社区长期护理服务资源整合逻辑与实现条件——以上海市为例

万谊娜， 考亦娜

(江西财经大学 财税与公共管理学院， 江西 南昌 330013)

一、问题的提出

随着全国长期护理保险试点的推进，社区长期护理服务资源得到了迅速的培育和发展。然而由于服务机构的分立以及政策割裂等原因，导致长期护理服务资源碎片化和服务链条的片段化，这种分散与断裂的服务供给不仅无法匹配失能老人多元、连续和完整的服务需求，也会造成医疗资源与社会照料资源的巨大浪费，使得长期护理发展受到限制。因此，如何提高长期护理供给能力，加大长期护理资源的整合力度，关系着长期护理服务的可持续健康发展。

关于长期护理服务资源的整合，西方学者开展研究的时间较早，并提出了不同的分析思路。例如，在整合程度方面，Leutz[1]认为，长期护理服务整合的程度是存在差异的，并依据服务提供者之间合作程度从低到高，将其分为联系整合、协调整合与完全整合三种类型。在整合角度方面，Reed等[2]认为，可以从横向和纵向两个方面进行整合，横向整合侧重于服务提供者内部的竞争与合作，纵向整合侧重于不同护理阶段的服务提供者之间的合作。在整合内容方面， Shaw等[3]提出要对制度、管理组织、系统功能等内容进行整合。在整合路径方面，Valentijn等[4]从微观、中观与宏观三个层面提出了长期护理服务资源的整合形式以及跨层面进行功能与规范整合的思路。相比其他学者的研究，Valentijn等对长期护理资源进行了更加细致的结构性划分，其整合路径的多维度分析也更加全面。下文将基于Valentijn等提出的整合理论，以上海市嵌入式社区长期护理服务为例，探讨中国长期护理服务资源的整合逻辑及其实现条件。

二、社区长期护理服务资源整合的理论逻辑

(一)社区长期护理服务资源的整合层面

根据Valentijn等[4]的理论框架，社区长期护理服务资源的整合可从三个层面来考虑，即宏观层面的系统整合，中观层面的专业整合与组织整合，以及微观层面的临床整合，如图1[4]所示。

图1 社区长期护理服务资源的整合层面[4]

宏观层面的系统整合主要是建立统一完整的长期护理服务体系框架，使其制度化、体系化，使社区长期护理不再是各自为政、独立运行的服务，而是成为整个长期护理服务体系的有机组成部分。中观层面的组织整合和专业整合通过组织间拥有共同的服务理念，进行信息共享与有效动员，建立伙伴关系，共同参与服务供给的决策，共同承担服务责任与义务，从而实现组织间的利益一致性，更好地进行长期护理资源的供给和完善。微观层面的临床整合从需求的角度出发，主要通过“个人照顾计划”的形式，将不同领域的服务主体和服务内容连接起来，在“个人照顾计划”中既各司其职又相互配合，让每位老人享受到跨部门、跨专业的全面服务。

三个层面彼此之间不是互相分隔、彼此孤立的，Valentijn等[4]认为还应通过功能整合与规范整合来建立三个层面之间的联系，实现不同层面的资源的联动和互通，从而保证各个层面之间的呼应性与连通性。具体来说，功能整合主要是通过发挥战略制定、资金支持、队伍建设等制度功能，促进长期护理各类服务供给主体进行跨部门、跨专业领域的合作；而规范整合则是通过协调各服务主体的目标，以及在各服务供给主体之间形成共同的理念、目标、价值和文化，促使服务供给主体在服务递送内容和递送方法上有着一致的专业行为和专业态度。

(二)社区长期护理服务资源的整合逻辑

在社区长期护理服务的提供过程中，失能老人是需求主体，市场、社会与家庭是服务的直接提供主体，政府则是服务的间接提供主体(政策支持)与管理主体。这些主体在不同层面扮演着不同的角色，如果将这些主体放入Valentijn等[4]的理论框架中，社区长期护理服务资源的整合逻辑就会清晰地体现出来，如图2所示。

图2 社区长期护理服务资源的整合逻辑

首先，系统整合主要由中央政府来完成。在这个层面上，政府以管理者的身份出现，其职责是对长期护理服务递送体系进行顶层设计，在宏观层面上将原本零散的、与失能老人有关的服务支持政策与规则整合起来，纳入到统一的长期护理服务体系框架之中，并形成完整全面的制度安排，为中观层面与微观层面的资源整合提供了政策依据与制度支持。

