东西部扶贫协作的辐射带动与“溢出”效应研究

郭春甫

东西部协作和定点帮扶是脱贫攻坚的重要举措，为助力打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。我国如期实现脱贫攻坚目标任务，当前已经进入了全面推进乡村振兴的新阶段。此时，中央为何仍要强调继续坚持和完善东西部协作和定点帮扶工作？东西部扶贫协作是具有中国特色的贫困治理体系的制度创新。新中国成立以来，在党和政府的统筹协调大力推动下，东西部协作历经对口支援、东西部扶贫协作等不同发展历程，逐步建立起一套系统协同、协调灵活、整合适应的区域平衡发展协作机制。东西部扶贫协作推动了脱贫攻坚的高质量发展，并持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，为全球反贫困事业贡献了中国智慧，提供了中国方案，展现出中国贫困治理的独特价值。此外，东西部扶贫协作在经济发展、城乡统筹、区域发展等方面持续发挥辐射作用，带动经济社会发展产生“溢出效应”，助推东西部扶贫协作向东西部协作高质量发展转型。

一、东西部扶贫协作的历史价值与实践贡献

在习近平总书记精准扶贫精准脱贫方略指引下，东西部协作政策不断发展和深化，协作范围逐渐拓展，协作体制机制不断健全和完善，为新时代实现东西部协作治理现代化提供保障。

（一）制度基础不断夯实

自1996年7月国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，正式部署了由北京、天津、上海等9个东部省市和4个计划单列市与西部10个省区开展对口帮扶以来，党和国家多次在相关法律法规和政策文件中强调东西部协作扶贫的重要意义，将东西部扶贫协作作为扶贫开发重点工程之一，予以部署和推進。党的十八大以来，特别是党的十九大以来，在国家治理现代化改革目标的指引下，面对面广量大的减贫任务，党和国家对东西部扶贫协作给予了更高重视，相继出台了多部专项政策强化东西部扶贫协作管理办法，明确开展东西部扶贫协作的任务要求和责任划分。实践证明，在中央及各地党委政府大力引导和推动下，东西部扶贫协作的顶层制度设计不断完善，制度基础不断夯实。这些制度规范和政策方针对新时期推动实现东西部扶贫协作治理现代化，不断提高东西部扶贫协作治理水平，解决区域贫困等问题起到了重要作用。

（二）治理技术持续创新

20世纪70年代末正式启动对口支援工作至今，在中央的统筹规划协调之下，东西部各相关省区市党委和政府始终秉持“两个大局”和“共同富裕”的观念，认真落实和推进东西部扶贫协作，在实践中进一步丰富了东西部扶贫协作的时代内涵。这些变化主要体现在以下几个方面：首先，在协作领域层面，东西部扶贫协作不断扩容，从帮钱帮物“输血”到围绕基础设施、产业发展、信息技术、干部交流、人才培养、教育援助等帮扶重点精准发力，着重提升西部贫困地区“造血能力”。其次，在协作形式层面，由最初单纯的给予物质、资金、技术等单方面援助，拓展为现在的对口支援双方互惠互利、共同发展、合作共赢。再次，在协作主体层面，强调政府发挥主导作用，鼓励企业、社会组织、志愿者个体积极参与，强化了协作治理机制的可持续性。结成帮扶关系的地市在协作扶贫过程中，不断开发新思路，创新协作模式，引入多元主体参与，形成了多层次、多形式、全方位的扶贫协作格局，为减贫“中国方案”不断注入新的时代内涵。

（三）工作体系不断完善

从改革开放之初的对口支援到东西部扶贫协作，东西部扶贫协作的工作体系不断完善。主要表现在以下几方面：首先，东西部扶贫协作机制的领导组织方式不断健全。国务院扶贫开发领导小组主要负责东西部扶贫协作的组织协调、工作指导和考核督查。国务院相应部门按照职责分工，对东西部扶贫协作和对口支援工作提供指导和支持。此外，审计机关和纪检监察机关分别对扶贫政策落实情况、扶贫资金的审计监督以及扶贫领域监督执纪问责。开展扶贫协作的相关省份根据中央要求，先后成立专门工作领导小组，负责东西部扶贫协作任务、项目的协调落实。其次，强调考核评估机制精准。2017年国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，该办法从考核目标、考核内容、考核对象、考核组织、考核步骤等五个层面对东西部扶贫协作考核作了更为详细的规定。再次，协作单位间构筑顺畅的沟通交流渠道，如高层联席会议制度、县县对接机制等，及时就工作中出现的问题探讨新的解决方案，促进协作双方信息互通，进一步推动了相关部门的协作积极性。

