中国共产党领导机构的百年变迁

张世贵 吕少德

摘     要：中国共产党自成立以来，在领导人民进行革命和建设事业中艰难探索，逐步形成了以党的代表大会、党的委员会及其工作机关、党组等为主体的一套比较完善、系统的党的领导机构体系。按照时代背景变迁，可将中国共产党的领导机构百年变迁分为党的成立至新中国成立前、新中国成立至改革开放前、改革开放至党的十八大前、党的十八大以后四个阶段。梳理中国共产党建党百年来领导机构发展變迁的历史，可以为新时代党的领导机构进一步发展提供有益的经验和启示。

关  键  词：中国共产党;党的领导;党的领导机构;百年变迁

中图分类号：D261        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）07-0010-13

收稿日期：2021-04-29

作者简介：张世贵，中共中央党校（国家行政学院）《行政管理改革》编辑部主任，副编审，法学博士，研究方向为马克思主义理论与思想政治教育;吕少德，陆军军医大学基础医学院政治理论教研室讲师，法学博士，研究方向为马克思主义基本原理。

习近平指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[1]中国共产党自成立以来，在领导人民进行的革命和建设事业中艰难探索，逐步形成了一套行之有效的党的领导制度。这一制度深刻地体现在党实现其领导的各种组织机构安排中。梳理中国共产党成立以来党的领导机构发展变迁的历史，能够为新时代党的领导机构发展提供有益的经验和启示，为加强和改善党的领导提供更好的组织保证。

本文所称的党的领导机构主要包括党的代表大会、党的委员会及其工作机关、党组等。党的全国代表大会是党的最高领导机关，党的地方各级代表大会是相应的党的地方最高领导机关。党的中央委员会由党的全国代表大会选举产生，与党的全国代表大会同为党的最高领导机关。党的地方委员会由相应的党的代表大会选举产生，并在大会闭会期间领导本地区工作。党组是党在非党组织中的派出机构，代表党组织起领导核心作用，是党领导非党组织的重要形式。党在各种国家政权机关和其他非党组织中设立党组，建立了党和国家政权机关以及其他非党组织密切联系的桥梁和纽带，使党的政策方针在国家政权机构以及其他非党组织中得以顺利落实，从而实现党的领导。按照时代变迁，可将中国共产党的领导机构百年变迁分为四个阶段：中国共产党的成立至新中国成立前、新中国成立至改革开放前、改革开放至党的十八大前、党的十八大以后。

一、中国共产党成立至新中国成立前

（一）党的代表大会

1921年，中国共产党第一次全国代表大会通过了党的纲领，明确把党的纲领的修改权限归于党的全国代表大会。这是中国共产党关于党的代表大会职能的第一个成文规定。而在事实上，党的第一次全国代表大会已经执行了建党、制定党纲、选举产生中央机关等重大职能。

1922年，中国共产党第二次全国代表大会通过了党的历史上第一个章程，规定党的全国代表大会是党的最高领导机关，选举产生中央执行委员会;全国代表大会每年召开一次，区代表大会每半年召开一次。

1923年，中国共产党第三次全国代表大会通过的党章进一步明确了各地党代表的人数、投票权。此时尚未有党代表选举制度，全国党代表由各地“派出”而非“选出”。

由于时局等因素，原定于1924年召开的党的第四次全国代表大会推迟至1925年召开。本次大会通过的党章延续了此前关于党的代表大会的规定，根据党员发展实际情况，对各地党代表的人数、投票权等问题作出了修改。

1927年，党的第五次全国代表大会在紧张的时局中没有通过新党章，1927年6月，中央政治局会议根据党的五大相关决议通过了新的党章，进一步明确各级党的代表大会为各级党的最高领导机关。五大党章规定，全国代表大会须有代表全国党员的过半数方为合法，代表人数百分率由中央委员会规定，取消了此前对各地党代表人数、投票权等问题的具体规定;首次列出党的全国代表大会要做的工作，即讨论和批准中央委员会、中央监察委员会及其他中央各部工作的报告，审查和修改党纲及党章，决定一切重要问题的政策方针，改选中央委员会及监察委员会，等等;取消了此前由地方“派出”党代表的表述，但未明确规定由选举产生党代表。

