欧盟ETS的新改革

文 | 本刊记者 范珊珊

逐渐收紧的ETS可能会成为欧盟实现气候变化目标的主要抓手。

作为世界上最大的碳市场之一，欧盟碳市场已经成为了欧盟实现其气候政策的基石。其中欧盟排放交易体系（ETS）一直被视为欧盟控制温室气体排放、实现碳中和最有效的工具。

从2005年建立至今，历时16年之久的ETS一直在不断进行着改革和探索，以完成不同阶段的使命。众所周知，碳市场的运作原则是“总量控制与交易”。政府规定排放总量的上限值 （“总量控制”），企业排放的每吨二氧化碳都必须获得相应的碳配额（EUA）。企业可获得、购买或交易配额，其价值也就是碳价。

在欧洲，ETS系统覆盖了28个欧盟成员国以及冰岛，列支敦士登和挪威的12,000多家发电厂和能源工厂。从诞生之初，欧盟排放交易体系对发电厂、能源密集型行业（例如炼油厂、钢铁厂以及铁、铝、水泥、造纸和玻璃生产商）和民用航空的所有二氧化碳排放设定了总体限制（欧盟以外的航班不在范围内）。

然而，在很长一段时间里，ETS的存在却未能让欧洲化石燃料使用以及碳密集型工业变得更加昂贵，因此饱受备受诟病。过剩的碳配额被免费发放，让每吨二氧化碳价格一度停滞在4-7欧元之间。这让欧盟委员会颇为着急。

之后，欧盟碳排放交易体系的规则几经修订，现在这些问题大多得到了解决，欧盟碳市场已经相对成熟，逐步提高的碳定价也正在鼓励更多的低碳转型。

7月14日，为实现2030年温室气体排放比1990年降低55%的目标（此前这一目标为40%）, 欧盟委员会通过了名为“FIT for 55”的能源和气候一揽子计划。欧盟对外宣称，这是一套全面且相互关联的方案，对于欧洲2050年实现碳中和至关重要。为了实现的减排目标和配合一系列方案的实施，ETS将迎来迄今最为深入和全面的改革。

日益紧张的配额

在欧盟排放交易体系前两个交易期（2005年-2007年和2008年-2012年），大部分排放配额是免费和大额发放的。因此第一期配额的价格在2007年甚至降至零。在发展的第三阶段（2013年-2020年），40%的配额被拍卖，发电商必须购买所有配额，一些经济欠发达国家如波兰、保加利亚、匈牙利、立陶宛等一些成员国除外。尽管如此，免费分配的配额依然在制造业和航空业占主导地位，被业内普遍认为有“碳泄漏”风险的部门也获得了额外的免费配额。

由于免费排放配额的慷慨分配，许可证的价格从未像预期的那样高。在2008年经济危机导致排放量下降速度超过预期之后，许可证过剩增长得更快。也就是说在该体系建立的十年间，虽然该系统对碳排放产生了一些积极影响，但是很长一段时间都没有产生预期的结果，造成的直接结果就是与清洁能源相比，煤炭等化石能源发电成本并没有更高。事实上，低廉的价格促使褐煤在德国重新成为一种廉价且具有竞争力的能源。

德国经济研究所(Deutsches Institutfür Wirtschaftsforschung)的科学家计算出，每排放一吨二氧化碳的价格只有超过40欧元才能影响煤炭发电的价格，从而使其他能源更具竞争力。但2014年初这一价格甚至低至2.81欧元。

直到2017年，欧盟碳排放配额的价格依旧很低，对企业削减碳排放难以形成激励。当时，金融市场和碳排放企业之所以不重视这项欧盟碳价机制，是因为它们认为这项环境政策缺乏可信度。然而，为了改变这一局面，2018 年欧盟启动了ETS的改革，同年2月市场稳定储备（the Market Stability Reserve，MSR）机制果断进行改革后，它们的态度发生了转变。欧盟通过市场稳定储备机制收紧了过剩的排放配额供给，给碳排放价格上涨带来压力，以解决市场上这种历史性的配额供应过剩问题。

作为这项改革的一部分，在ETS发展的第四阶段（2021-2030年，被认为有碳泄漏风险并因此有权获得免费排放配额的经济部门的数量被削减，也就是说从2021年开始，碳配额供应将非常紧张。

市场也对此做出了反应，自从该计划第四阶段的最新改革达成一致以来，许可证价格已经上涨。2018年2月23日拍卖的清算价格为每吨二氧化碳9.68欧元；2018 年8月，EUA的交易价格上涨至每吨18.50欧元。到2020年，欧盟2030年更雄心勃勃的气候目标变得切实可行，并且根据欧洲绿色协议以及欧盟宣布了新的气候政策举措后，EUA 价格开始进一步上涨，在2020年达到平均每吨25欧元。2021年5月，价格飙升至每吨二氧化碳超过50欧元，7月初甚至接近60欧元。

