美欧气候变化政策差异与合作前景

董一凡 孙成昊

〔提   要〕 欧盟和美国是全球气候变化治理最重要的行为体，双方气变政策取向以及竞合态势对全球气变治理趋势有重要影响。拜登执政以来，美国在气候政策上表现出前所未有的积极姿态，美欧在气候政策上趋于协调与合作，有望给全球气变治理注入更多动力。然而，美欧长期以来在气候变化相关经济利益、国内政治环境以及外交与安全层面认知上具有结构性差异，因此双方在气候变化的治理方式、目标、决心、意愿方面分歧明显，这将限制双方合作程度，双方气变政策趋同性也面临不确定性。中国应积极谋求气候合作机遇，同时妥善应对与气候变化相关的地缘政治和发展权益挑战。

〔关 键 词〕气候变化、美国、欧盟、美欧关系

〔作者简介〕董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员

孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员

〔中图分类号〕P467; D871.22

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0103-17

随着气候变化（下称“气变”）带来的非传统安全挑战逐渐增大，全球对气变真实性和威胁性的认知逐渐明晰，气变治理在国际事务中的地位愈发提升，主要大国对全球气变治理的关注、参与以及利益争夺更趋激烈。从力量和责任角度出发，美国与欧盟的气变政策倾向及政策互动态势对全球气变应对趋势有重要影响。拜登执政后对前任的气变政策“改弦更张”，对内试图推动“绿色新政”、加大能源转型投入，对外积极开展气候外交、塑造美国领导角色，美欧在气变领域将出现新的互动态势。分析研判美欧气变政策，对评估全球气变治理进程未来走向，运筹中国与美欧的气变合作乃至中美欧三角关系均有重要意义。

一、美欧气变政策主要差异

自20世纪80年代气候变化问题开始进入国际政治议程以来，作为主要发达经济体和全球主要力量，美国和欧盟是较早重视并投身氣变治理的国际参与方，对于全球气变治理发挥重要作用，在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等气变治理主要规则框架的缔结过程中都进行了广泛合作。2017年6月，特朗普政府悍然退出《巴黎协定》，是近年来气变治理遭遇的最严重冲击，标志着美欧出现前所未有的气变政策分歧。事实上，美欧在气变政策上的分歧由来已久，主要体现在以下三方面。