其次，中观层面的专业整合与组织整合在多元服务供给主体之间完成。在这个层面上，各级政府的身份是服务的间接提供者，他们为长期护理服务供给者搭建合作的平台，并通过政策支持的形式引导营利性的企业(市场)、非营利组织与志愿者(社会)以及家庭照顾者(家庭)形成紧密的合作关系。此外，包括失能预防、不同等级的失能护理、失能康复以及临终关怀在内的跨越整个失能周期的服务链条，也将在这个层面上通过专业整合的形式得以实现。

再次，微观层面的临床整合是多元服务主体的合作在护理服务中的实际体现。来自不同部门、组织以及专业领域的服务提供主体跨越制度与组织的藩篱，基于“个人长期护理计划”共同为失能老人提供长期护理服务。失能老人作为需求主体，是这个层面上最关键的行为主体，个案管理正是联结“个人长期护理计划”与失能老人的中间环节。老年人的需求能否得到及时的响应，临床整合后服务能否顺利递送都取决于“个人长期护理计划”的效率。

最后，功能整合与规范整合贯穿于三个层面，在政府引导的前提下由不同主体合作完成，涉及到所有的行为主体。功能整合是对各个层面整合的正式制度性协调，规范整合是非正式的观念性协调。

三、上海市社区嵌入式长期护理服务的整合路径与阻碍

(一)社区嵌入式长期护理服务概述

截至2020年底，上海市65岁及以上老年人口382.44万人，占总人口的25.9%[5]，数据显示上海市已经是超高龄社会。此外，全市60岁以上老年人口中，失能失智老人占比约为15%(约为64万人)，完全失能老人占比约为5%(约为 21 万人)。超高龄的人口结构与失能老人规模的不断增长成为上海市积极发展社区长期护理服务的强大驱动力。

随着老龄化程度的持续加深，特别是长期护理保险开始试点以后，上海市开始创新地采用社区嵌入式长期护理服务模式，打破家庭、社区、机构之间的藩篱，让长期护理资源更好地嵌入老年人生活的社区之中。所谓“社区嵌入式长期护理服务”，是指在社区内围绕老年人生活照料、医疗护理、精神慰藉、社会支持等基本需求，嵌入相应的功能性设施和适配性服务，让处于深度老龄化的社区具备持续照料能力，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养[6]。与传统的社区长期护理服务相比，社区嵌入式服务的内容更加多元化，可以满足不同状态下老年人全生命周期的照顾与护理服务需求，而且所有的服务可以根据老年人的身体状况递送至家中，或者在社区的护理机构中开展。基于这一定义，以满足老年人需求为导向的适配性服务、功能性设施及其规划布局是上海市建设社区嵌入式长期护理服务体系的核心内容。

1. 以需求为导向的适配性服务

在适配性服务方面，上海市的社区嵌入式长期护理服务包括通用服务和个性服务两大部分。通用服务面向所有的老年人，分为8大类24个服务项目，每个社区尽可能地整合资源实现这24个项目的提供；而个性服务的配置则可根据社区内老年人需求和资源情况，自主确定服务项目，包括但不限于老年认知障碍社区干预服务、家庭生活服务、老年优待服务、法律咨询与维权服务、老年社会参与服务等。

2. 功能性设施体系的构成与布局

上海市社区长期护理服务功能性设施体系包含综合型和单体型两类。综合型服务设施是长期护理服务机构的综合体，集中了多元化的服务资源，主要包括“社区综合为老服务中心”和“长者照护之家”。社区综合为老服务中心是嵌入式长期护理服务的枢纽和平台，包含或依托长者照护之家、日间照料中心、助餐点、护理站或卫生站等服务设施，让老年人不走出社区，就能够享受日托、全托、助餐、助浴、康复、护理等一站式综合服务。长者照护之家是社区综合为老服务中心的重要组成部分或合作伙伴①，是集居家护理、社区护理、机构式护理和家庭护理援助为一体的小型服务综合体，它的功能介于社区日间照料中心和敬老院、护理院之间，一般以小规模的形式嵌入在社区中，并辐射周边社区。单体型服务设施，即独立的服务机构，包括日间照料中心、老年助餐服务场所、养老机构等。单体型服务设施的服务内容相对较少。综合型与单体型的嵌入式长期护理服务设施共同组成了上海市社区长期护理服务资源网络。