1927年11月9-10日，中央临时政治局扩大会议通过的《关于第六次全党代表大会之决议》规定了五条党代表“选举法”，明确要求党的六大代表应由各省党部代表大会选出，因特殊情况无法召开代表大会的由省委（尽可能是扩大的）全会派出代表。此外，还对党代表的党龄、代表比例、投票权以及大会议程等具体事项作出规定。[2]1928年，党的第六次全国代表大会在苏联召开。党的六大通过的党章专设“党的全国大会”一章，在此前相关规定的基础上，对党的全国代表大会的召集、职权、代表选举等事项作出规定，其中特别规定大会的召集等重大事项须由共产国际同意或批准。

1938年11月，党的六届六中全会通过《关于召集第七次全国代表大会的决议》，规定各地党代表名额分配原则，明确要求除特殊情况外，须尽可能用民主办法选举党代表。[3]1945年，党的七大通过的党章进一步完善了党的代表大会制度。七大党章将党的全国代表大会召开间隔时间从之前的一年改为三年，并对特殊情况下延期或提前召开作了相关规定，还规定当代表半数党员以上的党的地方组织要求召集时亦必须召集;地方党的代表大会每两年召集一次。刘少奇在七大上《关于修改党章的报告》中指出，延长党的代表大会召开间隔可以避免党的领导人过于频繁更替，有利于开展党的工作。[4]七大党章对党的各级委员会的选举办法作了比较详细的规定，明确了无记名投票原则、选举人批评和调换候选人的权利。由于七大召开时共产国际已经解散，所以七大党章中删除了关于共产国际的内容，其余内容基本延续了此前相关规定。

（二）党的委员会及其工作机关

1921年，党的一大选举产生了由三人组成的中央局，作为临时中央领导机构，选举陈独秀任书记，张国焘为组织主任，李达为宣传主任。党的一大通过的纲领对党的地方委员会及其组成以及地方执行委员会的选举作了规定。

1922年，党的二大通过的党章对中央执行委员会的组成、选举以及候补委员等事项作了规定。中央执行委员会在党的全国代表大会闭会期间为全党最高机关，其职权包括召集党的全國代表大会、执行大会决议、审议和决定党的政策等。地方执行委员会由地方党的代表大会或会议选举产生。中央和地方各级执行委员会均选出一人作为委员长，总理党务和会计并召集执行委员会会议。中央执行委员会任期一年，地方执行委员会任期半年。党的二大选举产生了由五人组成的中央执行委员会。

1923年，党的三大通过的党章基本延续了二大党章对各级执行委员会的规定，增加了中央执行委员会的组成人数。党的三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，对中央执行委员会的产生方式、职权、构成、会议、议事规则等作了较详细的规定，同时规定从九人中央执行委员中选举五人组成中央局（包括委员长、秘书、会计三人），中央局以中央执行委员会名义行使职权。1924年5月，中央正式决定分设组织、宣传、工农等部。1924年11月，中央首次设立政治局。1924年12月，中共中央北方局成立，负责北方数省工作。1925年，中共中央北方局撤销。

1925年，党的四大通过的党章将中央执行委员会委员长改称“总书记”，地方各级执行委员会委员长亦改称“书记”。党的四大通过的《对于宣传工作之决议案》特别指出“中央应有一强固的宣传部”，[5]《对于组织问题之议决案》要求“新的中央须特别注意设立一有力的中央组织部”，并规定地方执行委员会由三人组成，其中一人为书记兼任宣传部负责人，另外两人分别任组织部、工农部负责人。[6]