（一）对全球气变治理的推进基础、治理偏好和治理规则的认知差异明显

在气变治理推进基础上，欧盟强调气变治理框架的目标和方式应当基于气候变化的科学分析，即抑制气变对减排进程的客观需求。欧盟长期将联合国政府间气候变化专门委员会等机构的气候变化科学评估报告作为其全球气候和减排主张的基础。《巴黎协定》中“全球温度相比前工业化时期上升少于2℃内并争取1.5℃内”的目标一定程度上体现了欧盟以科学依据确定气候目标的观念。同时，欧盟民众和社会层面上普遍认定气变为重要威胁。2019年“欧洲晴雨表”民调显示，认可“气变是欧盟严重问题”和“欧洲环保立法有较强必要性”的民众分别达91%和83%，认同“气变等环境问题影响生活和健康”的民众达78%，不断加强对气候变化的应对在欧洲已成为普遍的“政治正确”，民众、非政府组织等敦促欧盟和各国政府更大作为的舆论压力不断上升，德国、荷兰等国最高法院都曾判决本国政府制定的气候目标“幅度不足”即是舆论反应的映射。但美国政界和社会从未就气候变化的科学性形成共识。2019年YouGov调查显示，15%的美国民众是气变怀疑者，该比例居全球之首，共和党人中气变怀疑者比例更高达30%。这种认知影响了美国政府的国际气变谈判立场，共和党当政时更公开质疑气变科学性，反对美国为应对气变承担义务。在治理框架偏好上，美国预计联合国框架相关协定会对本国利益造成约束，往往通过构建其他气候治理多边机制加以对冲，消解联合国框架的影响力。小布什和奥巴马时期美国都曾牵头建立以能源清洁利用合作来实现气候贡献、由主要经济体组成的相关机制。欧盟多年来一直力争维护《联合国气候变化框架公约》作为国际气变治理的主框架，其双多边气候外交主要目的均是争取他国对联合国框架下气候治理机制的支持。在治理规则认知上，欧盟强调国际协定应具有法律拘束力、明确时间表和“自上而下”的治理模式，按照各国占全球排放比例相应确定减排责任，且订立明确的完成时间，并相应建立测量、报告、核查以及核算等规则，实质上要形成对各国减排的明确任务摊派以及规则约束。而美国出于对自身霸权受限的惯性反感，强调国家主权高于气变治理规则，主张各国自愿提出气候承诺共同组成全球应对气候变化的贡献，气变治理应更多依靠市场法则和国际联合行动，而非以科学结论和应对气变共同目标“逼迫”他国设立目标。在2009年哥本哈根气候大会上，对于欧盟力推“有效应对气变的控温目标”作为全球气变治理框架共识进而要求各国承担有约束性减排目标的立场，以及欧盟要求他国在各自气变承诺上加以提升进而达成应对气变全球共同目标的“应有贡献”，美国皆不赞同。最终，美国主导推动不被大会承认而只被“注意”到的《哥本哈根协议》，仅就减排、气变治理手段、对发展中国家技术援助资金等提出原则性立场，意味着欧盟主张的气变治理模式以及达成有拘束力的“后京都体制”等目标落空。而《巴黎协定》也因欧盟对美国及其他国家主张自愿目标采取灵活接受的态度，才形成一项各方都能够接受的协定。

（二）气变政策的制定与落实差距巨大

在气变政策的目标制定上，欧盟自《京都议定书》后就以争当气变领域“领军者”为己任，不仅注重将自身的国际承诺转化为每个成员国的减排责任以及能源政策细化目标，更重视以自身制定宏远目标对其他国家做出“示范与引领”。2009年哥本哈根大会前欧盟提出“20-20-20”目标，2015年巴黎气候大会前欧盟提出2030年目标，2018年11月欧盟率先提出“建设碳中和大陆”。而美国却在“目标引领”上态度比较消极，抵制率先减排或提出超越现有发展轨迹的减排目标，并把发展中国家负担相应责任与美国设定减排目标挂钩。克林顿时期美国参议院通过《伯德-哈格尔决议》（Byrd-Hagel Resolution），反对美国签署“只有发达国家减排承诺的法律文书”，事实上阻止了美国落实《京都议定书》;小布什时期美国更直接退出了《京都议定书》。奥巴马时期美国在哥本哈根大会前提出的减排目标相当于“2020年较1990年减排4%”，而2010年美国在《坎昆协定》中承诺“2020年较2005年减排17%”，实际仅较1990年减排1.6%。美国在巴黎大会前承诺的“2025年较2005年减排26%～28%”也较欧盟同期目标大为逊色。另外，美国还一直坚持2005年作为其气候目标的基准点而非欧盟强调的1990年，以保证本国在1990—2005年间增长碳排放不受约束。

在气变政策落实上，欧盟注重通过内部立法和政策制定来落实国际气候承诺，制定并不断完善可再生能源、能效、碳排放交易体系（ETS）、电力市场、运输行业等领域的欧盟内部指令。为达成气候目标，欧盟主动以经济成本手段率先建设全球首个碳交易市场。欧盟委员会注重敦促成员国根据欧盟整体的气候能源目标不断制定和提升本国相应目标立法，以促成欧盟气候目标和承诺的落实成效。从历史经验来看，欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标及“20-20-20”目标均提前完成。美国的气候能源目标却难以落实，克林顿和奥巴马两届民主党政府也只能以总统个人名义签署国际气候协定，而难以通过国内立法程序。同时，美国气候政策常因政府更迭而出现倒退。如小布什与特朗普两届共和党政府分别撕毁《京都议定书》和《巴黎协定》，均推翻了其前任制定的进步型气候能源政策。在气候目标落实为具体能源政策方面，美国只在奥巴马时期制定过一系列推进清洁电力、能源系统低碳化转型、扶植可再生能源的计划，因受能源行业利益集团掣肘、国会党派争斗等因素影响，这些计划的执行力度不甚显著，而且在奥巴马下台后这些政策也被特朗普废除。美国在相关政策上的反复，导致其几乎从未落实自己宣传的气候目标。

