基层政府绩效评价进程中的公众参与状况研究

王晓燕

[摘 要]公众参与政府绩效评价既代表了我国民主进程的加快，也体现了政府以民为本执政理念的贯彻落实。目前，尽管公众在基层政府的绩效评价进程中发挥了有效作用，但由于公民参与意识薄弱、参与渠道不畅、运行机制不健全等因素制约，导致公民参与的持续性受到影响。解决上述问题的核心环节在于通过多种举措提升公众的主体地位，在此基础上，构建起科学、全面、有效的公众参与基层政府绩效评价路径。

[关键词]基层政府;绩效评价;公众参与

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.109

1 前言

政府绩效评价始于20世纪70年代，由于其主旨在于提升投入产出比，因而很好地兼顾了政府在公共管理中的效能、效率和效益，得到了全球各地诸多政府组织的采纳和信任，逐渐在全球范围内兴起。现阶段，基层政府績效评价进程中，尽管公众的参与热情高涨，但由于制度、体制、形式、方法等多种因素的制约，公众参与在很大程度上流于形式，这种“形式大于内容”的参与模式效果十分有效。基于这一背景，文章从凸显公众参与的主体性入手，为公众参与基层政府绩效评价进行了有效探索。

2 公众参与基层政府绩效评价现状分析

公众参与基层政府绩效评价，是民主政治发展的必然结果，也是社会主义制度下“人民当家做主”这一理念的最好诠释。各地在开展过程中，基于部门、单位自身的实际特点，因地制宜地采取“网民评价政府”“民主测评政府职能部门”“万人评议机关”“千人测评政府”“民评官”等多种形式，形成了“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势[1]。通过公众的广泛参与，有助于提升政府的工作效率、效能，提升各项工作的透明度、公开性;有助于促进各项决策、制度、措施更好地落到实处，确保其发挥应有作用;有助于提升公众的参与权、保障其知情权、健全其表达权，促进政府部门与公众之间更好地沟通、协商。

基层政府虽然处于整个政府体系中的最底层，但数量众多并与当地居民直接接触，因此，其运行是否顺畅直接关乎当地文化经济发展、社会秩序安定甚至国家政治稳定，是国家安全运行的基本保障。尽管与居民的日常生活保持了最紧密的联系，但基层政府在绩效评价层面，公众参与主要停留在理论层面，在实践层面的参与性却相对不足，直接削弱了公众参与政府绩效评价这一模式的有效性和针对性。

3 公众参与基层政府绩效评价的障碍与制约

尽管公众参与基层政府绩效评价，对于政府、个人、社会都具有重要意义，但受到多种现实因素的制约，这一模式的可持续性无法得到保障，总结这些障碍性因素的成因，大致有以下几类。

第一，公众参与渠道不畅，参与机制不健全。公众对基层政府的绩效进行有效评价，最为关键的是要实现渠道畅通、机制健全，这是这一模式能够正常运转的基本前提，也是发挥真正效果的保障。但现阶段，由于相关法律制度不健全、政府信息公开制度不完善、政府与公众之间缺少有效沟通机制等原因，导致公众在参与基层政府绩效评估方面受到影响和制约。由于渠道不畅、机制不完善，即便公众自身参与的积极性很高，但来自客观条件的限制和束缚，导致参与的成本、风险等不可控因素增加。公众作为理性的“经济人”[2]，他们会考虑参与的机会成本与预期收入的比较，在很多情况下也就失去了主动参与的热情，导致这一模式自身的作用难以有效发挥。

第二，公众积极性不高，主动参与意识薄弱。受到传统思维的影响和束缚，长期以来，“官本位”思想一直占据主导地位，这导致相当一部分公众对政府事务缺乏积极性和主动性，甚至个别极端的观点认为“政府各项事务与我无关”，在这一传统思维模式的影响下，公众的参与意识受到影响，导致对相关事务的积极性不高。此外，参与基层政府绩效评价，对公众的素质、能力提出了一定的要求，长期以来，公众在这一方面并未足够重视，放松了对相关领域知识的学习和技能的提升，导致公众在该领域的能力存在欠缺，削弱了自身的参与意识和参与能力。

第三，政府占据主导地位，公众作用发挥有限。现阶段，虽然基层政府推出了公众参与绩效评价制度，但该项制度的出台到具体实施，再到最后评价结果的公布等所有环节，都是政府及其相关部门发挥主导作用，占据绝对优势地位。与之形成鲜明对比的是，公众只得作为被动的参与者，既无权对各项指标、流程提出优化的建议和措施，同时在现存的各个领域内可发挥自身作用的空间也相对较为有限。总而言之，由于公众参与的范围和层次都十分受限，导致这一模式“有名无实”[3]，在促进基层政府提升绩效方面的作用也相对有限，与这一模式设立的初衷存在一定差距。

3 基层政府绩效评估中的多元化公民角色

公众在社会生活中扮演着多元化角色，认可这一观点是推动公众参与基层政府绩效评价并发挥既定作用的前提和关键。之前的模式之所以最终沦为形式，在很大程度上是由于忽视了公众角色的多元化，采用单一的“顾客视角”开展评价活动，导致在基层政府绩效评价中不能持续发挥作用。因此，完善、有效地公众参与基层政府绩效评价制度的形成，要从肯定公众角色的多元化入手。

