新疆草原生态奖励补助政策实施效应分析

古丽扎尔·阿布都维力，卡斯拉，张鲜花

(1.新疆塔城地区额敏县杰勒阿尕什镇草原站，新疆 额敏 834600；2.新疆呼图壁县农业农村局，新疆 呼图壁 831200；3.新疆农业大学草业与环境科学学院，乌鲁木齐 830052)

草原在生态文明建设和经济社会发展大局中具有重要战略地位[1]。由于人为因素及气候因素，导致草地严重退化、沙化、鼠虫害增多及生态环境功能弱化问题。“十二五”期间，国家在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南等8个主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团，实施“两保一促进”，即“保护草原生态，保障牛羊肉等特色畜产品供给，促进牧民增收”的保护补助奖励机制，取得了显著成效有力促进了牧区草原生态、牧业生产和牧民生活的改善[2，3]。

草原生态保护奖励补助政策是以草原保护与生态恢复为目标，以民生改善为根本，扎实推进保护和恢复天然草原生态环境的基本制度。在上一轮草原生态保护补助奖励政策的基础上，坚持正确有效的经验和做法，经国务院批准“十三五”期间国家在内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆等八个省(自治区)和新疆生产建设兵团以及河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江等5个省和黑龙江省农垦局，启动实施的新一轮(2016-2020年)草原奖补政策虽带来了一定的成效，但也存在一些问题[4-7]。

有调查表明，草原生态奖补政策实施生态效果显著，但也有调查表明补奖项目在各个地区实施效果一般，其实施中存在问题，在一定程度上影响奖补政策的实施。本文采用调查问卷与实地调研相结合的方式，对草原生态奖励政策及其影响、牧民对政策的满意度、草原禁牧情况及成因、对新一轮“禁牧补助和草畜平衡奖励”政策的评价及新一轮“禁牧补助和草畜平衡奖励”政策的愿景等四个方面进行调研，研究结果可为补充和完善草原奖补政策的进一步实施提供依据[2]。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

研究区位于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县，地处欧亚大陆腹地准噶尔盆地南缘，位于E86°5′～87°8′、N43°7′～45°20′。东距新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市68 km，南以天山分水岭与巴音郭楞蒙古自治州和静县交界，南北长258 km，东西最大宽度52 km，总面积9 721.6 km2。地势南高北低，自东南向西北倾斜。南部为高山、丘陵，平均海拔2 400 m左右；中部为冲积平原，海拔在460～700 m，北部为准噶尔沙漠，海拔360～460 m。草地类型有平原荒漠草地、山地荒漠草地、山地荒漠草原草地、山地草原草地、山地草甸草原草地、平原低地草甸草地、山地草甸草地和高寒草甸草地等8个类型21个亚类型。全县共有四季牧场74.57万hm2，其中可利用草场68.81万hm2，理论载畜量115.7万只羊单位。

呼图壁县新一轮草原生态保护补助奖励政策实施面积460 900 hm2，其中，沙漠草地禁牧区128 200 hm2，每亩可以享受6元补助资金，共发放1 153.92万元；水源涵养区禁牧3 330 hm2，每亩可以享受50元补助奖励资金，共发放250万元；草畜平衡区329 400 hm2，每亩可以享受2.5元补助奖励资金，共发放1 235.08万元。截至目前，该县每年草原生态保护补助奖励政策资金共有2 638.995万元，并已全部发放到位，受益农牧民达2 650户。

1.2 调研方法

1.2.1 调查样本的选择

本次调研对象为呼图壁县实施奖补政策的两个牧业乡镇牧户，样本选择的基本原则依据是，每个乡镇选择不低于2个典型村，每个村不少于3户牧户，总的牧户数不少于30户，同时调查走访该乡镇的合作社。牧户选择采取随机抽样的方法。牧户调查样本分布情况如下(表1)。