二、东西部扶贫协作涓滴效应与辐射作用并现

东西部扶贫协作开展以来，通过扶贫协作点滴积累扶贫效果，在经济发展、社会帮扶、人才交流等方面持续发挥辐射作用。

（一）东西部扶贫协作的双向经济带动作用凸显

鲁渝扶贫协作是东西部扶贫协作重要的协作单元。鲁渝扶贫协作一定程度上助推重庆市贫困地区经济发展，也带动了山东省企业调结构、转动能，充分发挥了东西部扶贫协作的双向经济带动作用。相较于重庆而言，山东企业在资金、信息、技术和人才等方面都具备一定优势，同时，重庆自然资源相对丰富、市场潜力巨大、劳动力成本相对较低。通过实施东西部扶贫协作，可以吸引更多企业参与当地经济发展与社会建设。具体而言，鲁渝扶贫协作在双向经济带动方面呈现如下特点：一方面，立足重庆区域发展特色，将山东省食品加工、粮食种植、机械生产、商贸物流等部分劳动密集型产业转移到重庆市的贫困地区，在有效填补贫困地区产业空白，增强其自我造血能力的同时，加速实现山东地区企业向知识密集型和技术密集型层次转变，提升发展质效;另一方面，通过实施劳务协作，转移和安排大量的贫困人口到山东企业工作，增强了劳动力供给，优化了劳动力资源配置，降低了生产成本，提升了经济效益。

（二）东西部扶贫协作的社会辐射功能逐步呈现

通过东西部扶贫协作，山东省对重庆市14个深度贫困区县在产业经济合作、基础设施建设、健康教育发展、旅游开发、文化科技建设、干部人才支持建设等方面实施广泛援助，减贫效果显著，重庆地区人民群众切实感受到了援助的良好效果，也进一步巩固了双方之间结下的深厚情谊，为今后长期的交流合作奠定了基础。与此同时，大批企业、社会组织、志愿者等在山东省各级党委政府的引导和号召下，积极参与到东西部扶贫协作中，通过投资建厂、物资捐赠、劳务协作、就业帮扶等多种方式，为重庆市扶贫开发工作提供了强大的支持，在奉献的同时，进一步弘扬了社会主义核心价值观和道德正气，对形成社会治理人人参与良好局面，打造“共建、共治、共享”的社会治理格局而言意义重大。

（三）干部队伍培养价值作用长远

山东省较好地完成了对重庆市的帮扶任务，履行了政治义务，一方面得到了中央政府的认可，另一方面在扶贫协作中强化了组织能力，锻炼培养了干部。通过开展干部挂职和人才交流，为重庆市脱贫攻坚提供智力支持的同时，也为山东干部思想素质、工作能力提升和职业晋升提供了机会。在脱贫攻坚的一线战场上，下派到重庆市贫困区县进行挂职锻炼的扶贫干部扮演双重角色，既是脱贫攻坚的“战斗员、生力军”，也是鲁渝扶贫协作的“调查员、联络员、协调员、服务员”。在艰苦的环境下工作和生活，不仅能够培养和提升解决问题能力和领导能力，磨练意志，锤炼作风，增强政治意识、责任意识和大局意识，同时对于其职业生涯发展也起到良好的推动作用。对于选派到重庆市负责鲁渝扶贫协作的挂职干部，山东省政府除了从保障福利上给予关心之外，还从管理方式上进行创新，要求外派干部返岗后撰写心得体会和经验总结，进一步推动实现挂职成果转化。此外，对在挂职期间表现优秀的干部给予物质或精神奖励，特别突出者予以提拔。通过传、帮、带，提升了重庆本地干部的素质和能力;通过赴山东进行多种形式的培训，开拓了本地干部的视野，锻炼了干部队伍，为重庆未来发展储备了一批干部。从这个意义上说，东西部扶贫协作对于干部队伍培养价值具有重要意义。