第一，利益相关者。这一角色涉及的人群较多，包括所有关心公众利益的社会群体，如居民、选民、纳税人、公共服务的对象等。让这一群体参与基层政府绩效评价，是对其主人翁地位的肯定与认可。政府绩效的内涵实质上就是为政府的利益相关者实现相关利益而进行工作的努力程度和效果[4]。基于此，只有最大限度将全体利益相关者全部纳入这一模式中来，共同参与到绩效评价体系中，这既是实施这一模式的题中之意，同时也是确保绩效评价持续性、全面性、有效性的前提和关键。

第二，活动家。公众在社会生活中的所有行动都是参与社会活动，因此，社会活动家也是其极为重要的一个角色定位。同样，在参与政府绩效评价的过程中，公众是对社会活动的参与，也是践行其社会活动家角色的一种实际行动。在这一活动的参与中，公众希望通过自身的参与获得相应的回应，甚至某些方面得到改观与完善，这样才能激励其进一步参与其中，同时，公众对服务改善和自身参与的满意度也会更高。

第三，重大问题筹划者。关于这一角色的定位相对较为宽泛，因此，公众人群众多，无论是研究各项决策的可接受性与可行性、了解关键问题的相关动因，还是确定相关重大问题的处理顺序、为重大事项制定长期战略目标等，任何一个环节对于涉事人而言都意义深远，而公众作为最主要的参与者，通过参与基层政府的绩效评估可以促进对重大问题筹划能力的提升，还有助于其参与积极性的调动。

第四，评估者。在处理任何一个问题时，公众几乎都在扮演评估者的角色，这是其最基本的角色定位。在参与基层政府绩效评估的过程中，无论是政府的执政能力，还是处理相关事务的效率、态度、决策的科学性等问题，公众都会基于自身的角度，给出与之相匹配的评估，因此，评估者的角色在政府的绩效评估中最不应被忽视。

4 公众参与基层政府绩效评价的路径建构

科学、有效的基层政府绩效评价模式，应建立在对公民主体地位的认可、保持其多元角色基础之上。以此为前提，针对当前公众参与过程中遇到的一系列障碍性因素，因地制宜地提出与之相匹配的解决路径，才能为公众参与基层政府绩效评价构建起行之有效的路径。

第一，公民参与政府绩效评估要渐进推行，根据具体情况提升公众的主体地位。尽管在当前一个时期，全国各地纷纷推动公众参与基层政府绩效评估的进程，公民的参与热情和积极性也得到了极大调动，但实事求是地分析，由于公民自身主体性尚未得到有效发挥，加之各地在政治、经济、文化等多个层面的发展存在极大的不平衡，这导致“一刀切”的模式作用十分有限。基于这一背景，各地应结合自身多方面的发展实际情况，尤其应该考量当地公众的参与意识和参与能力，分阶段、分步骤、循序渐进地推进，在促进公众参与基层政府绩效评估积极性、有效性的同时，凸显公众的主体意识和参与意识。在具体操作环节，可以先选择具备民意调查条件的地区与公众接触较为密切的部门作为试点，再逐步向其他地区、部门扩展，稳步推进。

第二，对公众参与政府绩效评估的体制进行变革，提升公众的“话语权”。在以往的评估模式中，政府占据绝对优势，公众只能被动地进行打分或投票，在全过程中的存在感较弱、话语权受到严重制约。为了最大限度发挥绩效评估的作用，可以赋予公众更多的权利，即除了具备参与权之外，还可以增加一定程度的决策权和规则制度的制定权，这也可以有效发挥公众作为重大问题规划者角色的作用。这一变革既有助于增加公众对政府工作的知悉度，也可以促进各项评估指标与公众普通生活之间的联系，保证评价的有效性。更为关键的一点在于，公众在参与过程中，或多或少地促进了政府指标与自身实际需求之间的匹配，这在很大程度上兼顾了双方的核心利益，对于调动公众参与的积极性、保持绩效评估的可持续性意义重大。

第三，根据不同的公民参与主体确定不同的测评对象和内容。公众的范畴十分宽泛，所代表的阶层人数众多而庞大，因此，在实际评估过程中，势必要代表自身阶层、群体的利益，如果评估对象与内容不能形成很好的适配性，最终将降低绩效评估的有效性，还会挫伤公众参与的积极性。因此，在具体的操作执行环节，应给予公众实际定位，确定与之相适配的评估内容，对公民群体进行分类，让特定类型的群体评价特定的对象和内容[5]，这样既可以保证公众对这一相关事务的关注度，同时，也有效提升了相关评估活动的公正性、科学性，最大限度降低了评估的盲目性、无序性。

第四，政府加大政务公开力度，及时公布公众评估结果。公众参与基层政府绩效评估，本身就是政务公开的一种方式，基于此，政府应充分发挥电子政务的作用，及时、有效、客观、全面地就公众參与的评估结果进行公布，在回应社会关切的同时，也能够通过回应、沟通赢得公众支持，促进各项事务更好地开展。

参考文献：

[1]郑方辉，尚虎平.中国法治政府建设进程中的政府绩效评价[J].中国社会科学，2016（1）：117-139，206.

[2]戴婷.浅析地方政府绩效评价进程中的公众参与状况[J].中国管理信息化，2018（4）：26-27.

[3]朱霞，李莹.论地方政府绩效评价中的公众参与[J].行政事业资产与财务，2016（3）：18-19.

[4]张维克.构建基于公众参与的政府绩效评价机制研究——以青岛市为例[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2012（12）：57-62.

[5]孙彩红.从目标考核到治理绩效评估：基层政府的转型[J].甘肃社会科学，2016（9）：239-243.