对“审、纪”联手监督的理论和实践探讨

王爽 王华永

审计监督和纪检监察监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在各自的职责范围内，为推进党风廉政建设、反腐败斗争和国家治理等方面起到了十分重要的作用。但在监督的实践中发现，审计监督与纪监监督在系统性、协同性和联手监督方面还缺乏整体的监督格局，没有把彼此的拳头紧紧的攥在一起，不能有效形成强大的监督合力，没有更好有效的发挥其应有的职能和强大的威力。

以习近平同志为核心的党中央，高瞻远瞩提出了“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，并做出“深化国家监察体制改革”和“改革审计管理体制”的重大决策，成立了国家监察委员会和中央审计委员会，实行“中央纪委与国家监委合署办公”，强调把党内监督同国家监督等融合贯通起来，增强监督整体合力，确保党的方针、决策顺畅执行，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展，促进中华民族伟大复兴的中国梦顺利实现。

下面就审计监督与纪检监察监督协同监督、联手办案的理论和实践进行探讨。

一、审计监督、纪检监察监督的含义及主要职能

审计监督在我国是指国务院设置的审计署和县级以上人民政府设立的审计机关，依法审核检查国家行政机关及其企事业单位的财政财务收支、经济效益和遵纪守法情况的活动。其主要职能是对特定主体经济活动和相关财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行监督检查。

纪检监察监督分别是指按照党章规定和《行政监察法》履行职责，专司监督检查党的机构和党员贯彻执行党的路线方针政策情况，查处违纪党组织、党员和政府机构、政府系统公职人员的行为。其主要职能简单地说就是遵照党章的规定，维护党章和其他党内法规，监督检查所属的党组织和党员干部贯彻执行党的方针政策，惩治各种腐败和违法违纪行为，教育、保护党员干部正确履职、尽责的活动。

从以上的审计监督与纪检监察监督的概念和职能可以看出，审计监督与纪检监察监督虽然都是党和国家监督、治理的重要职能部门，但是在监督职责、范围各有侧重。

二、审计监督与纪检监察监督的共性和差異

党的十九届三中全会提出改革审计管理体制，成立了中国共产党中央审计委员会，是加强党对审计工作领导、是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中预防犯罪、惩治腐败、国家治理作用的重要举措，使审计的地位、高度空前提高，审计机关从政府组成部门跨入到党的政治机关中，与纪检监察机关都是在党直接领导下的机构，两者在贯彻党的方针政策、落实党中央决策部署、确保党中央政令畅通、令行禁止、国家治理、惩治腐败等方面作用高度一致，在监督的内容和主体上也存在一定的相关性，在监督手段上具有互补性，所以说审计监督与纪检监察监督实行联手监督有共同的政治基础。

但审计监督与纪检监察监督在各自的监督范畴内有各自的特点，简单的说，审计监督侧重于财务、经济方面监督，俗称“经济体检”，监督主要对象是单位的经济活动和财务方面（经济责任审计对象为个人）事项，起预防、警示作用;纪检监察监督侧重于政治方面监督，俗称“政治治疗”，主要对象为党员和公职人员及党组织的政治方面事项，起到惩腐治贪、治病救人的作用。以上可以看出各自独立监督存在不足，不能有机贯通、相互协调，不利于整合监督资源、形成监督合力。

三、目前审计监督与纪检监察监督存在的不足

1.各自为政，协同性不强。长期以来，审计监督与纪检监察监督各司其职、双线并行，在审计项目计划和纪检监察监督计划上互通不够，没有同时将重点行业、重要系统、重大资金和项目以及反映问题较多的领导纳入共同监督计划;在推行审计全覆盖和纪检监察监督全覆盖过程中，有时各自强调自己的重点，既存在交叉重复监督，又存在共同的盲区和“真空”现象。即使偶有审计参与纪检监察监督，仅仅是个案、局部的监督，领域不够宽广，合作的方式比较简单，审计监督与纪检监察监督之间的信息、经验共享、资源整合、优势互补方面缺乏顶层宏观设计。审计监督与纪检监察监督之间在业务交流、实践探索方面还缺乏互通渠道和途径，在提高监督合作效率、培养复合型监督人才方面还缺乏合作手段和平台。