1927年6月，中央政治局会议通过的党章将此前“中央执行委员会”改称“中央委员会”，地方领导机关亦改称为“委员会”。党的五大在党章中规定中央政治局指导全国政治工作，中央政治局选举常务委员会处理党的日常事务。党的地方委员会可推举委员若干人组成常务委员会处理日常事务。五大党章明文规定，各级党部可以设立组织部、宣传部、妇女部等部门管理各项专门工作，首次在党章中明确规定“党部的指导原则为民主集中制”。1927年，“八七会议”后，中央临时政治局决定设立中共中央北方局、南方局，此后，北方局和南方局历经了数次撤销和重建。

1928年，党的六大通过的党章在此前相关规定的基础上作了一些更改。党的六大党章规定，中央委员会可在数省范围内成立中央执行局，以便于指导地方党的工作;中央委员会和地方各级委员会可成立组织部、宣传部等工作部门。

1930年9月召开的六届三中全会通过的《组织问题决议案》决定在苏维埃区域建立中央局，以统一各苏区党的领导。1934年1月召开的中共六届五中全会选举产生中央书记处，代替了此前的中央政治局常委会。1937年制定的《中共中央政治局工作规则和纪律草案》《中共中央书记处工作规则和纪律草案》对中央政治局和书记处的工作规则和纪律作出了比较具体的规定。

1938年，刘少奇在六届六中全会的报告提纲《党规党法的报告》中指出：“党章上无书记处……现可把常委会改为书记处”。[7]六届六中全会上张闻天的报告提纲《关于抗日民族统一战线与党的组织问题》提出：“在全国组织几个中央局，如北方局、中原局、东南局、南方局等，由中央直接指导，并代表中央直接指导各地方党”。[8]此后，陆续组建或改组了几个中央局。六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，对中央委员会、中央政治局、中央书记处、各中央局及分局相关事项作出规定;通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，对地方相关事项作出规定;通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》，规定了各级党委内部组织机构及其职能，包括组织部、宣传部、战事动员部、民运部、统一战线部、秘书处等。

1943年3月20日，中央政治局会议通过的《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》进一步明确了政治局和书记处的职权，决定由毛泽东任书记处主席，对书记处会议讨论事项有最终决定权，在中央政治局和书记处之下设立宣传委员会和组织委员会，前者统管宣传、党校、党报党刊、文化出版等部门，后者统管组织、统战、民运等部门，对其他部门也作了精简和改组。

1945年5月制定的《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》对党的七大选举中央委员会的选举办法作了详细规定：经过无记名差额（差额率达到三分之一）预选后，再正式选举;在初选中，各代表团可对大会主席团提出的初步候选名单讨论和更改，代表投票时可选举初步候选名单以外的人;代表亦可对正式候选名单提出异议并进行相关表决;正式选举中，代表亦可投票选举正式候选名单以外的人。1945年，党的七大通过的党章设立党的中央委员会主席，明确“中央书记处在中央政治局决议之下处理中央日常工作”。党的七大党章进一步明确了党的各级领导机关凡能进行选举的都须选举产生，对中央局及党的各级委员会内设部委作了进一步规定。

1948年，毛泽东在《关于健全党委制》中指出，一切重要问题都要交由党委会议决定，而非个人决定，党委制是保证集体领导、防止个人包办的重要制度。1949年，毛泽东在七届二中全会的报告中对党委会的工作方法作了详细总结。

（三）党组

党组的前身是党团。在第一次国共合作期间，1925年，党的四大通过的《对于组织问题之议决案》中首次提出要在国民党及其他有政治性质的重要团体中组织党团，通过党团进行党的领导，党团隶属于相应的党的执行委员会。

1927年，修正的党章第十章“党团”专门对党团作出九条详细规定。按照规定，在所有非党群众会议及执行机关中，有党员三人以上者均须组织党团，以在各方面加强党的影响，实行党的政策。党团干事会或党团书记处理党团的日常事务，党团干事会或书记是指定而非选举产生;党团隶属相应党的委员会，应严格执行党的决议，党团与党的委员会有不同意见时，党的委员会应召集党团会议重新讨论，其最终决议党团必须执行;在非党群众及组织中遇有重要问题需要解决时，党团应事先讨论和决定，在该组织对该问题表决时，党员应严格按照党的决议投票，否则应受党纪制裁。