（三）欧盟对发展中国家气候援助力度远超美国

欧盟在2009年哥本哈根大会前建议发达国家至2020年每年向发展中国家提供1000亿欧元援助，并提出自身每年提供150亿欧元的倡议。此后欧盟领导人也不断呼吁增加对发展中国家气候资金支持。欧盟（含英国）与欧洲投资银行是为发展中国家提供公共气候融资的最大出资方，其2017年所提供资金占发达国家公共气候融资的27%，2019年所提供资金达232亿欧元，同比增长6.9%。而美国长期以来强调以金融市场发挥作用促进发展中国家气候融资，以此消解发达国家官方援助的责任，其自身对发展中国家相关援助较少。2010—2012年美国仅提供75亿美元气候援助（其中美国政府官方援助仅为47亿美元），2013—2017年美国公共气候融资年平均仅为28亿美元。奥巴马政府在2015年曾承诺向绿色气候基金投入30亿美元，但后仅投入10亿美元就被特朗普政府叫停。在发展中国家责任方面，虽然美欧均在《联合国气候变化框架公约》内有意解构“共同但有区别的责任”，并向发展中国家特别是处于工业化快速发展时期的新兴国家转嫁责任，但双方立场仍有区别。欧盟一方面以自身不断提升气候承诺向发展中国家“示范”，另一方面也通过发展援助、伙伴关系、自贸安排等政策与气候外交相结合，共同推动发展中国家增加气候贡献。而美国则长期将发展中国家是否参与减排与本国减排挂钩。克林顿政府因发展中国家缺乏减排安排而拒绝落实自身承诺，特朗普政府更将气候变化称之为“中国等发展中国家阴谋”并退出《巴黎协定》。

二、拜登政府的气变政策走向

虽然分歧和博弈是美欧气变政策互动的常态，但特朗普时期美国在气变政策上的退步程度及与他国的对立程度前所未有，对于美欧盟友关系和全球气候治理进程都造成重大破坏。拜登政府在气变政策上延续了民主党传统的政策取向，积极纠偏特朗普时期的政策，但其气变政策并非简单的“奥巴马2.0”，而是试图推动绿色新政，将气变议题与新冠肺炎疫情背景下的经济转型相结合，力争重塑美国全球领导力，实现国内外双重战略目标。在此背景下，欧盟对于美国的“气候回归”总体报以欢迎态度，双方气变政策上的合作与协调程度将明显上升。

随着气变议题与美国其他内外政策的联动日趋紧密，疫情冲击下气变政策对美国经济复苏和转型及美国重塑国际形象和领导力的作用显著上升，拜登大幅提升了气变议题在美国内政中的地位。在大选期间，拜登就将“气候牌”作为其政策议程的五大支柱之一，提出大规模“绿色新政”承诺。为有效做实其气候议程，拜登组建了阵容强大的气候政策执行团队，任用了一批熟稔相关议题的专业人士及官员，提升气变议题在整个决策链条中的重要性。2020年5月，拜登在总统竞选期间就组建气候工作小组（Climate Task Force），由“绿色新政”领军人物、民主党众议员亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez），《巴黎协定》设计师之一、前国务卿约翰·克里（John Kerry），伯尼·桑德斯的支持者、青年组织“日出运动”联合创始人瓦西尼·普拉卡什（Varshini Prakash）等领导。 2020年11月，拜登宣布克里担任总统气候问题特使，这是美国历史上首次为气候变化事务设置主管高级官员。而在新内阁组成中，内政部长、环保署署长、商务部长、能源部长等职务人选均为应对气候变化支持者，甚至“每一位内阁成员的工作都服务于气变政策”。在执政后第一周，拜登就发布行政令设立国家气候工作组（National Climate Task Force），由国家气候顾问吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）担任主席，其他成员包括21名联邦机构内阁级别领导人和白宫高级官员，以实现创造就业机会以及应对气候危机的双重目标。 2021年2月，白宫发布《更新国家安全委员会体系的备忘录》对国家安全委员会机制作出了新调整，规定将根据必要性邀请总统气候问题特使在内的高级官员和部门负责人与会讨论气候变化及其相关议题。