表1 调研区走访牧户情况

1.2.2 调研组织形式及方法

采用座谈交流、入户访谈、问卷调查、资料搜集等多种方法，多层次多途径开展工作。

调研组根据草畜平衡面积及禁牧面积的比例、牧户大小、牧户人口、草地面积、生产规模等，按一定的数量和比例确定走访对象，了解补奖政策在促进草地生态恢复、草地畜牧业转型发展和牧民增收等方面的效果。每个乡镇走访调查16～25户牧民，每个村抽样调查3～10户，共计调查走访41户，4家草畜联营合作社。

1.2.3 调研内容

主要涉及牧民的基本信息、牧业生产条件、生活条件、经济收入支出状况、文化程度、公共服务等，以及牧民对补贴政策的满意度和认知度。

1.2.3.1 新一轮草原生态奖励补助政策执行以来的禁牧和草畜平衡政策及其影响 主要围绕禁牧和草畜平衡区草地现状、禁牧区及草畜平衡区划定、牧民对执行禁牧和草畜平衡政策的态度、禁牧后的牲畜、草地及经营状况变化、禁牧及草畜平衡政策制度实施遇到的困难、禁牧与草畜平衡政策实施的关键等问题进行调查分析。

1.2.3.2 禁牧补助和草畜平衡奖励政策的评价 主要围绕禁牧补助和草畜平衡奖励政策实施后草场的数量、质量的提高；实施后草原风沙天数；草场鼠虫害发生情况；禁牧和草畜平衡区界线清晰度；禁牧制度执行的严格度；对草管员的工作满意度；核定载畜量的问题；执行结果满意度；实施过程中存在的主要问题；发放执行资金的及时度；收入与政策实施前后的对比度等问题进行调查分析。

1.2.3.3 牧民对草原奖补政策的认知 主要围绕对草原奖补政策的认识和了解程度、对政策执行的满意程度、对政策继续实施的必要性等方面进行调查分析。

1.2.3.4 禁牧补助和草畜平衡奖励政策的愿景等方面 主要围绕牧民对政策实施的标准、补助的依据、愿景等方面进行调查分析。

2 结果与分析

2.1 禁牧和草畜平衡政策及其影响分析

禁牧和草畜平衡区政策是为了保持草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量，与饲养牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡。从(图1)可知：受访农牧民对于政策的实施，有51.86%的牧民认为草地恢复的很好、满意度高；40.74%牧民认为草地有所恢复、满意；有7.4%的牧户认为草原没有恢复、满意度低。政策执行以来牧民对政策认识也提高了，肉眼可见草地有所恢复，所以92.6%牧民认可草地恢复，还有7.4%的牧民不满意的主要原因是草畜平衡政策实施后有些地方草地有所恢复但不明显，其次有些草地也有过度放牧现象。

图1 牧民对政策实施后草场恢复状况的满意度

禁牧政策执行后大多数牧民开始定居，由原来的四季游牧转变成了半游牧半舍饲的生产方式。被调查户中有83%的牧户由传统四季游牧生产方式向冷季舍饲暖季放牧半舍饲转变，10%的牧民完全舍饲，还有7%牧民禁牧后舍饲时间占70%以上。由此可以看出政策实施后草地经营由粗放型经营向集约型转变，促进了草地畜牧业可持续发展及畜牧业转型，舍饲提高了牧民经济收入。

禁牧政策执行后的牲畜饲养数量与政策执行前进行比较，有75%的牧民认为基本没变化。禁牧后的饲养牲畜总投入与禁牧前比较，74%牧民认为基本没变化。禁牧后放牧范围明显缩小，有些牧民只能选择定居养殖和部分定居养殖。草畜平衡放牧前的牲畜饲养数量和草畜平衡放牧后的饲养牲畜的总投入，66～67%的牧民都认为基本没变，投入少量增加的有26%。14%的牧民认为牲畜饲养数量减少约20%。定居养殖后虽然提高了牧民们的饲喂、防疫、繁殖、青贮技术，可69%的牧民认为禁牧后增加了购买饲料的支出，导致资金紧张、劳动力不足的现象，70%的牧民认为实现草畜平衡放牧的关键是载畜量的核定应该动态化。

综上可以看出，实施补助奖励政策有助于全面推行草原禁牧和草畜平衡制度，促进草原生态保护与建设。同时，有助于加快转变畜牧业生产方式，提升畜产品生产供应水平，拓宽农牧民增收渠道，稳步提高农牧民收入。