按照计划，到2030年，除集中供热外，所有其他经济部门的免费分配将完全停止。也将意味着碳价也被继续推高。

一位市场分析师表示，高油价加上最近提高欧盟2030年气候目标的决定，共同在欧盟碳市场上形成了一场“完美风暴”，他预测到2030年碳价格可能会达到每吨90欧元。

新的改革

事实上，这个世界上最大的碳市场之一多年来一直在努力应对结构性缺陷，包括许可证供过于求。在此背景下，德国政府、许多其他欧盟成员国和欧盟委员会成功推动了一项工具改革，他们希望这将使温室气体排放成本更高。“FIT for 55”应运而生。

名为“FIT for 55”的能源和气候一揽子计划包括了将排放交易应用于新部门和收紧现有的欧盟排放交易体系，增加可再生能源的使用，提高能源效率，更快地推出低排放运输方式以及支持它们的基础设施和燃料，使税收政策与欧洲绿色协议目标保持一致，防止碳泄漏的措施，保护和增加天然碳汇的工具等多项内容。

特别值得关注的是，这次计划对已经建立16年的欧盟排放交易体系（ETS）进行进一步的改革。新计划提议，将进一步降低总体排放上限，并提高其年减排率。逐步取消航空免费排放配额，与全球国际航空碳抵消和减排计划 (CORSIA)保持一致，并首次将航运排放纳入欧盟排放交易体系。为解决道路交通和建筑物减排不足的问题，为运输和建筑业设立了单独的排放交易系统。此外还要增加创新和现代化基金的规模。为了补充欧盟预算中的大量气候支出，成员国应将其排放交易收入的全部用于气候和能源相关项目。

同时，ETS为每个成员国指定建筑、运输和境内航运、农业废物和小型工业的强化减排目标。以成员国的人均GDP为基础，并考虑成本效率而进行调整。

毫无疑问，进一步的改革以及不断上涨的碳价给纳入ETS的行业带来了更大的压力。 据摩根大通称，到2030年，每吨60欧元的碳价格将使水泥行业面临累计120亿欧元的账单。这是因为欧盟的公司必须通过欧盟的排放交易系统购买许可证来抵消碳排放。

德国能源智库Agora Energiewende表示，欧盟提议的新气候和能源立法将有效地将德国的煤炭退出日期提前至2030年，而ETS的价格上涨意味着欧洲大部分地区的煤炭将变得无利可图。Agora Energiewende副执行董事弗兰克彼得称：“德国煤炭退出将通过现有ETS 的计划改革推迟到2030年，ETS中的二氧化碳价格至少会保持在今天的水平，但更有可能增加到每吨80欧元。这意味着煤炭在欧洲大部分地区将变得无利可图。”

毫无疑问，新的减排目标和改革将更进一步推高ETS市场的碳价。一些大型发电商看到这一趋势，从2018年开始建立排放储备。老牌电力集团莱茵集团宣布，他们将在2030年之前进行财务对冲，以应对其燃煤电厂的碳价格波动。换句话说，他们持有某种配额储备作为金融对冲，以防止未来几年碳价格上涨。

“我们在其他发电商身上也看到了这一点——他们在市场上活跃了很长时间，并且非常了解系统的工作原理。他们不仅对冲，而且在交易方面也是市场上的活跃参与者。例如，当欧盟明确表示准备提高其温室气体减排目标时，他们都在做长期规划，已经有点知道接下来会发生什么，并为此建立了重要的位置。”上述分析师称。

对于工业部门而言，他们需要比电力部门更多的时间来做出反应，在碳交易中不太活跃，特别是较小的参与者在ETS中没有真正活跃很长时间，他们经常在合规截止日期之前的最后一分钟购买配额。这在未来几年将不再有效，他们将不得不改变购买策略，尤其是在免费分配下降的情况下。同时，他们也必须开始考虑各自的减排方案。

为了避免价格的过度炒作，稳定储备(MSR)工具应允许按照明确的规则增加或减少市场上的二氧化碳许可证数量，以调节价格。如果流通的配额数量低于4亿，将通过市场稳定储备向市场供应，可以释放1亿配额。更值得注意的是，改革后的欧盟排放交易体系将需要弥合已经拥有低碳电力结构的法国等欧盟国家与波兰等较贫穷的煤炭依赖国家之间的差距，需要重新分配ETS收入来弥合这一差距。