社区嵌入式长期护理服务主要在上海市中心城区和城镇化地区开展，由街道办事处、镇(乡)人民政府(以下简称“街镇”)在区人民政府的领导和民政部门的指导下结合辖区特点规划布局。街镇根据老年人口发展和分布密度等因素，在辖区内构建一个或按片区构建多个“15分钟服务圈”，实现长期护理服务设施可达、服务可及。此外，上海市还按照各街镇的城镇化水平和老年人口集聚及需求，将所有区域分为优化完善类、重点配置类、预留配置类、有限配置类四类政策区域，对市级以下承担养老服务的养老设施布局给予空间引导与建设规模的指引。

(二)上海市社区长期护理服务资源的整合路径

上海市在构建社区嵌入式长期护理服务体系的过程中，多方面培育与整合服务资源，是目前中国社区长期护理服务网络建设得较好的地区之一。依据Valentijn等[4]的理论框架，上海市社区长期护理服务资源的整合体现在以下四个层面:

1. 宏观层面的系统整合

宏观层面，上海市实现了政策的广泛整合与管理部门的有限整合。长期护理政策整合体现在国家与地方两个层面。2008年之后，全国老龄工作委员会办公室、国务院办公厅、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、卫生健康委员会等诸多部门参与制定并出台了包括居家养老服务、社区居家养老服务、长期护理保险试点等一系列文件，分别从财政支持、市场培育、筹资制度等方面为社区长期护理的发展构建了较为完整的政策环境，在顶层设计上促进了长期护理资源的整合。

地方层面，2014年以后上海市在国家政策的引导下，密集出台相关文件，从统筹与培育护理服务资源、规范服务递送标准、统一服务供给模式方面，为上海市发展社区长期护理搭建了完整的政策框架；在管理部门整合方面，上海市政府牵头，成立联合工作小组，通过多部门协作，共同探索社区长期护理服务的发展之路。不过，上海市的管理部门之间只进行了有限的整合，也就是说组织上并没有进行合并，只是对于管理职责与功能进行了分工与协调。

2. 中观层面的专业整合与组织整合

中观层面，上海市每个街道内设置的社区综合为老服务中心起着整合专业资源与组织资源的作用。

在中观层面的专业资源整合上，社区综合为老服务中心将住宅、社区小型服务机构、养老服务机构、社区医疗机构等分散的长期护理服务主体连接起来，依据老年人的服务需求对服务资源进行统一的调度和递送，更重要的是将不同机构中的生活照料、医疗护理、社会支持、精神慰藉等跨专业领域的服务资源整合在一起，形成相对完整的服务链条；同时，发挥服务补缺作用，充分考虑社区长期护理服务短板，引入社区最需要、最缺乏的服务项目。总体来说，社区综合为老服务中心对专业服务资源的统筹包含两个层级：综合层级与站点层级。综合层级是社区综合为老服务中心依托上述服务主体直接进行服务的整合与递送。站点层级是社区综合为老服务中心将可以调度的资源辐射到社区老人家门口服务站点，为这些站点提供资源支持。家门口服务站点的载体包括社区老年活动室或居民区、小区内其他可利用的各类设施场所。在社区综合为老服务中心的指引与支持下，家门口服务站点开展健康指导、养老顾问、精神文化等服务，并且为居家老年人及其家庭直接提供邻里互助、社区助餐等关爱支持类服务，如图3所示。

图3 社区综合为老服务中心的资源整合功能

在中观层面的组织管理整合上，社区综合为老服务中心将行政资源、社会资源与市场资源有机地结合在一起，提高社区长期护理服务资源的使用效率。具体做法如下：街镇以社区综合为老服务中心为平台，根据社区老年人需求，协调区域内各政府部门的行政资源，促进职能部门合作与资源共享，建立部门间协同管理机制；依托社会组织提供服务，培育孵化长期护理服务社会组织和队伍，组建长期护理服务专业团队；发展社区志愿服务组织，引入市场资源对社区综合为老服务中心进行运营管理，实现服务效益最大化。

3. 微观层面的临床整合

上海市在微观层面上对于临床资源的整合是通过“个人长期护理计划”来实现的，如图4所示。以老年人需求为导向的“个人长期护理计划”发挥着整合专业服务以及引导资源配置的作用。

