借鉴德国经验探索工程质量监督改革

黄亮清，吴家慧

（深圳瑞捷工程咨询股份有限公司，广东 深圳 518129）

0 引言

自 20 世纪 80 年代伊始，我国工程质量监督经过不断探索、实践和创新，不同时期呈现出不同特征的模式，较好地适应了工程事业发展之需要，但目前仍面临着一些亟待解决的问题，监管模式有待改进和创新。德国工程质量监督以社会监督为主，政府管理为辅，其独具特色的模式值得我们借鉴和思考。

1 德国工程质量监督基本情况

1.1 德国建设法律与政府职能

德国是一个联邦制国家，分为“联邦-州-地方（市镇）”三级政府体制。联邦交通和数字基础设施部代表国家建设主管部门主要负责城市建设、住宅建设、建筑及交通等方面的行政管理工作。德国政府仅对建筑业领域做宏观性、原则性的立法，以及对高速公路、铁路、水利等涉及需要协调各州政府的建设工程进行统筹管理。德国各州和市政府都拥有较大的自治权，州政府和市政府具体承担本区域的建设行政管理职责。

德国的建筑法规体系以严谨而著称，具有明显的层级关系和“双重两面”的特点［1］。如表 1、2 所示，德国的建筑法律、法规和技术规定间指向明确，相互关联。上层文件为下层文件的实施纲领，而下层文件则是上层文件的具体实施细则。这些文件共同构成德国建筑技术法规体系。

表1 德国建筑法律法规体系的层级关系

表2 德国建筑法律法规内容“双重两面”的特点

1.2 德国工程质量监督模式

德国的行业协会、学会等作用十分突出，作为政府与公众沟通的纽带，被称之为“准政府机构”。这些机构根据政府要求或在政府监督下承担并行使独立的政府职能，很大程度上缓冲了“政府意志”与民意间的冲突，使得“政府意志”更能被公众接受。这种模式已成为一种在制度建设上被明确的社会运行形式。

德国政府对建筑产品施工过程的管理主要为间接监督管理：一是通过法规、规范、标准等对施工过程进行规范；二是通过政府认可的专业机构（第三方监督机构）对施工质量进行监督管理。第三方监督机构必须有符合规定数量相应资质的质量监督工程师，并针对项目不同环节进行监督管理，例如对方案设计、施工阶段中结构、消防、环保等涉及公共安全的部分进行强制性监管。德国政府相关监管部门只负责审查质量监督工程师执业资格并监督其行为，而不从事微观的监管工作，注重宏观层面的总体把控。德国工程质量监管模式如图 1 所示。德国工程质量监管模式的主要特点有 3 个方面。

图1 德国工程质量监管模式

1）严格的设计质量监督机制。德国将设计审核作为基本建设程序的一个重要环节，如果设计审核不通过，则不允许进行下面的程序。设计审核的重点是对建设工程方案设计、施工阶段中结构等涉及公共安全的环节和内容进行强制性审查。

2）有偿收费监督模式。监督费用由业主按照规定支付给政府，政府再支付给私人质量检查公司［2］。监督费的缴纳方式与流程使质量监督公司不受业主制约，保证了其独立性以及公正性。

3）依靠建筑市场调节和行业自律实现对建筑业的管理。德国的建筑行业协会和学会对规范行业运作、提高行业整体水平发挥着重要作用。此外，政府非常重视公众监督的作用，并将其作为行政监管的辅助手段。

2 我国工程质量监督模式简述

2.1 基本现状

20 世纪 80 年代起，我国工程建设在不断探索和借鉴国外经验的基础上，逐步形成了政府主导的监督模式，基本做到了有法可依、有据可查的标准。现阶段正由工程质量“管理”向“治理”转变，探索建立政府与社会共管的模式。

事实上，《建筑法》并没有对工程质量监督进行说明，仅在一些文件中有提及（见表 3）。2010 年，住房和城乡建设部颁布《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第 5 号，以下简称“5 号令”），进一步明确了监督主体、监督内容和监督程序，体现出对监督机构行政执法地位的认可，标志着以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的模式初步建立。

