社会资本视角下PPP项目实践中存在问题及对策

丁惠玲 孙之淳

摘 要：社会资本是PPP项目的重要参与者与利益相关者，在推进PPP项目快速发展方面发挥着重要作用。但社会资本参与PPP项目的难点却未引起足够的重视。本文从社会资本视角出发，分析实践中存在的地方财政承受能力空间不足、项目投资回报率不断降低、谈判合作中弱势地位、运营压力持续加大引发对投资回收的担忧等问题，并有针对性地提出对策建议。

关键词：PPP项目;社会资本;地方财政;项目运营

本文索引：丁惠玲，孙之淳.<变量 2>[J].中国商论，2021（13）：-185.

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）07（a）--03    XRYDF

为有效解决公共基础设施、公共服务等公益性项目建设资金筹集难题，减轻地方政府财政支出压力，国家鼓励社会资本积极参与公益性项目的建设、管理及运营。PPP模式作为吸引社会资本参与公共基础设施项目建设运营投资的重要模式，近些年依托国家的大力推广及政策支持，获得了蓬勃发展，已经有越来越多的企业投身其中，PPP项目无论是数量还是投资总额都呈现大幅增长趋势，社会资本在推动国家公共基础设施建设上的作用愈发明显。但社会资本在参与PPP项目过程中所遇到的问题及难点却未引起足够的关注，这些问题的长期存在，必然影响社会资本参与PPP项目的积极性，降低推动PPP项目成功开展的信心。基于此，研究社会资本视角下PPP项目实践中存在问题极为重要。

1 社会资本参与PPP项目面临的问题及成因分析

1.1 地方财政承受能力空间不足

根据财政部PPP中心统计数据，2020年以来，新入库项目、净入库项目都出现不同程度的下降，其中新入库项目较2019年同期下降22.2%，净入库项目较2019年同期下降17.2%。在纳入统计范围的2661个行政区中，财承占比高于7%预警线的行政区有683个，占比26.8%，呈不断扩大趋势，其中超过10%红线的行政区有29个，较年初增长61.1%。个别西部省份入库数量已超过东部发达省份，比较典型的是贵州、云南。并且，多数PPP项目在进行财政承受能力分析时，简单地采用前五年增长率平均值预测一般公共预算支出增长率，取值普遍偏高，且有偏离实际、过于放大地方财政支出能力等情况。加上2020年受新冠疫情影响，地方财政都将面临“过紧日子”的境况，预测将持续整个“十四五”期间，这都将导致越来越多的地区面临触碰财承占比超过10%这一红线的局面。

1.2 项目投资回报率不断降低

从财政部PPP项目库已落地项目来看，社会资本投资平均回报率近几年呈不断下降趋势，最新入库项目社会资本回报率普遍较低。分析其原因：一是社会资本议价能力较弱。由于地方政府通常认为公共基础设施是为服务社会公共需求，投资回报率设置较低是理所应当的，加之PPP项目同行业中的竞争愈发激烈，在同政府进行谈判时，往往没有太大的溢价空间，所能获得投资回报率较低。二是地方政府出于政绩考虑，通过降低项目合理利润率等经济指标，实现在有限的财承空间内容纳入更多投资项目的目的。但投资回报率的不断降低将导致社会资本参与PPP项目的动力不足，或是不愿长期投资，试图通过各种“明股实债”方式，在较短期限内提前退出项目，不利于PPP项目的长期稳定发展。

1.3 项目前期工作准备不充分

在快速推进PPP项目入库的过程中，地方政府前期工作准备不充分情况比较突出，导致社会资本中标后推进困难。集中体现在：一是可研、实施方案编制时间匆忙，政府方已开展的前期工作成果存在遗漏、缺陷或错误较多，导致部分纠纷和扯皮现象;二是在可研编制上，预估费用不足或不合理，材料取费计价规则不明确、建设期利息未计入总投等缺项、漏项问题突出，实际投资超出可研估算，造成资金筹措等困难;三是项目用地、选址没有经过充分准备，个别项目涉及基本农田、耕地等用地红线问题，导致项目难以推进。

1.4 沟通、谈判成本较高

一是由于社会资本与政府方各自利益出发点不同，政府方追求最小付出获取最大社会效益，而社会资本方更多地追求经济效益，进而形成两种不同的价值目标，两者不断进行博弈，拉长了谈判时间，增加了沟通成本。二是由于PPP模式结构相对复杂、专业性较强，政府实施部门往往需要聘请第三方咨询机构参与到谈判过程中，降低了沟通效率。三是由于现阶段市场上社会投资人参与项目的出发点在工程建设上，缺乏对项目整体运营期风险的全面判断，对项目风险预估不充分或是未能合理分配，在PPP项目合同条款约定上普遍比较粗放，到项目进入执行阶段，当具体风险出现时，会发现合同条款约定不明确、理解分歧较大，甚至出现约定空白现象，导致各种扯皮现象，大大增加了项目推进难度。四是PPP项目合作期限较长，合同面临的各种变化情况较多，如市场变化、技术革新等，但在PPP合同中难以考虑周全，提高了重新谈判的概率，增加了项目实施的难度。