从政策倡议看，拜登的气候政策可以从国内与国际两个维度观察。在国内层面，为赢得更多民意支持，拜登团队提出“中产阶级外交”理念，结合竞选期间“绿色新政”的相关倡议，试图将应对气候变化与创造就业、促进经济转型、建设基础设施等内政和经济议程相结合。拜登的“绿色新政”是其应对气候变化的关键框架，包括以下几大支柱。一是提出明确气候目标，即2030年较2005年至少削减一半碳排放，以及2050年前实现“能源体系和经济体系100%清洁化”和“碳中和”。二是建立落实目标的一揽子政策体系，包括：以“历史性规模”投资清洁能源、气候研究及相关科研活动;建立碳减排相关执法机制，加强美国环保署和司法部在法律框架下对污染者和污染企业追责和处罚力度;加速推进经济体系清洁能源转型进程，加强应急救灾等应对气候危机的能力建设;加强高铁、可再生能源等新型基础设施投资。2021年3月，拜登宣布总规模2万亿美元的基础设施投资计划，其中对清洁能源项目的贷款将达4000亿美元。《大西洋月刊》认为，拜登的基础设施投资计划将是美国未来一段时间可能通过的最有意义的气候立法。此外，拜登政府还提出一项拟投入2万亿美元、旨在2035年实现电力行业的无碳排放和2050年实现全美净零排放的投资计划。三是将气候变化提升为国家安全核心优先事项。比如，就气候变化对国家和经济安全的影响进行国家情报评估;要求国防部长和参谋长联席会议主席每年向总统报告气候变化对国防态势、战备、基础设施和威胁的影响;要求国家安全顾问与国防部长、国务卿、国土安全部部长和其他部长合作，制定处理气候变化对安全影响的全面战略等。四是确保气候政策能兼顾社会各方面利益。拜登政府的国內气候政策总体上强调投资基础设施和创新、推动能够创造工作岗位的经济复苏、清洁空气和水源并推进环境正义、加强美国制造等。为推进上述气候政策规划，拜登主要依靠行政命令的方式推进气候议程，截至2021年5月，拜登已经发布了多项涉及气候问题的行政命令，包括“保护公众健康和环境以及重塑科学应对气候危机”“在国内和国外应对气候危机”“重建和加强难民安置方案和规划气候变化对移徙影响”“设立气候变化支持办公室”等行政命令。

在国际层面，拜登政府将气变议题打造为美国重返多边主义、重塑盟友关系、重夺领导地位的重要抓手。拜登上台当天即兑现了重回《巴黎协定》的竞选承诺。国务卿布林肯则将气候危机称为“外交政策和国家安全的中心”。拜登政府的国际气候政策包括一揽子设想。一是增加美国国际承诺，包括接受《蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol）的基加利修正案（Kigali Amendment），控制氢氟碳化合物等非二氧化碳温室气体排放。二是推进美国气候外交进程，包括召集全球气候峰会，增加对主要碳排放国直接接触，以促进其“追随美国”增强并落实本国气候承诺。三是抢抓国际气候治理规则制定权，特别是塑造国际经济与投资规则的“气候维度”，包括推动建立全球航运和空运减排的可执行国际协议，“推动全球禁止化石燃料补贴”，创建清洁能源出口和气候投资倡议，为做出气候承诺的发展中国家提供“绿色债务减免”，确定国际货币基金组织等国际多边金融机构的融资来源，推动G20国家承诺终止所有高碳项目的出口融资补贴。