表3 相关文件对工程质量监督的规定

目前，我国工程质量监督机构是建设行政主管部门或其委托的“建设工程质量监督站”。工程质量监督工作纵向可分为政府监督、行业管理、企业负责 3 个层面；横向则由各责任主体按照相应法律法规、规章制度、标准等文件履行质量责任。

2.2 发展历程

新中国成立以来，我国工程质量监督实现了从自我监督、被动监督到主动监督的发展过程，可分为以下 3 个阶段。

1）企业单方自行监管阶段。解放后至 1957 年，我国实行计划经济体制，政府经过建筑工程局向企业下达施工任务，国有建筑企业自行设计、施工和检查验收。工程质量缺少第三方监管，主要由施工企业自行评价和控制。1958 年至 80 年代初，原国家建工部要求工程验收等工作由建设单位负责，建筑企业必须建立独立的质量检查和技术监督机构，工程质量管理过渡到建设单位质量检查制。

2）政府监督起步与发展阶段。1981 年，深圳市成立了“建设工程质量监督站”，标志着以政府为主导的工程质量监督管理机制建立。1984 年，国家实行工程质量监督制度，工程质量监督由单向的政府行政管理转向政府专业技术监督。1990 年，原建设部颁布《建设工程质量监督管理规定》，工程质量监督机构成为工程质量的责任单位之一。2000 年，《建设工程质量管理条例》施行，工程质量监督机构转为独立的监督方，监督方式的侧重点由工程实体质量转向工程质量实体与行为。2010 年，5 号令颁布，监督方式由直接监督转变为间接监督，由微观监督转向宏观监督，由阶段性监督转变为全过程监督。

3）政府与社会共同监管阶段。2015 年前后，山东省、深圳市等地的一些政府机构，通过购买服务方式引入第三方力量辅助监管，强化了社会监督和事中事后监管。2017 年，在国家“推动发展工程质量保险”发展目标的指引下，上海、广东等 9 个试点地区率先开展工程质量保险工作，逐步建立工程质量保险制度，并形成可复制可推广经验。2020 年，住房和城乡建设部委托两家第三方机构，试行区域工程质量评价工作，开拓了一种新的工程质量评估模式。这些新模式的涌现，标志着我国工程质量监督初步与国际接轨。

2.3 存在问题

改革开放后，我国建筑业得到了持续快速的发展，工程质量稳中有升，但是仍未摆脱大而不强的困局，离建筑强国、质量强国的目标相差甚远。现阶段，我国工程质量监管主要面临以下问题。

1）相关法规体系和监管体系尚不健全。虽然国家对建设市场管理制定和颁发了一系列法律法规，诸如《建筑法》《建设工程质量管理条例》等，但与之配套的规范性文件制定较为滞后，严重制约了工程质量监督工作的发展。现模式下，监督机构既参与市场运行又监督市场行为，而通常各方主体和质量监督站又隶属同一系统，这种内部监督体系难于形成有效的约束机制，缺乏外在监督，且执法力度不足，导致监督效果不佳。

2）政府职能转变不到位，管理缺位与错位并存。当前在建设市场监管方面，政府职能仍未完全转变，缺乏目标激励和责任制约。监督机构由于定位不准，权责不一，导致其行使权利的顾忌较多，影响了其工作的权威性和公正性。近几年，部分质监机构已由原来的事业单位改革为主管部门的内设机构，却仍然面临管理缺位和错位的问题。

3）政府监管资源不足，社会监督作用不明显。目前，政府在监管中仍起主导作用，但其因监管资源配置不足，监管方式的科学性、先进性不强，监管效能仍有待提高。尽管工程监理的引入一定程度弥补了监管资源的不足，但因其定位不清、责权利不对等，发展并不理想。此外，政府监管权力过大，又未能很好地借助市场或社会力量来辅助监督，致使监管中职能缺失，需要加强事中事后监管。另外，行业协会、商会等社会专业资源也并未有效利用，社会监督机制尚不健全，政府需要鼓励和主动接受社会监督，以提高监管的规范性和透明度。