三、东西部扶贫协作的溢出效应呈现

2020年11月3日发布的《中共中央關于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制”。东西部扶贫协作向东西部协作转化，东西部扶贫协作的溢出效应不断呈现，持续发挥作用。

（一）助力长江经济带发展

长江经济带依托长江，将我国东、中、西部三个发展位次与地理环境截然不同的区域发展模块联结起来，是解决贫富差别、城乡差别、区域差别的宏伟设计。东西部协作是长江经济带规划蓝图的区域平衡发展力量。东西部扶贫协作拓展为东西部协作，将从产业发展、城乡统筹、生态保护等方面助力长江经济带建设。首先，东西部扶贫产业协作奠定东西部协作的基础。通过先期扶贫协作开展的产业合作、产业转移与承接等方面持续性的省际合作，构建起山海相连、良性互动的新发展格局。其次，东西部扶贫协作，极大地改善了城市与农村之间的不平衡问题，对于全面建成小康社会起到了重要作用。已有东西部扶贫协作经验，转化为东西部将持续推动城市群的建设、聚集，从空间要素提升城乡一体化发展，带动中西部发展的重要增长极，实现共同富裕。最后，东西部扶贫协作通过旅游扶贫等绿色产业改善了城乡生态环境。长江经济带有湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等地区，上述各省基本上都位于长江上游，产业发展方向对于生态环境修复具有重要意义。通过东西部扶贫协作，各结对帮扶地区充分创新旅游扶贫、传统手工业申遗等方式，促进了生产要素的合理流动，在发展新产业、培育新动能，全力推动经济社会高质量发展提供了重要建设经验，也是长江经济带进行生态环境修复的基础。

（二）提升成渝地区双城经济圈建设发展质量

成渝地区双城经济圈建设是中央最新审议通过的国家发展战略，已跃升为当前重要的国家战略之一。成渝地区双城经济圈许多地区是东西部扶贫协作的对口支援地方。东西部扶贫协作为成渝双城经济圈建设确立了前期合作基础。东西部协作在巩固脱贫攻坚成果基础上，充分利用成渝地区双城经济圈农业资源丰富、科技资源独特、绿色产业领先、红色基因优良的优势特色，尝试探索建立东西部协作——成渝地区双城经济圈建设复合交叉的协作机制，即以产业发展为关键，创新产业协同、利益联结等体制机制，积极参与产业分工统筹承接产业转移;聚焦人才培养体系，通过义务教育和继续教育发展，提高人口素质，为成渝双城经济圈建设储备人才;发掘绿色发展资源，充分利用已有东西部扶贫协作建立的旅游扶贫产业等，发展绿色无污染的生态循环经济;建立防止返贫监测机制，为成渝地区双城经济圈建设提供稳固发展的基石，做到产业与生态、生产和生活的高度融合，推动协作发展相融互促共赢。

（三）实施新发展理念达成共同富裕

东西部扶贫协作和对口支援在制度建设、协作内容、协作方式、协作主体、体制机制等方面持续创新发展，为西部贫困地区改善贫困做出巨大贡献，这是党和国家做出的长远战略选择，是习近平总书记关于东西部协作重要论述的实践呈现。东西部协作在承接东西部扶贫协作经验基础上，拓展发展视野与发展领域，强调绿色发展理念下的旅游发展解决人与自然和谐问题、共享发展理念下的教育发展解决社会公平正义问题、创新发展理念下的产业创新与城市群解决发展动力问题、协调发展理念下的省际协作解决发展不平衡问题、开放发展理念下的一带一路及陆海大通道解决内外联动问题。东西部扶贫协作进入新阶段，东西部协作在新发展理念引导下，准确内化东西部协作新形势、新任务、新要求的基础上，从国家治理现代化的战略高度，强化东西部协作和对口支援工作，着力探讨和创新东西部协作的治理机制，构建东西部协作治理新机制，引导和促进各成员共同发展，为2035年进入中等发达国家，共同富裕取得实质性进展奠定发展基础。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“‘精准扶贫、精准脱贫背景下重庆市全面建成小康社会的贫困人口退出机制研究”（项目编号：2016DY05），西南政法大学“十九大”专项重点项目“深度贫困精准治理研究”（项目编号：2017XZZXZD-12）阶段性研究成果。

作 者：西南政法大学政治与公共管理学院副教授，西南政法大学贫困治理与权利发展研究中心副主任

责任编辑：张 波