在气候外交的实践上，拜登政府在双边和多边层面均开展积极行动，将其打造为美国重新回归接触外交的亮点之一。双边领域，克里作为美国总统气候问题特使，在拜登执政百日之内就相继出访欧洲与亚洲，3月在伦敦、布鲁塞尔和巴黎会见了欧洲官员，4月访问了阿联酋、印度、孟加拉国和中国。2021年3月9日，克里与欧委会主席冯德莱恩发表联合声明，主张“升温控制在1.5℃内”目标，以双方示范作用和努力来“敦促他国实现2050年零碳排放进程”等。访华期间，克里与中国气候变化事务特使解振华举行会谈，达成《中美应对气候危机联合声明》，明确两国为解决气候危机采取的进一步行动，为全球行动做出新表率、新贡献。在多边领域，拜登希望美国的气候政策影响力能从“回归者”直接跃升为“领导者”，于2021年4月召开了有40国领导人及部分企业、社会团体代表参会的线上气候峰会，呼吁到2030年将碳排放量较之2005年减少50%～52%，为11月举行的格拉斯哥峰会提供“美国方案”。

面对美国内外气变政策调整的趋势，欧盟报以积极回应，不断强调气变议题在欧美关系中的重要地位。2020年12月，欧盟发布了《欧盟-美国新全球变革议程》，呼吁将2050年实现“碳中和”作为跨大西洋的目标和共识，加强欧美在全球气候治理框架下的合作，同时联手塑造碳关税体制、绿色金融规则、绿色贸易议程等一系列气候相关的国际经济规则，并倡导建立“跨大西洋绿色技术联盟”，加强西方对绿色产业技术的合作与主导。拜登胜选以来，欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔在与拜登总统的通话和视频会晤中均高度赞赏拜登促进美国重回《巴黎协定》，呼吁美国坚持2050年“碳中和”的政策路线，期待在格拉斯哥气候峰会等多边气候场合下增加双方合作，以促进对《巴黎协定》框架下国际气候合作的领导和支撑。与此同时，欧盟也不断增强自身的气候承诺和政策力度，不断落实并完善2019年12月提出的《欧洲绿色协议》框架下各领域政策，争取全球气候治理领导力与欧美气候合作主动权。2021年3月，欧洲议会提出制定“碳边界调节机制”（CBAM）的动议，倡议对欧盟外未能负担足够碳排放成本的商品征收碳关税，以解决所谓“碳泄漏”（carbon leakage）问题。 4月21日，欧洲议会和欧洲理事会达成临时政治协议，共同支持“2030年减排55%”目标，标志着《欧洲气候法》的落实与推进进程的基本确立。同日，欧盟委员会发布可持续金融一揽子框架，包括可持续金融分类法、企业可持续信息披露指令等，抢抓国际绿色金融规则制定先机。

三、美欧气变合作前景

从目前来看，美欧在气候变化上的政策共识明显增多，推进合作意愿大幅上升，同时在气候目标承诺以及相关投入的承诺上也超越以往。美欧是全球第二、第三大碳排放国，二者绿色低碳技术储备非常雄厚，双方气候政策重新趋近对双边气候合作以及全球气候治理具有一定推进作用。

首先，《巴黎协定》框架的执行有望得以加强。当前，全球气候治理的进展和前景，主要取决于《巴黎协定》能否有效落实。而该协定框架由各国“自主贡献”组成，“自主贡献”的不断增加将使气候治理的效果更加接近应对气候变化危机的减排需求，大国政策走向更起到决定性作用。随着美国重回《巴黎协定》并提出本国2050年“碳中和”目标，美国在气候治理进程中目标贡献水平首次与欧盟接近（欧盟2018年提出2050年实现“碳中和”），《巴黎协定》将从中欧勉力支撑转变为中美欧共同支持的局面。同时，随着主要大国对气候变化的关切和投入普遍上升，这种趋势也将促进《巴黎协定》推动气候投资、各国气候贡献五年进展总结等相关规则的细化与落实。