2.2 禁牧补助和草畜平衡奖励政策的评价

调查结果表明，53%牧民认为在“禁牧补助、平衡奖励政策”实施过程中，主要存在的问题是禁牧区、草畜平衡区确定的不合理，76%的牧民认为禁牧区与草畜平衡区的界线(边界)基本分明，10%的牧民认为非常分明、10%的牧民认为模糊不清，还有4%的牧民认为没有界限。牧民们对草管员的保护草原工作非常满意，但53%的牧民认为上级部门对超载过牧的牲畜没有采取具体措施，23%的牧民认为强制出栏，15%超载罚款，9%核减补奖资金，对禁牧和草畜平衡采取的措施、制度不完善，59%的牧民认为禁牧制度一般。这说明有措施但执行的不严，不全面。

2.3 牧民对草原生态保护奖励补助政策的认知

从禁牧补助、草畜平衡奖励政策实施后牧民对收入满意度的调查结果来看(图2)，执行草原生态奖励补助政策之后，有55%的人认为收入有所增加、29%的人认为基本没变、6%的人认为降低幅度不大，但还有10%的人认为收入大幅度降低。经过调查分析认为部分牧民收入降低的原因是定居养殖对没有专业培训过的牧民来说增加了支出、遇到饲料搭配、预防传染病、科学繁殖等问题不知道怎么处理，跟不上现代化养殖相关技术。

图2 “禁牧补助、草畜平衡奖励政策”后牧民收入满意度

调查结果表明，保护草原生态奖励补助政策的实施，增加了牧民的政策性收入，提高了牧民的生产水平。但实施草原生态奖励补助政策，采取禁牧和草畜平衡措施后还存在一些问题，主要包括牲畜放养量逐年减少，从事牧业的劳动力逐年减少；游牧变成半舍饲养殖增加了牧户的各项支出，并产生了剩余牧业劳动力。

2.4 禁牧补助和草畜平衡奖励政策的愿景

执行禁牧补助和草畜平衡奖励政策已经10年了，为了解牧民对政策的了解程度，从问卷调查结果可以看出：非常了解本政策的农牧民占62%，清楚的占35%，不清楚的占3%。说明大部分人都知道此政策，也非常了解。每年三、四月份是宣传月，有关部门到牧区进行政策宣传，入户讲解、发放宣传品、宣传单、利用升国旗、开村民大会、婚丧嫁娶时进行宣讲。还有少部分牧民对政策认知程度不够高，说明他们对实施草原生态保护理念的认知不够。一是农牧民对政策的认知缺乏主动性；二是获取途径少，主要通过村干部口头传达；三是干部对政策理解不到位。建议相关干部下乡讲解政策、宣传培训，要注重言语幽默、易懂、接地气，方式多样、生动、有吸引力。 90%的受访牧民对现行政策表示非常满意，10%对政策满意，93%的受访牧民觉得非常有必要，7%受访牧民觉得有必要继续实施“禁牧补助、平衡奖励政策”。政策实施后，广大农牧民群众和基层干部均反映，补奖标准偏低，6元/亩的禁牧和2.5元/亩标准远不足以补贴牧民完全禁牧的经济损失。

奖励标准偏低给牧民带来一定的经济损失，但牧民对本政策的了解和满意度是很高的，不愿意继续利用禁牧草原的牧民占67%，禁牧草地可以打草利用的牧民占10%，这样可以弥补他们购买饲料的支出。其他形式利用的占23%，这说明牧民对这片草地的需求很高，不能放牧可以其他形式利用，如旅游或者其他副业。

3 讨 论

3.1 牧民折扣执行“禁牧补助、平衡奖励政策”

