就建筑施工噪声及社会生活噪声浅谈几点关于《中国环境噪声污染防治法》修订的问题及建议

杨 妮

(云南省生态环境厅驻大理州生态环境监测站，云南 大理 671000)

1 背景及现状

2019年4月1日，受全国人大环资委委托，生态环境部召开了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(以下简称《噪声法》)修改启动会[1]。现行《噪声法》自1996年实施以来，在完善环境噪声标准体系和规章，提高环境噪声污染防治工作效率方面发挥了巨大的作用，由此积极保障了居民身体健康，对生活生产的有序发展也起到了一定的促进作用。但《噪声法》实施已二十多年，为适应环境噪声监督管理的新形势、新要求，满足人民群众追求更高品质生活的需要，积极推进环境噪声污染防治体系, 有效提高治理能力，修改《噪声法》势在必行。

根据2016—2020年国家生态环境部公布的《中国环境噪声污染防治报告》，2015—2019年全国环保举报联网管理平台收到的全国噪声扰民问题举报中[2]，建筑施工噪声投诉均居第一位；2015—2017年社会生活噪声投诉案件数量仅次于建筑施工噪声投诉案件数量，2018—2019年，社会生活噪声投诉虽居第三位，但比例不低。由此可见，建筑施工噪声扰民、以及社会生活噪声扰民已成为影响人民群众生产生活的重要问题。下面笔者就《噪声法》中的建筑施工噪声和社会生活噪声污染防治浅谈几点看法与建议。

2 现行《噪声法》中关于建筑施工噪声污染防治的问题

2.1 夜间施工取得许可证但扰民

随着城市化建设的高速发展，新建改建项目越来越多，夜间施工不可避免，甚至越来越频繁。为了规范和加强对建设项目夜间施工许可的监督管理，维护建筑施工的正常进行，减少施工噪声对居民的烦扰，《噪声法》第三十条规定“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。因特殊需要必须连续作业的，必须有县级以上人民政府或者其有关主管部门的证明。前款规定的夜间作业，必须公告附近居民”[3]。这里所说的“特殊作业”是指施工单位对于重点工程、抢险救灾工程以及不能中断作业的工程，需要在施工前提出申请，经过主管部门批准后可以在许可证规定的时间期限和施工范围内进行施工工作。

在实际操作过程中，一些施工单位虽然办理了夜间施工许可证，但是不注意科学施工或想尽办法降低噪声对周围环境的污染，一旦遇到市民投诉或检查，就将“夜间施工许可证”拿出来作为挡箭牌。其实如果优先选用低噪声施工技术和机械设备，装上消音设备等来降低噪声，是可以不超标的；有的“连续性”生产工艺也是可以通过施工工序调整、设备更新更换来避免的。但是施工单位既想节约成本，又追求工程进度，故没有采取相应的措施，最后造成扰民。城管执法机关可以依法对未经批准进行夜间施工或超过批准期限进行夜间施工的施工单位予以查处；对于已经取得夜间施工许可证的，产生的噪声超过限制标准的，现有标准及相关法规并没有明确的监督管理归属。一般来说，如果持有夜间施工许可证的工地产生的噪声已经严重影响到居民的正常生活，也可以以“扰民”为由向所在地的建设主管部门提出投诉。若情况属实，建设主管部门有权收回已发放的夜间施工许可证。但是实际上这项权利对于居民来讲是比较难实现的。

表1 2015—2019年环境噪声投诉案件比例一览表 (%)

图1 2015—2019年各类环境噪声投诉案例比例图

2.2 夜间施工时间范围的局限性

在现行《噪声法》的法律基础上，《建筑施工场界环境噪声排放标准》有以下的相关规定：“县级以上人民政府”为环境噪声污染防治的需要，可以“考虑时差和作息习惯对昼间、夜间的划分作出变通性的规定”[4]。全国各地各城市根据当地居民生活习性的差异，对夜间施工的禁止时间会有不一样的规定。例如，上海将夜间的禁止施工时间规定为19∶00至次日6∶00，并规定每日18∶00至次日08∶00以及法定节假日(不含双休日)全天，不得进行产生噪声的装修作业[5]；还有一些地方开展“绿色护考”活动，在中考和高考期间，为了广大考生有一个安静、安心的考试和休息环境，严格规定在“20∶00至次日6∶00”不能进行夜间施工工作；甚至有些省市例如广东、贵州等省为中、高考而规定午间也不能进行施工，积极开展“禁噪”活动，大力监管各种环境噪声污染问题，一旦发现午间12∶00至14∶30有扰民活动，就加大惩罚力度。

