当前全球粮食安全形势与保障国内粮食供给和市场稳定的政策建议

文/颜波 陈玉中 姜明伦 曾伟

（作者单位：中国粮食研究培训中心）

联合国世界粮食计划署发出警告，2021年或将成为联合国成立以来“最具粮食危机感”的一年。我国粮食虽然连年丰收，但去年进口创纪录、国内粮价明显上涨，特别是玉米和大豆价格大幅上涨。尽管全球粮食供求相对宽松，但结构性矛盾突出，需高度警惕全球粮食结构性缺口加剧我国结构性矛盾，国际投机资本进一步推高国际粮价传导国内风险，以及疫情持续蔓延导致的贸易链供应链梗阻影响我国粮食进口,要未雨绸缪，采取有效举措确保国内粮食供给、市场不出问题。

一、当前全球粮食安全状况

据美国农业部供需月报数据，全球粮食供求总体保持供大于求的局面，产量和消费量屡创新高，期末库存和库存消费比处于较高水平，但近三年来全球粮食产需均有缺口，期末库存和库存消费比持续下降；结构性矛盾突出，小麦和稻谷总体产大于需，玉米和大豆产需趋紧；价格明显上涨，世界谷物价格指数创2014年以来新高。

（一）全球粮食供需关系相对宽松，但近3年来产需均有缺口。近年来，全球粮食生产和库存呈稳步上升趋势，总体保持供大于求的局面，特别是近五年来全球粮食供应量基本保持在35 亿吨左右，期末库存基本维持在8.5亿吨以上，期末库存消费比均高于30%。据美国农业部3月份发布的供需数据，2020/2021年度全球粮食总供应量、产量和消费量分别高达到36.6 亿吨、27.8 亿吨和28 亿吨，期末库存和库存消费比分别为8.5 亿吨和30.3%。但是，近三年来全球粮食产量持续小于消费量，产需缺口由2018/2019年度的179 万吨扩大到2019/2020年度的1671 万吨和2020/2021年度的2434 万吨。

（二）世界谷物价格指数波动性上涨，创2014年以来新高。2011年起，全球谷物价格总体呈下降趋势，2016年达到最低谷，2017年开始上涨。2020年上半年，受疫情影响全球经济停滞，世界谷物价格指数呈下降趋势，联合国粮农组织发布的6月世界谷物价格指数为96.3 点，同比下跌2%。下半年以来，我国大豆、玉米、小麦等谷物进口明显增加，主要出口国供应收紧，美国、黑海地区、南美等粮食主产区出现恶劣天气，世界谷物价格指数连续6 个月上涨，12月份达到116 点，创2014年6月以来最高水平。世界谷物价格指数继续攀升，2月环比上涨1.2%，同比上涨27%。3月12日芝加哥期货交易所（CBOT）大豆和玉米主力合约价格分别为1413美分/蒲式耳和540美分/蒲式耳，同比上涨63%和40%，均达七年来较高水平。

（三）全球粮食品种结构性矛盾突出，玉米和大豆供需趋紧。全球小麦和稻米供需宽松，库存高企，玉米和大豆产不足需。2020/2021年度，全球小麦产需结余89 万吨，期末库存和库存消费比分别高达3 亿吨和39%；由于我国陈稻饲用消费大幅增加，全球稻谷需求量创历史纪录，全球稻谷产不足需28 万吨，期末库存和库存消费比仍高达1.8 亿吨和35%；全球玉米连续四年产不足需，产需缺口由2017/2018年度的1040万吨扩大到1546万吨，期末库存和库存消费比分别由2017/2018年度的3.4 亿吨和31%下降至2.9亿吨和25%；全球大豆连续两年产不足需，2020/2021年度产需缺口为949 万吨，期末库存和库存消费比分别降至8374万吨和23%。

（四）全球粮食供求区域不平衡，两极分化严重。从产需看，2020/2021年度，南美洲、北美洲、前苏联12 国、大洋洲和南亚产大于需，产需结余分别为15268 万吨、12467 万吨、8705 万吨、2104 万吨和780 万吨；东亚、北非、中东、东南亚、撒哈拉以南非洲、欧盟28 国、中美洲和加勒比海地区产不足需，产需缺口分别为17726 万吨、5733 万吨、3915 万吨、3760 万吨、1664 万吨、821万吨和560万吨。从自给率看，2020/2021年度，大洋洲、前苏联12 国、南美洲、北美洲、南亚和欧盟28 国自给率较高，分别 为297.6%、180.3%、159.7%、125.4%、113.8%、101.9% 和92.5%；而加勒比海地区、北非、中美洲、中东、撒哈拉以南非洲、东亚和东南亚粮食自我保障能力较弱，粮食自给率分别为22.8%、32.2%、33.9%、52.7%、74.9%、76.6%和79.4%。

二、全球粮食安全风险加剧及对我国的影响

虽然全球粮食供需相对宽松，但结构性矛盾突出，叠加疫情、资本炒作和自然灾害等因素可能进一步推高国际粮价，引发全球粮食危机。我们要未雨绸缪，严防输入性传导性风险冲击国内粮食市场。

（一）全球粮食结构性缺口加剧我国粮食结构性矛盾。我国粮食结构性矛盾突出，小麦和稻谷连续多年产大于需，玉米和大豆产不足需，进口持续增加，2020年分别达1130 万吨和10033万吨。随着城乡居民消费结构升级，我国玉米和大豆产需缺口还将持续扩大，而全球玉米和大豆连续多年产不足需，期末库存持续下降，库存消费比均降至五年来最低水平，因此需警惕全球粮食结构性缺口加剧我国粮食结构性矛盾的风险。