1928年，六大党章基本延续了此前关于党团的规定并作出一些修改，明确党团与同级党部委员会有不同意见时可以上诉，由上级党部解决;党团选举干事和书记进行日常工作，党团选举的干事会应经过该党团所属党部批准。

1927年后，各地苏维埃政权相继建立，加强党对苏维埃政权的领导成为一个重要问题。党的六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》决定党应通过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中均应组织有威望的能工作的党团，以执行党的命令，应预防以党代苏维埃或以苏维埃代党，党团只执行党部的指示。[9]1930年8月，共产国际通过的决议案《中国共产党的最近组织任务》对在苏维埃政权中组织党團的相关工作作了进一步强调。1930年，党的六届三中全会通过《组织问题决议案》，再次强调党必须通过党团来领导苏维埃政权机关和群众团体，党团必须绝对服从各该级党部的指挥，要求肃清党政不分、党委书记直接命令政府的情况。[10]1931年11月，中央苏区党的第一次代表大会通过《关于党的建设问题决议案》，再次强调党要通过党团实现对政权和群众组织的领导，党无权直接命令政府和群众组织，党不应包办其工作。[11]

在延安时期，党仍然很重视通过党团对政府及其他群众团体进行领导。1940年，董必武在一次讲话中指出，党对政府的领导不是直接管辖，党不能对政府下命令，党依靠在政府中工作的党员和党团在政府中实现它的政策。[12]1941年，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中指出，党要通过行政或民意机关中的党团使党的政策成为政府的法令和施政方针。文章第四部分专门论述党团的运用，指出在县以上民意机关或行政机关中均应组织党团，在同级党的指导和管理下执行任务：把党的主张变成政府的主张并使之见诸实行、团结非党干部、扩大党的影响、指导在政府中工作的党员并统一其行动。文章还对党团工作方式提出了要求，如要民主、团结人、坚持政治立场、严格纪律、党团不能有超越政府的权力等。[13]1942年9月，《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》进一步重申了上述相关原则。[14]

1945年，党的七大通过的党章将党团改称为“党组”，对党组的规定较六大党章相关规定更为简略，但基本延续了此前的规定，要求在政府和工会等群众组织领导机关中，有三名以上党员担任负责工作的，即应成立党组;党组指导该组织中的党员加强党的影响，实现党的政策;党组书记和干事会由所属党委指定。

二、新中国成立至改革开放前

（一）党的代表大会

1956年召开的中国共产党第八次全国代表大会通过的党章确立了党的代表大会常任制，规定党的全国代表大会每届任期五年，每年召开一次会议，并对提前或延期召开等特殊情况作了规定。地方党的代表大会每届任期三年，每年召开一次会议。邓小平在主持八大党章修订工作时指出，实行党代会常任制是提高党内民主生活水平的一项根本改革，能够“使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，使党代表具有更大的代表性，减少党代表选举负担。[15]党的八大党章进一步完善了保障选举人权利的措施，如选举单位有权撤换党代表和党委会成员，等等。自1958年八大二次会议召开后，直至1969年，再未召开党的全国代表大会。

1969年召开党的第九次全国代表大会，当时正值文革期间，全国各地党组织普遍瘫痪，无法正常选举产生党代表，党代表多为革委会指定。党的九大通过的新党章取消了党的代表大会常任制。1973年，党的第十次全国代表大会和1977年党的第十一次全国代表大会通过的党章都基本沿袭了九大党章的主体内容。此期间党的全国代表大会均未能严格按党章规定按时召开，或者推迟召开，或者提前召开，其依据是党章规定的兜底条款，即特殊情况下可提前或推迟召开的相关规定，这反映出这一阶段党内政治生活未能正常化（即有特殊情况）。

（二）党的委员会及其工作机关

党的八大通过的党章规定，中央政治局及其常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权;中央委员会主席是党的最高领导人;中央书记处在中央政治局及其常务委员会领导下处理中央日常工作，总书记是中央书记处“一把手”。地方各级党组织普遍设立“第一书记”作为第一负责人，下设第二书记、第三书记、副书记等。