2.目标不一，针对性不强。审计监督与纪检监察监督总的目的是发现、纠正和解决问题，但从具体来说，审计监督的重点是监督国家资金使用的规范性及领导干部在贯彻落实党中央重大政策措施过程中是否存在执行不力和腐败问题等等，审计机关坚持依法审计、鼓励创新、警示预防的原则，按照“三个区分”等标准来判断、分析和处理审计监督过程中出现的新情况、新问题，可以说审计监督主要是为党委、政府服务的，审计监督中发现问题线索移送纪检监察部门，是纪检监察监督的前置。纪检监察监督重点是解决党的领导弱化、组织涣散、党的建设缺失、全面从严治党不力、管党治党宽、松、软等问题，是防微杜渐、治病救人，更多运用“四种形态”容错纠错。纪检监察监督在自行履职的同时，根据审计移送线索予以追责、处理，是审计移送线索的结果。在目前的监督实践中没有形成审计监督和纪检监察监督有针对性的人员共进共出，问题即查即纠，结果立见立得。

3.时效差异，作用力不强。审计项目需要根据上级审计机关、审计委员会、市政府的意见编制年度计划，很少有针对××问题的项目编入年度审计计划的。审计项目实施需要起草审计通知书和提前3天送达，然后召开进点会议、编制审计实施方案、再后就是繁琐的、具体的实施现场审计环节、最后出具报告、征求意见、复核审核、会议研究等等程序，才能出具正式审计报告。如果发现有问题的审计对象才能启动案件移送程序。提前3天送达通知书的弊端（如果公安机关要抓捕、查办犯罪嫌疑人，提前3天送达通知给他，结果会怎样可想而知）和繁琐的审计程序及较长的审计周期，即使有贪腐等违法违纪问题、证据，因时效不强而失去或错过查办的最佳良机，不能充分发挥出审计应有的作用。再之审计手段比较软弱和局限，没有纪检监察机关查封、调查、询问、留置的力度和灵活，导致单一的审计监督作用不佳。在审计监督中的重大案件移送、重要情况会商沟通、相关资料查询、数据安全共享、合力促进审计成果运用等方面缺乏合力，特别是案件线索双向移送反馈机制尚未建立。在加强监督成果深度开发利用、推进审计成果共享方面探索不够，未将审计监督成果当作干部考核任用的前置环节，而是仅仅当作档案留存，或者仅为规定而作。纪检监察虽有审讯、留置等措施和手段，但由于缺乏相关的财务审计人员和审计专业技术，查办经济案件、审计财务资料尚能力不足，影响了案件的质量和实效性。

四、解决审计监督、纪检监察监督联手协同监督的主要途径

今年5月，中纪委交办给我市纪委监委查处××国企领导贪腐案件，纪检监察委根据案情和结案时间需要，立即成立了由纪检监察委牵头，审计和公安、检察组成的专案组联合办案，就是对“审、纪协同、联手监督”的有效尝试，取得了很好的效果。

该案嫌疑人十分顽固狡猾，对违法犯罪问题缄口不语，案件没有突破口，在时间紧、任务重、压力大的情况下，审计人员充分发挥审计专业特长，运用计算机审计技术，加班加点，精钻细审，结合多年的审计实践经验进行分析、判断，审查了十几个企业的大量纸质账、表、凭证和文书资料，运用计算机技术，筛查了大量的电子财务数据和银行流水，不断查找出违法违纪线索和证据，撰写诸多简要汇报材料，经领导把关后迅速转给审讯人员，审讯人员根据审计线索、证据等材料立即进行审询、外调、查封、留置，使犯罪事实得到落实。

通过“审、纪”各司其职、各负其责，又密切协作、无缝对接、共同研判，使案件的证据逐步得到快速查实，问题得到逐个迅速突破，违法违纪资金得以不断追缴，涉案人员先后很快受到党纪政纪处分，违法犯罪分子得以移送检察机关。以上实例充分说明“审、纪联手监督”有合力，程序简、时间短、沟通便、成本低、效率高。为下一步审、纪合作提供重要经验。

1.审、纪部门要提升联手监督政治高度。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约、监督和党对反腐败工作的集中统一领导，使反腐败决策指挥体系、资源力量、手段措施更加集中统一，有效破解党的纪律监察、巡视监督和国家行政的审计、统计监督及人大、民主、司法、群众、舆论八大监督系统各自为政、各司其职的部门化监督机制不畅、资源力量分散的困境，把执纪与执法有效贯通起来，构建起党、政、人大、司法等系统、整体、协同的监督格局，形成坚定不移、全面覆盖、从严持久的推进反腐败斗争的强大战斗力。所以要充分发挥审计监督、纪检监察监督在推进党风廉政建设和反腐败斗争中的作用，应站在强化“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的高度，立足各自的职能定位，依据双方的监督范围、对象、方式的互补性，加强沟通配合，综合运用监督成果，构成全方位、协同监督工作体制机制格局。