3 现行《噪声法》中关于社会生活噪声污染防治的问题

3.1 社会生活噪声涉及的管理范围不全面

占社会生活噪声类投诉案件比例较高的还有一类噪声，即居民楼内的设备如换热站、电梯、变压器等生活服务设备产生的噪声。根据2011年4月国家环境保护部发布的《关于居民楼内生活服务设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》[6]可知，我国关于噪声的相关法律法规包括《噪声法》《社会生活环境噪声排放标准》《工业企业厂界环境噪声排放标准》等均未对居民楼内的生活服务设备产生的噪声问题进行相关内容的阐述，事关这类噪声产生的投诉问题，可以依据适用的地方性规章制度、法规等来进行解决[6]；若地方法律法规也没有对此类问题有明确规定的，可以通过当地环境保护行政主管部门进行调解[6]。这也正说明现行 《噪声法》中监管的噪声类型不全面，需要扩大覆盖范围。

3.2 管理部门繁多、监管效率低下

环境噪声产生的途径及范围多而且广，涉及到居民生活的各个方面，影响人们的正常生产和生活。依据《噪声法》相关内容的描述，由于商业经营活动使用固定设备造成社会生活噪声污染的商业企业，需要报所在地县级以上地方人民政府生态环境主管部门进行申报登记[3]；新建营业性文化娱乐场所边界噪声不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发经营许可证，市场监督管理部门不得核发营业执照[3]；而依据《治安管理处罚法》的规定，在公共场合举办娱乐活动的，应遵守当地公安机关的相关规定，违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定的，由公安机关对其给予警告或(并)处以罚款。这就造成了有权监测的却无权管理，有权管理的却无权评估的局面。

《噪声法》只逐条阐述并要求相关部门尽职尽责，协助其他部门对产生的噪声问题进行监管处置，但正是这样的做法，反而会造成由于管理部门过多而相互推脱、效率低下的问题。一旦出现投诉问题，管理部门之间相互推诿，一句“这不归我们管”可能就会让人民群众不知如何投诉，如何维权；也会出现各个管理部门之间你积极受理，我消极协助引起的配合脱节的局面，这样就不能在第一时间保护人民群众的合法权益，产生的各种环境噪声问题及影响就不能得到妥善解决。

4 现行《噪声法》修改关于建筑施工噪声污染防治的建议

4.1 严格限制“持证”扰民情况

有了夜间施工许可证并不意味着施工单位就可随意制造噪声，建设单位应当会同施工单位采取有效的噪声污染防治措施，妥善做好周边居民工作，尽量减少对周边居民生活的不利影响。针对“持证”扰民的情况，严格限制很有必要。各相关部门应对夜间“持证”工地的施工时间、施工工艺、施工时长、噪声强度、波及范围等进行技术性约束，将施工过程中施工噪声带来的影响降至最低，并合理明确各部门的管理职责，填补监督管理方面的空白。建议可以建立夜间施工许可总量控制制度，对夜间施工时长以及天数进行总量控制，如果只管审批而不进行约束，无异于让“持证”扰民“合法化”。

不论是法律要求的禁止施工时间，还是施工单位持有的“夜间施工许可证”，如果各部门没有对接好监管职责与内容，那么对于噪声污染防治工作来说，规定还有证照都是泛泛之谈，约束力明显不够。故建议各部门及时沟通，及时联动。比如：住建部门可以对施工单位夜间施工的必要性进行确认，而且是比较全面的确认，及时完善与细化；一旦确认完毕，要和监管部门及时沟通。在此基础上，还要严格要求在施工场界处安装现场监测设备，目前全国各省市已在陆续执行此项工作。据了解，上海市截止2019年底对在建工地安装了2044套噪声在线监测系统，通过联合执法，严厉打击施工噪声扰民违法行为。