“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。”这一局面，即原则上赋予了党委决定一切重大事项的领导权力。1958年，毛泽东在解释这一原则时明确指出“主要权力应当集中于中央和地方党委的集体”，[16]同时指出大事一定要问第一书记（即书记挂帅），此后，“党委负责”“书记挂帅”的原则全国推行，领导权集中于党委，特别是第一书记。1962年，毛泽东在“七千人大会”上的讲话中批评了党委第一书记独断的问题，强调党委重大事项决策应坚持集体决策，少数服从多数，第一书记只有一票。

文革初期，在“踢开党委闹革命”的浪潮中，党委失去了领导权力，中央书记处停止工作。1967年12月，中共中央下发的文件《关于整顿、恢复、重建党的组织的意见和问题》要求“在革委会中建立党的核心小组”，以加强党的领导。1970年10月，中共中央发出《关于召开地方各级党代表大会的通知》，随后重建各级党委，党的核心小组撤销。

新中国成立后，中央局的建制保留下来，全国设有华北局、东北局、华东局、中南局、西南局、西北局等，其后各中央局经历撤销、重设、撤销的过程。党委主要通过其工作机关对政府各项工作实行归口管理。1953年，为加强党的集中领导，将政府工作划分为不同的口，如政法口、财贸口、文教口、工交口等，各口工作由同级党委的分管常委负责领导。1955年，党中央批准在各级党委下设立政法工作部、财政贸易部、文化教育部、工业交通部等机构，分口领导政府相关工作。此后，党委内部形成了与政府各部门基本对应的一套机构，党委的工作机关除了抓大政方针以外，还有权参与（指导）政府部门的具体业务工作，从而产生了以党代政问题，使政府的权力高度集中于党委及其工作机关。后来，党委各工作机关有所撤并，但归口管理的基本格局延续了下来。

（三）党组

1949年11月，党中央《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》要求在中央人民政府中成立党组，要求党组必须执行党中央关于政府工作的一切决议，并就政府重大事项向党中央请示报告。随即政务院、最高人民法院、最高人民检察院以及政府各部委、各级行政机关、人民团体相继成立党组。党组作为联系党和非党组织的纽带，有效保证了政府、人民团体等非党组织贯彻落实党的方针政策，加强了党的领导。

党的八大修订的党章，其中第九章“党外组织中的党组”对党组的设立、任务等事项作出规定。党组的任务是在国家机关和人民团体中负责实现党的政策和决议、加强同非党干部的团结、密切同群众的联系，等等。党组成员由相应的党委会指定，党组须在一切问题上服从该党委会领导。随着领导权集中于党委，党的九大党章删除了关于党组的规定，党的十大党章予以延续，党的十一大在党章中恢复了党组的设立。

三、改革开放至党的十八大前

（一）党的代表大会

改革开放后，党的代表大会制度得到了很好的坚持，从党的十二大到党的十七大，历次党代会都能够按照党章规定如期召开并进行中央领导机构换届选举，表明党的领导制度恢复正常化。

在此期间，党代表的选举逐步走向规范化。1980年，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》要求应实行差额选举。[17]党的十二大党章基本确认了这一规定，党的十三大修改完善了党章中这一规定，使差额选举成为正式制度，并在党的十三大开始实行党代表差额预选。党的十四大党章延续了差额选举的规定，并在党的十四大、十五大、十六大、十七大均落实了差额选举制度，选举程序越来越规范化，科学性和透明度越来越高，党内民主得到稳步推进。党的十六大党代表选举的差额比例要求多于10%，党的十七大要求不少于15%。此外，这期间还出台了一系列相关党内法规，如1988年《中共中央组织部关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1994年中共中央《中国共产党地方组织选举工作条例》等，使党的选举制度逐步得到完善。