其次，全球支持能源和经济清洁转型的趋势更趋明朗。在绿色金融方面，拜登政府拟加强对金融机构和相关企业的监管，要求企业披露与其业务有关的气候风险信息，并且在国际层面上推动削减化石能源补贴以及化石能源项目融资。这些举措与欧盟绿色金融政策和国际规则构想立场相似，美欧乃至全球“去煤化”进程将得以推进。在绿色产业方面，全球可再生能源、能效提升产业、氢能、电动车乃至稀有金属等领域的公共与私人资本投入将因公共气候和能源政策加强而扩大。“能源转型理事会”预计，全球若达到2050年碳中和目标，每年相关投资应达到1万亿～2万亿美元，相当于全球GDP的1%～1.5%。 2020年，全球脱碳相关投资达到5013亿美元的历史新高，欧洲（1662亿美元）、中国（1348亿美元）和美国（853亿美元）是全球前三大市场。彭博新能源（BNEF）预计，2021年全球能源转型投资仍将保持较高水平。未来全球有望出现主要大国争相加大绿色产业投入的局面，客观上加速了全球能源转型与气候治理进程。

最后，国际气候合作将有望进入“碳中和”加速时代。目前，世界上的主要国家都已提出本国“碳中和”目标，实现“碳中和”已成为促进全球气候治理的可行路径。随着各国对气候变化问题重视程度的不断上升、可再生能源技術水平和使用成本的持续优化，各国未来有可能在现有基础上提前实现“碳中和”目标，以求在领导气变治理进程和获取能源转型相关经济红利中占得先机。欧盟长期惯以制定比他国更具雄心的目标巩固自身气候领导力，在美欧气候政策趋近背景下，有可能继续加速既有“碳中和”目标达成。德国政府拟提出将实现碳中和提前至2045年，并把2030年减排目标升至65%。

然而，美欧间气变合作和政策互动也将受到政治环境、经济利益等方面认知和利益差异困扰，双方政策倾向根本性分歧也难以缓解，双方合作以及全球气变治理进程面临一些不确定性。

第一，美欧围绕气候变化相关的经济问题有较大的利益冲突。在能源结构上，美欧虽均在推进低碳能源转型，但双方对化石能源及其相关产业的利益认知差异明显。欧盟化石能源对外依赖程度居高不下，每年能源进口额达3000多亿欧元，在气候能源政策中高举“去化石能源”旗帜，认为降低化石能源绝对使用量将收获巨大的经济与地缘政治收益。而美国近年来在“页岩革命”带动下不仅实现石油和天然气完全自给的“能源独立”，甚至要扩大油气出口争夺国际市场，这一行业为美提供1030万就业岗位并占美GDP的8%，美国油气企业在全球投资更无法估计。因此，欧盟氣变治理主张势必比美国更激进，美国将主张更为缓慢的气变治理进程，强调过快去化石能源的“不现实性”，倾向于“天然气替代煤”等渐进方式减少本国排放总量。克里在访欧期间曾表示“担忧”欧盟CBAM机制的影响，警告欧盟不应轻易采取该举措，显示美国对碳税经贸及其潜在产业影响保持高度警惕。在可再生能源领域，欧美也将激烈竞争。特斯拉在2019年占西欧电动车市场份额近1/3，领先大众、宝马、标致等欧洲本土车企。 2020年全球新能源企业500强数量上欧盟（88家）与美国（69家）处于同一量级。在全球可再生能源转型趋势背景下，此领域将是未来大国激烈争夺的经济与科技制高点之一，美国不会放弃争夺任何新兴领域的主导地位，而欧盟则将可再生能源相关技术作为国际经济和产业地位复兴、谋求工业领域“战略自主”乃至引领新一轮产业革命的关键，双方在技术规则、供应链、市场等方面存在较为激烈的竞争。