2.审、纪部门主动沟通，制定共同监督计划。首先，制定共同监督计划。在审计委员会的领导下，审、纪部门领导和相关专业人员，年初安排时间共商年度监督工作重点，应将审计、纪检监察部门收集到监督的重点人员、重点单位、重点项目、重点领域及上级任务等纳入相商内容。其次，纪检监察部门应将群众举报反映、社会反响强烈、领导重点关注、上级交办的监督重点对象征询审计机关意见，相互协商，然后纳入共同计划。审计机关应根据人力、物力和时间，将能够实施的项目纳入年度计划，通过预算审计、经济责任审计、政府投资审计、专项审计等对纪检监察要求监督的重点对象进行审计，向纪检监察部门移交违法违纪线索和送达报告。再次，按照计划，审、纪部门力求做到进驻时间和监督重点、关注方向一致，同向发力，有效的把审计全覆盖和纪检监察监督全覆盖有机结合起来，既能解決纪检监察需要审计结果而审计机关不能及时提供的现象，又能避免重复，劳民伤财，消除监督盲区，实现一举多得。

3.审、纪部门要建立长期沟通合作机制。近年来，各地都在审计监督与纪检监察监督贯通协同上积极探索，大胆尝试，有效整合监督资源、完善制度建设、强化运用审计结果等取得一定的成效和经验。笔者认为：第一，要经常业务沟通。在共性项目实施中，审、纪部门要经常沟通，审计机关要定期汇报共性项目的进展情况及疑难问题处理等等;纪检监察部门对涉及脱贫工程项目、“三资”管理、惠农政策等方面的财务核算问题交由审计实施，审计发现涉及腐败问题要延伸核查才能定性的，交由纪检监察部门深挖细查。对重要问题需要延伸了解和谈话了解的事项，审、纪统一安排人员调查，结果统一使用。只有通过经常性沟通协调、共同进驻、同步实施、无缝衔接、深度融合，共同会商解决协作配合中的实际问题，才能有效弥补纪检监察干部的财务审计短板，提高发现问题的精准性。第二，要建立固定的例会联系制度。要充分发挥审计委员会的“纽带”作用，就审、纪各自需要对方支持、配合的相关工作，定期或不定期召开工作协调推进会，通报审计监督、纪检监察监督发现的普遍问题和违法违纪重要情况，对重大重要问题进行会商，共同研究提出调查处理的方向和应补充完善的证据材料等，工作中相互印证疑似问题，及时解决审计监督与纪检监察监督中问题线索难定性、证据标准不清等难题，确定下步工作重点，对重要风险隐患以及整改落实情况等信息加强沟通交流，推动构建起审、纪联动监督长效机制。第三，要相互学习交流。审计机关可以派出干部到纪检监察部门办案，学习谈话技巧和简洁高效办案程序等，培养查处大案要案的能力和水平;纪检监察部门可以聘请审计干部为纪检监察干部做财务审计、计算机应用等方面知识培训。纪检监察机关也可派出干部参与审计工作，了解审计技术，提升查处经济案件的能力，以干促学。纪检监察部门可以利用审计专业性强、触及面广、全方位、无死角、细致入微的前期审计的优势，积极探索“先行进驻审计的机制”，当好纪检监察监督的“侦察兵”“先遣队”，让纪检监察机关提前做到“心中有数”，以便目标向靶，弹中靶心。特别在查办大案要案过程中，通过审计机关打前站，纪检监察机关再会同审计机关共同分析、相互研判，更好重点突破，使案件取得快捷、精准的成果。通过相互学习、彼此交流，打造出审计、纪检监察专业干部队伍，将财经、法纪、计算机等专业技能运用到问题查办中，达到事半功倍的效果。第四，要建立相互借力机制。审、纪二者技术和手段有效融合，实现优势互补，使审、纪检监察督重点突出、规避风险，又能形成强大监督合力，对违法违纪行为形成更加强烈震慑。审计监督可为纪检监察增加问题线索和为查办大要案提可靠的依据，纪检监察部门可为审计部门处理经济案件、促进审计整改提供可靠支撑。审计机关在审计中发现的违法违纪问题线索，应按照相关程序及时移送纪检监察，纪检监察机关应及时处理处置，并对问题的处理结果应定期反馈给审计机关，便于审计机关对移送问题的知情和对审计工作业绩考核。审计机关应借力纪检监察部门促进整改，针对审计监督重在揭示问题，处理问题刚性不强、审计追责手段不多、被审计单位对审计整改不力的现状，应借力纪检监察部门力度大、措施多的实际，申请纪检监察部门协同配合，将问题处理和审计整改纳入监察范围，通过纪检监察“问责”利器来督促相关部门整改到位。