改革开放后，党的代表大会常任制再次被提上日程。党的十六大报告明确指出：“要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。”2003年，《求是》杂志发表《扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点》文章，对党代会常任制试点经验作了总结。[18]党的十七大报告要求实行党代会代表任期制，在部分地区试行党代会常任制。十七大党章新增了“党的各级代表大会代表实行任期制”的规定。2008年，中共中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定：“代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用”。党代会常任制和代表任期制试点工作取得了积极成果，为进一步大范围实施这一制度提供了丰富的经验。

（二）党的委员会及其工作机关

1980年，党的十一届五中全会决定恢复设立中央书记处。1982年，党的十二届一中全会决定不再设中央委员会主席，由总書记召集中央政治局及其常委会会议、主持中央书记处工作。此后，地方各级党委第一负责人“第一书记”的称谓逐步取消，党委第一负责人直接称“书记”，下设若干副书记。

在党的代表大会选举走向规范化的同时，党的各级委员会的选举也逐步规范化，党的各级委员会的差额选举得到普遍实施，党内民主制度得到进一步完善。按照相关规定，党的十三大以后，历届党的中央委员会均以差额选举的办法产生：先通过层层考察、酝酿、协商等程序得出预选名单，再差额预选，最后等额正式选举。在中央委员选举差额比例上，党的十六大为5.1%，党的十七大为8.3%。《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年）等党内法规对地方党委成员的选举原则和程序作了详细的规定。

1996年实施的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》对地方委员会的职责、组织原则、议事和决策等事项作出规定。该条例明确了党的地方委员会在本地区的领导核心地位。在工作原则和工作程序方面的规定充分体现了民主集中制的原则，突出了党委的集中领导，强调“实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。此外，还对党委书记的权力予以限制：“书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题。”[19]党的十六大党章明确了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则。

改革开放后，各级党委的工作机关随着形势变化经历了多次精简和扩张，但基本上保持了党委工作机关归口管理政府相关部门的格局。

（三）党组

改革开放后，对党的一元化领导体制的改革使党组对党领导政府和人民团体等非党组织的作用重新凸显出来。党的十二大党章再次将党组单列一章，规定在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组，党组的任务“主要是负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作”。此后，在党政分开的背景下，党组的作用受到质疑。党的十三大报告要求逐步撤销政府部门中的党组。党的十三大将党的十二大党章中“成立党组”的表述改为“可以成立党组”。1988年，中共中央转发中组部《关于逐步撤销国务院各部门党组有关问题的意见》，指出“撤销政府各部门现有的党组，是政治体制改革的一项重要措施”。[20]党的十三届四中全会后，再次在政府内成立党组。党的十四大党章新增“讨论和决定本部门的重大问题”作为党组的任务，赋予党组更大的权力。在党的十五大党章中，关于党组的规定与党的十四大党章基本一致。党的十六大党章新增规定“党组发挥领导核心作用”，明确了党组的定位，将“做好干部管理工作”纳入党组的任务。党的十七大党章延续了党的十六大党章对党组的规定。

四、党的十八大以后

（一）党的代表大会

党的十八大以后，党的代表大会制度得到进一步完善。党代表的选举更加规范、严格、科学、透明。党的十八大代表和十九大代表的产生均采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法进行，延续了差额选举的方式，差额比例均高于15%，同时提高了生产和工作第一线党员代表的比例，降低了领导干部党员代表的比例，进一步提高了党代表的代表性。在选举中通过报纸等传统媒体、网络等新媒体对党代表初步人选进行公示，加大公示力度，使党代表选举接受全社会监督，使选举过程更加公开透明。为保证选举质量，党的十九大代表资格审查委员会在对当选代表进行审查后，对不符合代表条件的人员，经中央批准取消其代表资格。

关于党代会常任制，党的十八大报告要求“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”党的十八大、十九大党章均延续了“党的各级代表大会代表实行任期制”的规定。党的十八大以来，党代会常任制试点工作有条不紊地进行，积累了有益经验。