第二，美欧气变立场差异阻碍合作限度。美国“气候怀疑论”力量雄厚，造成美国两党在气变问题上的分裂，不仅在历史上长期阻挠美国落实国际气候义务，而且也是拜登政府气候政策的最大掣肘。一方面，拜登政府为使其气变政策在国会遭遇更少反对，或将主动在订立相关法案时使之“更为温和”，这客观上将削弱其气变政策的有效性。另一方面，包括经济刺激计划以及2035年电力行业“脱碳”等计划必须在国会通过为美国气候目标落实铺路，而民主党在参议院现有力量决定了这些政策将几乎无法顺利落地。因此，拜登将与其前任一样，主要通过行政命令推动落实气候新政和“碳中和”目标，这些举措很可能随着美国政局的变化而被未来的政府所废弃。相比之下，欧盟已经形成浓厚的“绿色政治”氛围，欧洲国家绿党的意识形态影响力和政治参与水平领先全球，绿党党团借助激进的气变主张，在2019年欧洲议会选举、2020年法国地区选举等重要选举中屡屡取得佳绩，在奥地利、爱尔兰等国成为传统政党组阁时必须拉拢的关键伙伴。2021年德国大选后执政的联盟党与绿党组阁更是大概率事件，绿色政治在德国和欧洲的影响力将水涨船高。同时，欧洲绿色政治以及民意压力，也促使中左、中右传统政党积极推动气候和能源政策以应对绿党的竞争，甚至促使中右政党联合绿党成为欧洲政治的新趋势。在舆论压力下，即使是波兰、匈牙利、捷克等中东欧国家的疑欧执政党，亦不会公开抨击应对气变，而只是以强调本国能源结构和产业工人面对低碳转型付出更大成本，向欧盟争取更多财政援助。

双方的气候立场差异将阻碍应对气变的政策转变为国际共识。欧盟气候政策目标和举措将朝着越来越严格的趋势发展，而美国受气候政治氛围影响，气变政策与领导人的愿景相比必然会大打折扣，拜登提出“2030年排放减半”和“2050年实现碳中和”等目标按期实现的可能性渺茫，双方应对气变的步伐和进展也势必不同步，气变应对成效的差距也将扩大，美国出于保护国内部分利益集团和经济利益考虑，对于欧盟部分较为进步的国际倡议持有保留态度。如2021年6月的七国集团峰会期间，美国和日本反对在会后公报中提出“彻底弃煤的具体时间节点”，使得公报中的气变承诺大幅减弱，仅提出“加快‘未减弱煤炭过渡进程”和“2030年建立绝对脱碳电力系统”等承诺。同月欧盟-美国峰会公报中，亦仅提出“2021年底前对第三国新增‘未减弱煤炭停止融资”，这与欧盟和欧洲投资银行（EIB）倡导对欧盟内和欧盟外煤炭项目绝对停止融资的态度差异明显，显示美国国内政治势力和利益集团对较进步气变政策的阻挠。再比如全球绿色投资领域中，欧盟力主将其绿色金融分类规则通过G7、G20和国际多边金融机构转化为国际普遍可持续融资规则的基础，而美国则希望国际相关规则能加强气候信息披露及将气候风险纳入法规，反对给领域和项目下是否符合“可持续标准”的定义，也促使更多资金助力气候变化应对受到掣肘，并阻挠了国际上削弱化石能源项目融资的努力。