图4 基于需求评估的“个人长期护理计划”管理流程

首先，在需求评估环节，评审工作必须由医学、老年学、护理学等专业背景的专家以及经过专业培训的评估员组成的专业团队共同完成。因此这一环节从制度规范的角度将专业资源聚合起来，为精确识别老年人长期护理服务需求提供了专业保障。其次，在服务计划的制定与实施环节，长期护理服务机构必须基于需求评估结果，为老年人度身定制服务计划并严格按照计划提供服务。为了保证计划的顺利实施，负责服务递送的全科服务团队成员的组成需要提供计划内规定的完整服务，因此，服务清单与服务计划中的项目指引着全科服务团队的培育与发展方向。服务清单范围越广泛，服务计划越精细，对全科服务团队专业结构与人员素质的要求就越高。目前，上海市长期护理服务清单中涵盖了27个基本生活照料服务项目与15个常用临床护理项目，就上海市各类长期护理机构全科服务团队总体的专业服务能力来说，这些项目基本都能够提供。但是这42个 项目仅能满足老年人最基础的长期护理需求，更加精细化、多元化的服务项目还需要在进一步培育和整合团队资源的基础上逐步发展。

4. 跨层面的功能整合与规范整合

功能整合方面，上海市通过推行长期护理保险，支持社区长期护理服务运营，搭建服务信息平台等方式促进长期护理服务资源的发展以及在不同层面的配置。首先，上海市建立了长期护理保险制度，为长期护理服务建立了稳定的资金来源。其次，上海市为社区长期护理服务机构的运营提供了必要的政策支持，安排市级资金对社区综合为老服务中心建设单位予以资助，并根据各区县实际，为社区长期护理服务机构的发展建立了建设补贴与运营补贴机制，在硬件建设、运营、人员配备等方面，统筹财力安排予以支持。最后，上海市大力推进社区长期护理服务平台的信息化建设，开通“上海市综合为老服务平台”，为跨组织、跨区县的长期护理服务资源配置与管理提供了数据支持。

规范整合方面，上海市在传递社区长期护理发展理念，鼓励社会力量进入社区长期护理服务领域时，除了采用常规的政策宣传、媒体传播等方式外，还通过推行“老伙伴计划”“社区睦邻点计划”以及“老吾老计划”，营造全社会共同参与养老的社区老龄友好氛围，培育社区非正式照料资源，完善社区长期护理服务供给体系，使得多元主体共同参与社区居家养老的观念深入人心。这三类计划在一定程度上缓解了“邻避效应”②，为护理机构顺利进入社区并开展服务创造了有利的社会环境。

(三)上海市社区长期护理服务资源的整合阻碍

虽然上海市的社区长期护理服务资源整合已经具有一定的深度与广度，但由于缺失一些必要的条件，仍然导致上海市社区长期护理服务资源的整合面临一定的阻碍，因而不够全面与充分。

1. 多元主体之间的合作协调不顺畅

首先，上海市长期护理资源整合在管理部门之间存在合作壁垒。各部门之间虽然有合作，但只实现了有限的功能整合，在实际的运作中缺少协同，具体表现为：管理部门之间没有建立共享信息数据库，且未与社区长期护理服务的信息平台相链接，导致服务资源的建设存在重复和盲区，增加了政策与组织资源的整合成本。其次，上海市政府与社区嵌入式服务提供主体之间的合作形式单一，主要是“公建民营”。以长者照护之家为例，虽然政府给予补贴，但依然微利运营，无法令市场主体长期保持服务热情，且难以抵御经营风险的问题。因此，单纯依靠财政支持的形式与服务机构进行合作，并不能促进服务机构的可持续发展，难以形成经济上的规模效应。

2. 个案管理对个人服务需求变化的响应不及时

由图4可知，当失能老人的身体状况发生明显变化时，必须依据初始流程重新申请评估，然后服务机构才能依据评估机构的结果重新为老年人制定服务计划。如果老年人身体状况变化不明显，或者服务需求偏好发生变化时，长期护理机构并不能随时为老年人修改服务计划内容或递送方式。因此，从这个意义上讲，上海市社区长期护理服务的个案管理是缺乏灵活性的。滞后的个案管理使老年人的服务计划得不到及时的调整，因此会对服务的供给以及服务资源的配置产生一定的误导。

3. 长期护理保险服务清单给付范围狭窄

目前，上海市长期护理保险服务清单中只有42个项目，仅覆盖了最基本的日常照料与医疗护理服务，具有同等重要性的社会支持服务、精神慰藉服务、失智人员护理服务等均不包含在内。狭窄的服务给付限制了长期护理服务资源的全面发展，不在清单范围内的服务由于得不到长期护理保险的给付，失能老人与家庭往往因此无力承担长期大额的护理开支而减少了对于清单外服务的需求，许多长期护理机构即使想开展此类服务，也会因为老年人的需求受到遏制而放弃提供。因此，在长期护理保险基金给付能力允许的情况下，不断扩展服务清单范围是促进长期护理资源整合的必然要求。