1.5 项目融资落地难

按照PPP项目架构安排，项目的融资责任是由政府方出资代表与社会资本共同出资或社会资本独资设立的SPV公司承担，但由于SPV公司新设成立自身无存量资产，不能形成有效抵押，单纯依靠SPV公司进行融资往往比较困难。同时，财金〔2019〕10号文规定绩效考核要与政府承担的支出责任完全挂钩，导致SPV公司可获得的政府付费或可行性缺口补助金额存在不确定性，SPV公司偿还贷款能力降低，金融机构在审核PPP项目贷款时，变得更加谨慎。在实践中，金融机构为降低贷款风险，在对SPV公司进行贷款审批时，往往提出较多补充条件，如要求社会资本方对项目贷款提供全额担保、补充SPV公司现金流或代为偿还本息等。相较于民营企业，大型国有企业担保能力较强，较容易获得金融机构融资支持，因此国内的PPP項目社会投资人大多为国有企业。随着企业参与PPP项目数量的增加及资产负债率的上升，也将进一步导致PPP项目融资落地困难。

1.6 项目运营压力较大

大部分PPP项目在前期统筹策划时，为降低政府财政支出责任，满足财政承受能力要求，往往采取“开源节流”的方式，很多项目的使用者付费包装的印记明显，人为营造付费收益项目，调高收益增长率，设定明显偏离市场的收费内容和价格。另外，通过缩减SPV公司人员数量、开支费用来压低运营成本，这都可能影响SPV公司进入运营期后的良性运转，甚至无法正常开展工作。部分PPP项目如农村人居环境治理项目，面向村镇用户，运营内容点多面广，付费体现没有建立起来，费用收取存在很大困难。PPP项目合作期限都在10年以上，运营周期普遍较长，运营的指标、绩效评价结果将直接影响社会资本方的投资回收，运营压力较大，运营中可能出现的各种问题和纠纷将会不断涌现。

1.7 PPP合同内容不够完善，履约机制不够完备

首先，PPP项目的设计架构是实现政府方与社会资本的长期合作、双向共赢，是以成立双方共同参与的SPV公司及PPP合同为约束机制。但在实践中，政府实施机构往往更多地把PPP模式当作一种融资手段，更关注资金的引进和项目的建设方面的条款，对保障社会投资人权益的条款重视和响应不够。其次，实施机构作为PPP项目的参与者及监管者，应更多发挥监督作用，但在具体项目参与中会出现两种“极端”现象，一种是对项目的实施过程干预过多，降低了项目公司运转效率及正常经营活动，另一种则是监管缺位，未能及时处理SPV公司遇到的困难和问题，如不能及时提供土地导致大量项目出现三边工程，加大了社会投资人的风险。最后，随意增加或变更建设内容，将项目外工程纳入合作范围，提高工程装修标准，修改设计方案等也将影响项目的正常推进，造成合约纠纷等问题。

2 对策建议

2.1 完善财政预算体系，优化入库项目

各地政府在确定项目入库时应坚持科学评估、科学决策，区分项目性质、适宜程度，对项目特性不明确，后续使用者服务质量波动大，难以市场化运作或者难以提供可量化、可考核使用者付费的项目，不予考虑PPP模式。重点引导与当地财承相匹配、投资额度相对较大、市场需求相对稳定、能产生稳定运营收益现金流的项目优先入库。另外，各地政府要不断完善中长期财政预算体系，仅依靠设定一条10%的红线来规避政府财政未来支付风险尚显单薄，迫切需要出台一系列的政策、法规规范PPP项目涉及的地方政府财政支出责任，提高社会投资人参与PPP项目的信心。此外，提高入库项目质量，在PPP前期即充分征询社会资本和金融机构意见，使项目的可行性研究和实施方案更客观、更具落地性。

2.2 提升社会资本合理回报率

PPP模式的一大优势在于，社会资本在让渡定价权的同时，能以政府资金为杠杆，获得较高且合理的回报率。为有效吸引社会资本参与，规范政府与社会资本方的合作行为，财预〔2017〕50号文提出“引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利”。因此，地方政府不能一味追求多做项目，压缩社会资本利润空间。应正确对待参与主体的利益诉求，通过市场测试等方式摸清社会资本回报率需求点，并设计合理有效的绩效评价机制，合理提升社会资本的投资收益率，提升PPP项目对社会资本的吸引力，维护其投资积极性。