第三，美欧就气变的外交定位差异削弱全球气候治理效能。美国自身国力的相对衰弱导致其日渐对多边主义持有“工具主义”色彩，对维护国际责任而牺牲本国经济利益持怀疑态度，这也是特朗普政府给美国很长一段时间内留下的“外交遗毒”。拜登政府“重归多边主义”旗帜下的气变政策仍服务于其总体对外战略目标，即护持霸权与大国竞争。相较应对共同挑战而言，美国在气变政策上考虑更多的是攫取地缘政治私利。拜登政府欲借此打造“绿色联盟”为修复美欧关系抓手，同时在包括气变在内的国际议程上追求拉拢盟友形成围堵中国的同盟，并尝试将气候变化转化为阻挠、打压中国发展的工具。美国务卿布林肯指出，倘若美国不能领导可再生能源革命，就很难赢得与中国的长期战略竞争，就无法“以符合美国利益和价值观的方式塑造世界的气候未来，美国民众也会损失无数工作岗位”。但对欧盟外交而言，气变政策既是目的也是手段。一方面，欧盟将实现自身气候雄心以及塑造全球气变治理规则视作自身外交使命，气候外交也对服务欧洲的环境价值观、顺应内部政治环境意义重大。另一方面，欧盟外交长期以来强调“基于规则的多边主义”，气变政策及其向其他领域的延伸则是欧盟实现打造异于中、美等大国的“规范性力量”重要途径。

因此，美国将气变和能源问题“地缘政治化”的倾向，将使美欧气变合作偏离应对全球气候问题的正确方向。如6月七国峰会期间美国炮制所谓“重建更美好世界 （B3W） 伙伴关系”基建支持计划，号称“绿色一带一路”，这一计划更多是借助欧洲国家对气变的关注来获得后者支持，打着“绿色可持续”旗号制定所谓基建领域高标准，事实上是要给“一带一路”项目制造掣肘，本质上是将基建投资问题纳入对华竞争框架。然而，该倡议对如何增加发展中国家基建投资资金却含糊其词，最终只会减少包括绿色项目在内的基建支持，阻碍发展中国家绿色低碳发展进程。再比如欧俄“北溪二号”天然气管道项目，拜登政府曾与欧洲绿党一道鼓吹该项目“不利于气变应对”，以作为制裁施压的借口，而后为拉拢欧盟又放松了部分制裁，显示了美国看待气候能源问题更多出于地缘政治考虑而非科学结论与环境关切。未来，美国就气变问题政治操弄的态度将阻扰美欧气变合作有效性，削弱相关共识，并对全球气候治理的合作以及他国为气变问题做出实质性贡献造成不利影响。

四、结语

美欧长期以来在气候变化相关经济利益、国内政治环境以及外交与安全层面认知上具有结构性的差异，因此双方在气候变化的治理方式、目标、决心、意愿方面分歧明显，这种分歧在美国民主党执政时期可能有所缓解，在共和党治下则会显著扩大。拜登政府就气变问题政策倾向明显变化，将部分改善美国与欧盟之间的合作气氛，但不会彻底解决美欧气变领域既有的结构性障碍。同时，美国未来气变政策可能随国内政治格局变化而摇摆，拜登政府的气变目标和落实程度势必受到美国国内政治掣肘而“大打折扣”，欧美在气变目标制定、规则约束等方面的分歧将持续。

对中国而言，美欧气变政策上的“有限走近”将同时带来机遇与挑战。一方面，中美欧在增强大国贡献与合作以促进气变应对上具有较大共识，美欧均将中国视为全球气变治理“不可或缺的参与者”，气候变化有潜力成为中美关系、中欧关系拓展合作面、平衡竞争面的议程。另一方面，欧美和中国在气变问题上分处“减排”和“达峰”的不同发展阶段，美欧战略界试图将气候问题纳入对华竞争的框架，鼓吹中国与西方在可再生能源、电池、电动汽车等领域的激烈竞争，有可能将气变领域纳入对华政策协调，围绕该领域推行对中国不利的政策，比如施压中国做出更多及更快减排贡献、抹黑“一带一路”能源项目、削弱中国稀有金属及装备制造等可再生能源产业链、制定西方主导的绿色技术及绿色金融标准等。中国在全球气候治理格局新变化中应平衡国家利益与国际责任之间的关系，密切关注和妥善应对美欧气变合作增强的潜在影响，抵制发达国家将气变问题地缘政治化的图谋。

【完稿日期：2021-6-29】

【责任编辑：曹 群】