（二）党的委员会及其工作机关

党的十八大、十九大均延续了此前形成的中央委员会的差额选举办法，形成了一套科学、规范、成熟的选举制度。党的十八大、十九大中央委员选举差额比例分别为9.3%、8.8%。党的十九大对十七大、十八大探索形成的以会议推荐、打勾投票的方式产生中央领导机构人选的办法作了改进，更加注重选举前的考察遴选环节，通过谈话调研、听取意见、反复酝酿、会议决定等程序逐步产生中央领导机构人选和中央委员预选名单。

2015年，修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》进一步要求党的地方委员会在本地区发挥领导核心作用，其中，对党的地方委员会的组织和成员作出了详细规定，明确上级党委在党代会闭会期间有权调整下级党委领导班子成员。在组织原则方面，特别强调党委书记“不得搞独断专行”。在议事决策方面，强调要科学决策、民主决策、依法决策，要求“党的地方委员会应当加强对同级人大、政府、政协等的领导，建立健全沟通协调机制，及时通报重要情况。”[21]

2017年，《中国共产党工作机关条例（试行）》对党的工作机关的设立、职责、决策与执行等事项作出规定。该条例明确规定党委职能部门的职责包括行使相对独立的管理职能和协调指导本系统、本领域工作等，将党委工作机关“归口领导”的制度正式确立下来。2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步强调党的职能部门要“加强归口协调职能”。[22]针对片面强调党政分开所造成的党政机构功能重复、机构重叠、人员冗余、多头管理甚至推诿扯皮、无人管事等问题，按该决定要求，一些原本由多个行政部门负责的领域，集中交由归口管理的党的职能部门统一管理。如将国家公务员局并入中央组织部，将民族、宗教事务等工作都归入中央统战部统一管理，将新闻出版电影管理等工作归中央宣传部统一管理，等等，以加强党的职能部门对其归口管理领域工作的集中统一领导，避免党政机构重叠和分散，减少不必要的领导环节。

此外，《中国共产党工作机关条例（试行）》规定：“党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》亦对此作出相关部署。党政部门合并设立或合署办公有效避免了党政机构膨胀和多头管理的现象，从而提高了行政效能，强化了党的统一领导。

（三）党组

党的十八大以后，党组的重要作用进一步凸显，党组工作得到进一步规范化、制度化。党的十八大党章中关于党组的规定与党的十七大党章基本一致。黨的十九大党章将党的建设和全面从严治党相关工作纳入党组的任务，并将“指导机关和直属单位党组织的工作”中的“指导”改为“领导”，更加突出了党组的领导作用。

2015年，《中国共产党党组工作条例（试行）》对党组的工作原则、设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究等进行了较为详细的规定，对规范和加强党组领导、督促国家政权机关认真贯彻落实党的路线方针政策起到了积极作用，以较高层级的党内法规立法形式，使党组在党领导国家政权机关和其他非党组织工作中进一步正规化、制度化。

根据新的形势、任务和要求，2019年，党中央对该条例作出进一步修订，发布《中国共产党党组工作条例》并提出“实现党组制度的守正创新”。修订后的条例特别强调党组工作要讲政治，加强党的领导;对应设立、可以设立、一般不设立党组的情况作了具体规定;对机关党组、分党组的设立作了规范;丰富、充实了由党组讨论和决定的重大问题;对党组履行从严治党的责任提出了明确要求;对党组性质党委的设立作了进一步规范。至此，中国共产党形成了一套比较完善、正规的党组制度。

五、经验与启示

从中国共产党成立以来党的领导机构百年发展变迁史可以看出，党的领导机构虽然历经曲折，但总体而言是随着时代发展而不断发展成熟，逐步走向科学化、正规化和制度化，为党的领导提供了坚强的组织保证。中国共产党成立以来党的领导机构发展变迁史为我们提供了有益的经验和启示。

