系。

3 水安全保障体系构建

3.1 水资源供给保障及高效利用体系

主要包括布局科学的供水体系、城乡统筹的饮水体系、高效合理的节水体系。其中供水体系包括加强水资源配置、推进重点水源工程、加强应急备用水源建设、保障产业供水等；饮水体系包括优化水源地布局、推进城乡饮水一体化、加强管网建设等；节水体系包括推进加强节水技术推广、完善节水政策法规、推进节水载体建设、加强节水宣传教育等。

3.2 水生态环境治理体系

主要包括水污染综合防治、水源涵养与生态修复、河湖水系治理及清水廊道建设、岸线保护与生态景观打造。其中水污染防治包括严控工业污染物排放、加强生活污水治理与达标排放、控制农药化肥面源污染等；水源涵养与生态修复包括加强水源地保护、强化水土保持、推进水污染治理及生态修复等；河湖水系治理及清水廊道建设包括加强农村水系综合整治、开展河湖水系连通建设、加强重点流域水环境综合治理等；岸线保护与生态景观打造包括强化水域岸线分区管控、加强生态堤防及岸线建设、打造生态文化景观带及亲水平台等。

3.3 水灾害防治体系

主要包括城市防洪体系、内涝治理体系、灾害应急预警体系。城市防洪包括优化防洪格局、加强防洪工程设施建设、提升防洪管理水平等；内涝治理体系包括完善城市排涝系统、推广海绵城市建设等；应急预警包括制定洪涝干旱等水灾害预警方案、完善灾害应对处置响应机制等。

3.4 水监管服务体系

主要包括体制机制、政策法规、智慧监管、人才支撑等方面。一是完善涉水事务管理体制机制，改进管理服务模式，提升管理效能；二是完善法律法规及政策体系，因地制宜制定实施细则，强化政策法律支撑；三是加强智慧监管，运用大数据与云平台等科技手段，提升管理效率；四是强化人才支撑，加强人才队伍建设，提升监管服务水平。

4 结 语

水安全是城市可持续发展的重要基础保障，综合国内外相关叙述，可将其理解为维持某种健康状态或者将各种水安全问题控制在可承受范围内的能力。

国内外对水安全的研究主要集中在概念辨析、评价体系、管理实践、应急保障等方面，为更好地应对当前水安全面临的问题，需从水资源供给保障及高效利用、水生态环境综合治理、水灾害规避防治、水行业监管服务等方面建立起综合水安全保障体系。

对不同城市而言，水安全问题将呈现不同特征；对同一城市，不同时期也面临不同的水安全问题。加强对特定地区、特点时间水安全问题成因识别及风险应对研究，为城市管理者提供政策性建议，也将是今后水安全问题研究的重要方向。