2.3 做足前期工作，保障项目后续开展

一是提升项目可行性研究报告、实施方案等文件编制质量。通过公开择优选聘有经验有业绩的咨询团队编制项目核心文件，可根据项目类别和前期进展阶段，确定相应的编制深度，严格组织成果验收，提高决策文件的科学性和可行性。二是做实项目各项准备工作，强化用地红线意识，充分评估项目规划选址、环境影响评价等工作，增强项目的合规性和可行性。三是进一步推动项目信息公开。充分利用PPP项目综合信息平台，扩大项目信息披露范围，涵盖项目前期工作各个方面，及时向社会公开项目前期准备情况、前期成果、实施方案、进展进度等信息，特别是对用地保障等重要合规性条件经专业机构评估后实现信息共享，实现项目全过程的公开透明，减少社会资本因信息不对称、信息不公开，不切实际的盲目投标造成的损失。

2.4 合理降低沟通成本，高效推进项目

一是政府和社会资本应统一认识，回归到PPP项目本质上来，只有双方通力合作，才能实现提供优质公共服务与获取合理回报的共赢，增强项目目标意识、提高行动的一致性，降低沟通成本。二是提高双方PPP项目操作能力。高效的合作、沟通需要专业化、标准化的支撑，社会资本和政府方相关机构应重视专业技能的提升，加强磋商、沟通和合作过程的规范化与标准化，提高沟通效率。三是重视PPP合同表述的规范性和内容的完整性。在PPP合同架构下，各方充分沟通协商，细化文本内容，完善合同条款，提升合同质量，除不可谈判条款，应对其他可商谈条款予以明确，避免并减少合同条款中的歧义性和空白性争议。四是建立良好高效沟通机制，及时签订补充协议，解决合同履行中出现的争议等。

2.5 多主体共同推进，增强融资成功率

一是加强商业银行、政策性银行洽谈对接，拓宽融资渠道，引入银行间竞争机制，增强协商议价能力。二是建立事前沟通协商机制，增强金融机构对项目的认识与了解，同时引导金融机构提前介入PPP项目前期准备阶段工作，提出金融支持建议，并在PPP项目前期推进过程中，就项目合规性、融资所需材料、审批事项等进行充分沟通，及时解决项目融资文件资料的完备性，为PPP项目融资提供坚实的保障。三是政府应加大支持力度，在力所能及的范围内，给予项目公司最大的融资支持。

2.6 优化运营环境，提升项目公司运营管理能力

一是各地政府应聘请高水平咨询机构，秉承科学、合理、可行的原则包装项目，避免过度夸大项目收入类别及收入水平，造成项目可运行性先天不足。同时，积极营造良好的运营环境，落实好使用者付费项目的收益保障，如停车场项目，要出台相应的收费标准文件并加强违停治理等行政执法力度。二是增强项目公司运营能力。针对项目特点及项目公司资源情况，可采用自主运营、引入有经验的合作方联合运营、外包专业机构委托运营等多种运营模式，實现项目的有效运营。与此同时，通过引进运营专业人才，充实项目公司运营团队，提高项目公司自有团队运营管理能力，多措并举解决运营难题。

2.7 树立科学发展观念，营造舒适软环境

一是经济新常态下，政府要转变“政府主导话语权”的传统思想，认识PPP模式的重要作用，树立“收益共享、风险共担”的科学发展理念，从单纯把PPP模式作为规范地方债务、解决融资问题的一种手段向实现公共服务供给提质增效的方向转变。二是倡导PPP模式契约精神，政府和社会资本必须重诺履约，这是提高政府公信力和治理能力的重要途径，也是PPP项目得以顺利实施的根本保障。三是处理好政府与市场的关系，嚴格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的，要切实管住管好，该由企业做的，要放手交给企业。防止行政干预影响项目正常经营活动的开展，同时政府应做好协调工作，助推PPP项目顺利开展。

3 结语

PPP项目涉及方面较多，除上述问题外，社会资本面临的项目退出方式、项目股权交易等都值得进一步研究。因此，新形势下应更加重视从社会资本角度就PPP项目模式实施中存在的推进障碍进行优化解决，以此营造良好的投资发展环境，调动社会资本参与积极性，更好地发挥社会资本作用。

参考文献

赵廷辰.我国PPP模式的发展前景、存在问题和政策建议[J].国际金融，2020（09）：68-74.

王保安.积极推广运用PPP模式全面提升政府公共服务水平[J].中国财政，2014（09）：11-13.

崔运武.论公共治理视角下我国PPP问题的成因及应对[J].中国行政管理，2019（01）：53-59.

Problems and Countermeasures in PPP Project Practice from the Perspective of Social Capital

Yunnan Urban and Rural Construction Investment Co.，Ltd.

DING Huiling  SUN Zhichun

Abstract： Social capital is an important participant and stakeholder of PPP projects， which plays an important role in promoting the rapid development of PPP projects. However， the difficulties of social capital participating in PPP projects have not attracted enough attention. From the perspective of social capital， this paper analyzes the problems existing in practice， such as the lack of local financial support space， the declining return on project investment， the weak position in negotiation and cooperation， and the worry about investment recovery caused by the increasing operational pressure， and puts forward some countermeasures and suggestions.

Keywords： PPP project; social capital; local finance; project operation