（一）加强和改善党的领导

纵观中国共产党百年以来的革命和建设历史，中国革命和建设取得了巨大历史成就，其中最根本的一条经验就是坚持党的领导。因此，党的领导机构的改革和发展，必须坚持加强和改善党的领导的原则。中国共产党成立以来，虽然个别时期的一些做法削弱了党的领导，如“踢开党委闹革命”、取消政府机构中的党组等，给社会主义建设事业造成了一定损失，但中国共产党总是能够在曲折探索中纠正错误，使党的领导机构不断发展完善，为加强和改善党的领导提供了坚强的组织保证，为我国社会主义建设的巨大成功提供重要保障。党的十八大以来，我国面临着更加复杂严峻的国际和国内局势。在这样的大环境下，党的坚强领导尤为重要。因此，党的领导机构的改革和完善，更应着眼于加强和改善党的领导。

（二）坚持民主集中制原则

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度。民主集中制是民主基础上的集中、集中指导下的民主，集民主和集中二者的优势于一身，既能广泛地吸纳群众意见，作出正确的决策，又能高效率地执行决策，避免极端民主“议而不决”的弊病。党的领导机构无论如何发展，都应该坚定不移地坚持民主集中制原则。中国共产党成立以来，尽管个别时期党的领导机构未能正确地坚持民主集中制原则，出现过“一言堂”和分散主义的问题，但总体而言，民主集中制原则在党的领导机构中得到了较好的坚持，也正因为如此，一些错误才能得以纠正。可以说，正是在民主集中制原则下，中国共产党才能够在最广泛民主的基础上，坚强、有力、正确地领导全国人民进行社会主义建设并取得举世瞩目的伟大成就。在当前中华民族伟大复兴的关键时期，党的领导机构更应坚持民主集中制原则，集全党、全民智慧，坚定、高效地领导中华民族走向复兴。

（三）建立科学的制度体系

在全球治理现代化和全面依法治国的背景下，党的领导必然要在一个科学的制度体系中实现制度化、规范化和程序化，实现全面依法治国。中国共产党成立以来，党的领导机构在发展中不断去粗取精、去伪存真，不断吸收现代化的治理方式，不断完善党内法规体系，将好的做法固定下来形成制度，摒除了组织机构设置和决策机制的随意性，逐步形成了一整套较为完善、正规、科学的党的领导机构体系，使党的领导机构运转实现了制度化、规范化、程序化。新的历史条件下，在新时代中国特色社会主义制度体系中，应以建立更加科学、规范、高效的党的领导机构体系为原则，建立科学的制度体系，为党的领导提供更好的组织保证。

（四）紧扣时代主题守正创新

随着社会的发展和时代的进步，党的领导制度和领导机构也必将跟随时代主题的变化而持续进行变革，在变革中，应当坚守正道，勇于创新。中国共产党成立以来，党的领导机构的发展变迁正是一部守正创新的历史。百年历程中，无论时代主题如何变化，中国共产党都始终坚守着党的代表大会制度、党的委员会制度、党组制度等，同时，能够根据革命和建设形势的变化作出适当的制度创新，如设立中央政治局、设立第一书记、探索党代会常任制、党代表任期制、不断改进选举制度等，使党始终能够在时代风云变幻中实现正确领导。当前，国际国内局势复杂多变，在百年未有之大变局中，中国共产党更应保持定力，紧扣时代主题守正创新，以更适应时代要求的领导机构带领中华民族走向复兴。

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（责任编辑：马海龙）

On the Changes of the Leadership of the Communist

Party of China in the Past Century

Zhang Shigui，Lv Shaode

Abstract：Since its founding， the Communist Party of China has made arduous explorations in leading the people in the cause of revolution and construction，and gradually formed a relatively perfect and systematic system of the party's leading institutions with the party's Congress，the party's Committee and its working organs，and the Party group as the main body.According to the changing background of the times，the Centennial changes of the leading body of the Communist Party of China can be divided into four stages：from the founding of the party to the founding of new China，from the founding of new China to the reform and opening up，from the reform and opening up to the 18th CPC National Congress，and after the 18th CPC National Congress.Combing the history of the development and changes of the party's leadership in the past 100 years can provide useful experience and Enlightenment for the further development of the party's leadership in the new era.

Key words：the Communist Party of China;the leadership of the party;the leading body of the party; changes in the past century