草原生态补助奖励政策的实施，加快了牧区草原畜牧业转型，改变草原生态环境，提高了牧民生活水平，如萨格萨等通过对鄂尔多斯市实施草原生态保护补助奖励机制政策的成效分析发现，鄂尔多斯市自2011年实施补助政策以来，草原生态得到明显改善，农牧民收入稳定[8]。但也有些地方在执行政策方面存在一些问题，折扣执行“禁牧补助、平衡奖励政策”，如偷放牧或超载放牧的现象，主要原因是：牧民对本政策的认识不足，牧民对定居的长远目的和意义了解不够[7]。他们认为定居仅仅是简单的解决草地退化问题和牧民的生产、生活困难。实际上“禁牧补助、平衡奖励政策”不仅仅是住房、居住习俗习惯的改变，也不是单纯的生活方式的转变，而是生产方式、生活方式、传统文化、资源利用等方面的综合变革。牧民定居规模小，整体水平低。牧民由于修建的居民点资金投入量少，大部分居住较分散，规模偏小，配套水平低，传染病发病率高，牲畜不习惯吃加工饲料，引起长期半饥饿状态导致病、弱、死等现象，牧民只是有了住房、棚圈和少量的饲草料地，大部分存在着基础设施建设滞后的问题，水土条件较差制约了牧民定居点规模的扩大，有一些定居点出现了“返游牧”现象，使得牧民定居点入住率较低。

3.2 草原生态补奖政策补助标准偏低，草原管护难度大

当前，牧民收入的主要来源仍为卖畜产品，继续减畜将导致牧民收入大幅度减少。并且，牧民承包草地面积不同、草地类型不同，使得草地生产力存在差别，按同一标准发放补助存在一刀切现象，影响牧民响应政策的积极性[9]。由于物价不断上涨等客观因素的存在，使生产和生活成本不断提高，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求[10]。草原奖励补助政策深入落实，加快了草原畜牧业生产方式转变，许多牧民跟不上现代化养殖[11]。牧户调研数据显示，虽然有53%的牧户对补奖标准表示基本满意，但36%的牧户认为补奖政策标准不够高，11%的牧户认为补奖资金太低了，主要在于随着饲草料购置数量的增多和饲草料价格的上涨，劳动力不足、市场的竞争力、天然草地牲畜转移的饲养成本增加，一是禁牧后需要采购更多的饲料、设备、防疫、劳动力、技术员或租用农茬地，二是饲草料价格上涨幅度较大，牲畜的市场价偏低，牧民为了避免大量的损失的发生，均存在享受着草原生态奖励补助，却依旧超过标准亩进行放牧的情况。近些年禁牧区的牧民生活较为困难是各种社会因素作用下产生的，并非禁牧政策的实施造成的，但是禁牧区补助的标准偏低，不能和牧民损失相抵消。这些在“草原生态保护补助奖励机制的阶段性分析”里解释的很清楚。

3.3 部分牧民们的草原生态保护意识偏低

“禁牧补助、平衡奖励政策”实施已经十年了，可还是存在一些偷放牧或超载放牧，非法开垦，非法挖野菜、草药，非法征占用等现象。主要原因一是牧民对“禁牧补助、平衡奖励政策”认识不足，他们认为定居仅仅是简单的解决草地退化问题和牧民的生产、生活困难。二是牧民对本政策的了解不透，牧民对定居的长远目的和意义了解不够。三是牧民对保护生态环境的认识不足，虽然国家每年都倡议保护生态环境，绿水青山就是金山银山，但牧民的水平有限，就看眼前的利益，实际上“禁牧补助、平衡奖励政策”不仅仅是住房、居住习俗习惯的改变,也不是单纯的生活方式的转变，而是生产方式、生活方式、传统文化、资源利用等方面的综合变革。

4 结 论

新一轮草原生态奖励补助政策实施后，牧民对现行政策表示非常满意，实施补助奖励政策有助于全面推行草原禁牧和草畜平衡制度，促进草原生态保护与建设，草地生态环境得到改善。

新一轮草原生态奖励补助政策实施有助于加快转变畜牧业生产方式，提升畜产品生产供应水平，拓宽农牧民增收渠道，稳步提高农牧民收入，增加了牧民的政策性收入，提高了牧民的生产水平，牧民对奖补政策实施满意度很高。

积极做好草原生态奖励补助政策宣传引导工作，通过探索补奖资金的激励模式，解决广大农牧民对生活不确定性风险的后顾之忧。