（二）资本炒作推动全球粮食价格持续上涨。从历史看，疫情、金融危机来袭时，粮食作为生活必需品，一旦出现供求失衡，易成为投机资本炒作对象。2008年全球粮食危机起因是澳大利亚、阿根廷干旱天气导致粮食预期减产，全球谷物库存持续下降，小麦、大米出口价格领先上涨；主要原因是全球流动性过剩，国际投机资本借机大肆炒作，引发全球市场恐慌，推动国际粮食市场价格全面上涨，各品种价格翻番。为应对新冠肺炎疫情对经济的冲击，2020年世界各国央行纷纷采取宽松货币政策，有些国家甚至采取“负利率”政策。据美银美林估计，全球流动性将高达30 万亿美元，最近美国新任总统拜登宣布将执行1.9万亿美元刺激计划，进一步加剧了全球流动性过剩。当前全球粮食供需结构性矛盾突出，加之美国农业部不断下调玉米、大豆预期产量和库存，而且国际粮价尚未达到历史高位，极易引起投机资本炒作，需特别警惕国际投机资本进一步推高国际粮价传导国内风险。

（三）全球粮食贸易链供应链梗阻影响我国粮食进口。近期英国、美国和日本等20 多个国家出现变异的新冠病毒毒株，传播速度更快，致死率更高。虽然新冠疫苗已经开始在一些国家接种，但接种速度、覆盖范围和效果不及预期。全球疫情大反弹下，部分国家为提高本国粮食安全保险系数，采取限制出口或加大进口，全球粮价大幅上涨。同时，为防控疫情，国际粮食物流也收到一定程度影响，部分港口装卸和运输效率所下降，运费上涨。需警惕粮食进口受阻可能进一步推高国内粮价。

三、保障国内粮食供给和市场稳定的政策建议

确保国内粮食供给、市场不出问题，关键是改善供给有效性和解决市场异常波动，建议压实地方党委政府粮食安全责任，优化农业生产结构，加快短缺品种海外布局，加强精准调控和强化预警监管。

（一）充分发挥考核“指挥棒”作用，压实地方保障粮食安全责任。认真贯彻落实习近平总书记在中央农村工作会议上关于地方各级党委和政府要扛起粮食安全政治责任的讲话精神，强化粮食安全省长责任制考核机制，加大保供给、稳市场的权重，充分发挥考核“指挥棒”作用，督促各地切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任。深入推进优质粮食工程，提高供给质量和效率。针对当前疫情冲击等市场不稳定因素，加强区域性粮食物流配送中心建设，建设提升一批粮食应急供应网点和应急加工企业，促进线上线下交易，打通居民社区供应链“最后一公里”。

（二）优化农业生产结构，增加粮食有效供给。尽快释放稳口粮、增玉米和大豆的政策信号，稳定扩大南方早籼稻播种面积，提高黄淮海和西北地区优质小麦种植面积，重点扩大东北地区和黄淮海地区玉米种植面积，适时在黄淮海地区启动玉米生产者补贴制度；继续实施大豆振兴计划，确保用于豆制品等的食用大豆国内基本自给；加快推进玉米、大豆间作，在有限耕地上提高土地产出率，增加有效供给。

（三）加快短缺品种海外布局，增强全球粮食资源掌控能力。针对我国粮食结构性短缺问题，要加快海外布局，增强对全球粮食贸易链供应链的掌控能力。优化与南美洲大豆主产区的合作，拓展与中东欧、独联体、中亚和非洲等大豆潜在产区的合作；加强与南美、独联体及非洲等区域的玉米合作。借鉴国际大粮食的做法，支持走出去企业在共建“一带一路”粮食主产国布局一批仓储物流设施、加工项目，通过向产地农场主提供信贷、生产资料、仓储等服务，建立紧密利益联结机制，掌握更多的国际市场粮源，掌控粮食种植、加工和物流运输等全产业链条，确保“买得到”“运得回”。适度增加大豆和玉米及替代品进口，合理把握进口节奏，防止出现大国需求效应，避免进一步推动国际粮食价格上涨。

（四）加强粮食市场精准调控，促进粮食供求在更高水平上动态平衡。加大对政策性粮食拍卖、销售及出库监督，增加定向拍卖力度，保证市场供应不脱销、不断档。探索建立粮食调节储备制度，适时吞吐调节，促进粮食供需总量在更高水平上的动态平衡，稳定市场预期。调整粮食深加工产业政策，停产限产以粮食为原料的燃料乙醇和高能耗、高污染的柠檬酸、淀粉等深加工产品。依法加强对价格的管控，当粮食价格显著上涨或者有可能显著上涨时，依照价格法的有关规定，可采取限定差价率或者利润率等干预措施。探索研究主要粮食品种价格波动的合理区间，确定粮食价格合理波动的上下限。

（五）强化市场预警和监管，严厉打击粮食炒作等非法行为。加强对国内外粮食生产、贸易分析研判，及时准确发布粮食市场信息，持续做好预期引导，特别要管理好输入性粮食不稳定预期和风险，谨防市场恐慌、抢粮囤粮。探索实施失信黑名单制度。督促企业规范经营行为，对利用疫情哄抬物价、牟取暴利和囤积居奇等行为严厉查处，严肃追责问责，列入诚信经营黑名单，进行诚信文明积分扣分处理，性质恶劣的，在媒体公开曝光。