3 我国工程质量监督新模式

我国自 2002 年提出引入建筑工程质量保险。但该保险推出后市场热度不高，实际运行效果不佳。2005 年，保监会与原建设部联合发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》后，于 2006 年在北京、上海、深圳等 14 个城市推出新版的建筑工程质量保险产品，正式启动了全国范围的建筑工程质量保险试点工作。而在此后一段时期我国工程质量保险的发展基本停滞。直至 2017 年，在国家政策推动下，住房和城乡建设部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》，要求广东、江苏、浙江、上海等 9 个地区试点工程质量保险，逐步建立起符合我国国情的工程质量保险制度。此次试点以上海和深圳为代表的模式较为典型；上海将 IDI 应用于商品房和保障性住房，推行经验具有较高的操作性和可复制性；深圳市为探索全面市场化的代建制，自 2017 年起以福田区作为改革示范区，形成了可复制推广的经验在全市铺开［3］。IDI 在当前工程质量监督改革方面有着积极的意义：一是通过市场行为分担政府市场管理职能，促进政府职能的转变；二是通过对建设工程项目的全过程质量风险管理，加强对工程质量的监督力度，提升了工程质量；三是解决了小业主的后顾之忧，化解了社会矛盾。

2015 年前后，深圳市建筑工务署、烟台开发区建设局等政府机构采用购买服务方式，试点开展第三方工程评估，并取得了可复制推广的经验。2016 年以来，深圳前海管理局引入第三方机构对工程质量、安全、进度进行巡查，通过共享优秀做法及管理经验，为政府提供专业服务，有效缓解了政府监管人员不足的问题，同时加强了事中事后监管［4］。这些都是政府创新监管模式的有益实践。第三方机构作为政府监管服务外包的有效工具，一定程度上弥补了政府监管资源不足，提高了监管效率和专业性。然而，该模式尚处于探索阶段，对于第三方机构的准入和退出机制尚无明确规定，对监管人员的资格要求亦不尽完善。

2015 年，为提高公路建设市场监督检查工作的科学性和有效性，交通运输部印发《公路建设市场督查工作规则》，对督查内容与方式进行了规定，督查工作实行督查工作组负责制，在督查专家库中选调专家组成工作组，组长由交通运输主管部门选派或委托下级部门派出，采取综合督查与专项督查相结合的方式进行。几年来，各级交通运输主管部门分别制定了实施细则，在总结问题和经验的基础上，通过改进和创新，有效地提高了公路建设管理水平。这种模式的优势是充分利用了专家资源，不同的专家拥有不同的特长和经验，发现问题也相对全面，对于改进监督方式非常有效。但其仍存在一些操作不畅的问题，例如，基层部门因人员、资金等资源不足，督查工作走过场，没有反映出本区域的实际情况；甚至一些地方连日常的监督都不能正常执行，更提不上建立督查机制和专家库，根本无法实施督查工作。另外，这种选派组长和选调专家的机制，督查组织临时组建，这些人员通常都有其工作岗位和职责，不能长期及很好地从事督查工作，这也可能会影响督查效果。

综上，IDI 仅实现了在上海、广东等试点地区的逐步落地，整体而言其在全国的应用仍处于起步状态，距离普及仍有较大距离。深圳等地相关政府部门通过引入第三方机构辅助监管的模式，尽管一定程度上补充了政府监管资源不足的问题，但市场准入和退出机制有待规范，监管人员的约束机制尚不健全。交通运输部利用专家资源的督查机制，有效地提高了公路建设管理水平，作为政府监管由主导向驱动转变的过渡，不失为一种适应当前形势的新模式。这些模式都契合国家“放管服”改革方向，在探索实践中不断完善，将是工程质量监督改革发展的趋势。

4 基于德国模式的借鉴与启示

工程质量管理包括市场调节作用下企业自身的质量管理和政府对产品质量的监管。推进工程质量治理体系和质量能力现代化，需要政府和社会共同努力，构建市场自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。