4.2 扰民费补偿机制

现在国家一些省市针对已经取得夜间施工许可证，但没有办法避免的施工噪声，发布了相应的补偿条款。建议建设单位可以委托具有资质的检验检测机构，测定并出具夜间施工噪声可能影响范围的检测报告，并根据现场调查来核实情况是否属实，再结合检测报告的测定结果，确认夜间施工噪声影响范围须作出补偿的居民范围。这样一旦夜间施工产生的噪声超过了国家规定的标准，就可以按照“谁受益谁出资补偿，公益项目适当补偿”的原则，由建设单位对影响范围内的居民给予适当的经济补偿。至于具体补偿费用为多少，可以由建设单位与受影响的居民进行协议商定。

4.3 根据生活作息习惯和季节变化及时调整禁止施工时间

虽然《噪声法》有关于“夜间”时间确定的灵活性规定：“县级以上人民政府”为环境噪声污染防治的需要，可以“考虑时差和作息习惯对昼间、夜间的划分作出变通性的规定”[3]，但就全国各省市调整情况来看，其仅仅表现为对禁止作业时间的延长或缩短，或往前或往后调整禁止时间，即横向调整，而缺乏纵向调整，即对整个夜间时间段的调整性规定。比如，在夏季昼长夜短的情况下，午间的温度一般比较高。为了施工人员的健康及安全，施工方错时作业避开高温酷暑，及时调整施工时间。而根据《噪声法》的规定，这样一来就必然与“夜间禁止施工时间”相悖，严重影响到居民的正常生活，施工单位也将会因此而遭受到相应的处罚[7]。虽然夜间的时间范围有明文规定，但是如果内容与居民的生活习惯难以相符，那么会给人民群众的正常生活带来不小的影响。所以，建议在《噪声法》中增加变通性的条款，使施工单位可根据当地生活习惯和地方性规章，在不违反法律规定的情况下，酌情考虑施工时间。

5 现行《噪声法》修改关于社会生活噪声污染防治的建议

5.1 全面覆盖各类环境噪声污染

环境噪声污染与居民生活息息相关，《噪声法》作为一部关于环境噪声污染防治最基本的法律，它设立的初衷，很大程度上源于保护人民群众的合法权益，那么环境噪声的管理范围就应该覆盖所有的噪声问题，不论是普及文化知识，还是解决各类问题，都应该有法可依，有法可循。故现行《噪声法》的修订完善很有必要。

5.2 建立多部门联动机制

为了噪声污染防治工作的顺利进行，可以建立多部门联动机制。首先，各部门之间共享环境噪声相关信息，这对于各监管部门联合进行噪声污染防治工作是很有利的。网络数据互通有无，使相关部门信息沟通顺畅，谁主导，谁配合，谁协助，上下相辅，一目了然。各部门在第一时间内就可以根据职责要求，快速作出工作安排，及时避免社会生活噪声污染对居民生产生活带来的不同程度的损害[8]。与此同时，由于信息的共享及保留存档，举报事实以及投诉案件的相关举证难以收集的问题也得到了顺利地解决，这样对于社会生活噪声的监管工作也会畅通很多。 其次，各部门进行联合行动监管执法。在非城市管理行政执法部门监管的区域，各地生态环境主管部门要加强与城市管理行政执法部门、市场监管部门、公安执法部门、住建部门以及文化部门等其他相关部门的配合协调工作，共同改善声环境质量，防止行政管理断链现象的发生[9]。

5.3 设立社会生活噪声专门监管机关

为了保证社会生活噪声污染防治工作的顺利进行，设立一个专门负责社会生活噪声监督管理工作的机关单位还是可以考虑的。这个监督机关可以单独作为政府的一个工作部门，专门监管社会生活噪声污染防治工作。并设立一系列投诉途径，以保证广大人民群众在生活中遭受社会生活噪声侵害时可以在第一时间进行投诉，维护自身的合法权益。

6 结语

总之，1996年《噪声法》实施以来，对我国环境噪声污染防治工作起到巨大的指导和规范作用，环境噪声污染防治工作在方方面面都取得了不俗的成果，人民群众赖以生存的环境，尤其是声环境，也普遍得到了很大的改善。但本文单从建筑施工噪声和社会生活噪声污染防治工作入手，就已发现现行《噪声法》存在不少与居民和监管部门需求不相适应的问题。而且此法颁布时间较早，后续人们生活中产生的环境问题类型日益增多，这些都已显示现行《噪声法》不能完全适应环境噪声污染防治工作的需求，希望本文所提的粗浅建议对现行《噪声法》的修改完善能提供些许启发。