4.建立监督结果相互使用公开制度。首先，审计监督与纪检监察监督要在审计成果运用上下功夫，纪检监察机关要对审计结果的分类运用，对审计报告及时研究，作为研判政治生态，考核领导干部履职尽责、工作实绩的重要依据，对审计移送的相关问题线索，要依规依纪依法严肃处理，并督促将经济责任审计结果及整改情况纳入党风廉政建设考核、述责述廉重要内容，存入被审计党员领导干部廉政档案，对应该处理的人员和问题依法依规处理，追究相关人员责任。定期对已达审计整改期限的项目进行督查，对审计整改情况实行动态化管理，全过程跟踪、切实提高被审计单位对审计查明问题的重视程度和整改力度，使审计监督与纪检监察监督形成专长互补、互相借力的良好局面。其次，审、纪部门应公开公示案件结果，审计部门对查出的党员干部违法违纪问题，要加强内部控制，防止隐瞒不报或暗箱操作现象，要及时将案件线索按程序全部移送给纪检监察部门。纪检监察部门要及时将违法违纪的党员干部等违法违纪事项及时查处，予以公开公示，以震慑犯罪，以儆效尤。再次，审、纪部门应定期将查处的案件进行归纳总结，深入分析，提出风险岗位和风险职务，进行重点防范，及时向社会发布，引导全社会关注这些“热门”。

5.上级部门应做好顶层设计。首先应成立组织。笔者建议应成立由审计、纪检监察、公安等长期或者半固定专业组织，将财经、法纪、计算机等人才网络到队伍中，最大限度发挥各自专长，形成一支敢打硬仗、大仗、恶仗、专攻大要案的素质高、技能强的特种兵队伍（没有特殊案件就是在本单位正常工作的预备役），如有特殊案件，召之即来，来之能战，起到威力强、效率高、影响大的效果。其次出台相关操作规范。在以前年度“审计署与中央纪委国家监委建立了案件线索定期移交机制”“审计机关与纪检监察机关协作配合工作办法”等等，都是對审、纪合作的有效尝试。面对新形势，顶层设计部门应在法律制度层面对审、纪联手监督等相关事项予以规定，使下级部门能有章可循。在查处违纪违法问题线索时，如遇到审计、纪检监察机关同时查证的情况，审计机关可不再单独办理移送，直接移交纪检监察机关查办，这样可以节约监督资源，提升监督效能。最后做好联合监督的督考工作。笔者建议，上级部门应对审计、纪检监察等联合监督办案的数量、成果、作用等等，纳入考核范畴，有效促进监督资源的整合和作用发挥，同时应对典型的审、纪联合案例予以表彰和推广。

综上建议，就是希望审、纪强强联手，铸就攻坚克难的特殊队伍。首先形成特种人才队伍，“专业人才+政策精英”“具体操作+宏观控制”“党委指导+政府监督”专业队伍，部门、成员间相互密切合作，相互借力，优势互补，有效增强监督的广泛性、协同性，推进监督重点、监督力量、监督效能大幅提升。其次开展大型战役，应不定期的对某些行业或系统具有共性的腐败、违法问题，应实行上下联动、纵横渗透的多兵种、大兵团的大战役，就像扫黑除恶那样，形成一张全社会的巨型监督网络，全方位、立体化，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，不留死角，铲除一切滋生腐败问题的土壤和污垢，捕获所有贪腐等违法分子。最后进行专项行动，对那些个别情节重、金额大、影响坏的高官污吏，要组织具有刀枪剑戟七十二般武艺的“特战队”，进行快速、高效的精准“点穴”式或专项“斩首”行动，从重从快予以惩治。这样审计、纪检监察机关十指紧攥形成强有力的双拳，凝聚监督合力，打出监督组合拳，能降低执法办案成本、提高执法办案效率，真正形成高效务实、具有强大战斗力监督队伍，将全面从严治党、深入推进反腐败斗争和国家治理推向更高层次。这是新时代对审计监督、纪监监督工作提出的新内涵、新要求。

（作者单位：庄河市人民政

府办公室、庄河市审计局）