我国实行自上而下的纵向监督体制，监督体系借助层层权威发挥作用，以“少数”来监督“多数”，监督资源较为不足且难以常态化，只能采取一些突击式、运动式的监督检查。德国政府构建基于社会自主力量的、法制化的纵向监督体制，其社会力量广泛参与国家和地方治理，对政府形成了强有力的监督制约，而在地方上又实行法制化的纵向监督，这对我国的政府间纵向监督制度改革具有重要的借鉴意义。我国借鉴德国纵向监督制度一是要促进社会自主力量成长，发挥其监督作用，二是要加强纵向监督的法制化建设，变“突击式监督”为“长效化监督”［5］。

与德国相比，我国建筑方面的法律法规技术要求偏少，侧重于管理规定，工程技术的要求主要通过工程建设标准来实现。目前我国的工程建设法规标准体系仍处于建设和完善的进程中，应在借鉴国外有益经验的基础上，考虑我国具体国情和发展现状，做好工程建设标准化改革与法律法规修改完善的有机衔接和统筹推进。

中德两国经济社会发展阶段和水平不同，在工程质量监督方面的做法也各有不同，但德国纵向监督制度和利用民间监督机构的做法值得我们借鉴。通过两国模式的梳理和对比，笔者认为我国建设工程质量监督改革的总体思路是现阶段尚不能完全脱离政府的主导作用，应该在完善法规及监管体系的过程中，不断深化改革，政府作用逐步由主导转向驱动，借鉴德国经验探索形成符合我国国情的监管模式。我国与德国工程质量监督模式对比及改进建议如表 4 所示。

表4 我国与德国模式对比及改进建议

1）进一步完善法律制度和监管体系。一是借鉴德国的建筑法规体系框架，制定一套适合于我国国情的建设法规和监督体系。二是修订上位法，明确监督机构的属性，监督程序、监督内容和方式等，理清政府监督机构与民间监督机构的工作界面，并完善与之配套的实施细则。三是改革现行工程建设法规标准体系，实行“技术法规与技术标准相结合”的体制。在技术法规中可引用技术标准中有关强制性条款；技术标准则由专门的标准化机构或社会组织来制定发布。四是健全质量监督管理机制，强化纵向监督的法制建设，由“突击式监督”向“长效化监督”转变，同时建立监督机构与人员的约束机制。

2）简政放权，强化事中事后监管。一是明确监督机构定位，厘清责权。监督机构由委托执法转变为授权执法机关，严格依法行政。二是加强宏观管理，质量监督市场化运作。参照德国，将专业性强的技术监督委托第三方机构完成，规范民间监督机构的准入和退出机制，监督费用由建设单位交给政府，政府再转交给委托单位。政府则通过制定法律法规、规章制度等，监督各责任主体的质量行为，保留随机抽查制度。三是强化过程监管，提高监管效能。监管重点由事前严格审批转向加强事中事后监管，强化设计阶段的审查与监督。同时，通过整合监管资源，实现跨区域跨部门联合监管，并鼓励社会公众参与和舆论监督。

3）创新监管模式，利用市场和社会力量辅助监督。一是政府由主导过渡为驱动作用，通过减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少对市场的干预。二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分利用行业协会、专业组织以及建筑师等专业资源，推进监管执法与行业自律的互动。三是推行工程质量强制保险与担保制度，引导各责任主体单位之间形成有效约束，利用社会力量共同驱动监管。四是创新监管方式，改进传统的监督方式向执法式抽查巡查、实体和行为并重转变，同时以提高区域质量管理水平和用户满意度为目标，探索实行差异化的区域质量评估制度。五是规范社会监督机构和人员的资质资格要求。

中国已经进入质量时代，质量提升已成为国家战略，亦是企业创新与转型的必然选择。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）提出要全面提高监管水平，健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。这已为我国工程质量政府监管的深化改革指明了方向。

5 结语

党的十九大提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。政府监管的改革和创新是实现建筑业高质量发展的基础，利用社会力量辅助监督则是重要手段。新形势下，如何开展工程质量“治理”是政府、企业和从业者都需要研究的课题。学习和借鉴德国社会监督为主，政府管理为辅的模式，顺应国家深化“放管服”改革的方向，有利于建筑业市场化、国际化发展，对于推进工程质量治理体系和治理能力现代化具有积极意义。Q