4. 部分资金支持政策之间缺乏衔接机制

与失能老人有关的资金支持政策除了长期护理保险制度之外，还有基本医疗保险制度、困难家庭的低保政策、高龄津贴政策、工伤保险政策等。目前上海市这些政策彼此分隔，没有建立任何联系，导致部分资金重复给付或利用效率低下。例如，基本医疗保险和长期护理保险均可覆盖老年护理床位的支付，可能造成重复给付；另外，低保津贴、老龄综合津贴、工伤津贴均有可能覆盖失能老人，如果同时覆盖，单纯的现金给付对于提高失能老人生活质量的作用是十分有限的，也无助于长期护理服务资源的培育。基于此，上海市有必要做好护理保险与基本医疗保险制度以及其他各类津贴制度的衔接，建立起津贴发放与服务给付兑换之间的桥梁，提升津贴的使用效率，同时避免重复给付带来的资金浪费。

四、社区长期护理服务资源整合的实现条件与政策建议

(一)社区长期护理服务资源整合的实现条件

通过前文对上海市长期护理服务资源整合经验与面临阻碍的分析可知，在实践中要顺利实现资源的全面与充分整合，必须满足一定的条件。实际条件的成熟情况决定着社区长期护理服务资源整合的程度。基于上海市社区嵌入式长期护理服务的实践，笔者认为资源整合的实现条件至少应该包括以下四个方面：

1. 多元供给主体间的真实合作机制

中观层面专业整合与组织整合的关键在于，形成多元服务供给主体之间的真实合作机制，产生1+1>2的合作正效应。一般来说，在合作初始时期，长期护理服务供给主体的合作成本往往大于合作租金。但随着合作的深入，各主体之间的信任感逐渐增强，谈判成本与监督成本有所下降；在深入合作时期，合作租金与合作成本逐渐达到平衡，并有可能大于合作成本，这时就会形成“真实合作”。“真实合作”带来的正效应无论是在上海市，还是其他地区，都是长期护理服务提供主体希望达到的合作目标，因此实现合作租金最大化与合作成本最小化，建立合作主体间的信任关系是维系“真实合作”的理想途径[7]。目前，包括上海市在内的许多地区的政府相关管理部门之间以及与其他长期护理服务主体之间，尚未建立真实有效的合作关系，各方主体的合作成本大于合作租金，削弱了主体间的合作兴趣。所以，如何减少竞争与合作过程中产生的调研、谈判、协调、监督、管理等“交易成本”，提升合作效率，是上海市与其他地区需要进一步探索的主题。

2. 动态高效的个案管理

中观层面与微观层面服务资源整合的立足点是“个人长期护理计划”。“个人长期护理计划”的管理效率决定了中观层面与微观层面资源整合的效果。在英国、美国、加拿大等西方发达国家，个案管理是解决社区长期护理服务碎片化、部门之间协调能力差、服务选择性不足等问题的重要工具。

“个人长期护理计划”就像一个连接服务使用者与多元服务提供主体的枢纽，承载着失能老人的服务需求以及服务各方的资源供给的功能。在上海市的实践中，个案管理者一方面，要与服务对象在服务步骤、时间安排、服务优先事项和满意度调查方面达成共识，即以需求为导向；另一方面，通过谈判与服务提供者建立契约关系，在长期护理服务质量标准、服务项目等方面达成共识，并发挥信息记录、服务转介、监督管理、结果评估等其他管理职能。可见，个案管理人员既是长期护理服务效果的评估者、计划管理者，也是老年人需求的响应者和服务开发者[8]。这些角色相互融合，彼此影响，从而使个案管理者能够动态地掌握失能老人的服务需求，并成为服务资源高效整合的重要力量。不过，如前文所述，上海市的个案管理还缺乏一定的灵活性，因而影响了其资源整合的有效性。

3. 全面的环境支持

跨越三个层面的功能整合，旨在将不同层面的行为主体放在统一的政策框架中，通过制度性协调，为他们创造资源整合所需的条件。具体来说，功能整合的制度性协调需要得到以下三个重要方面的支持。

第一，资金支持。对于提供护理服务的企业与社会组织来说，有一定的利润空间是维持机构运营的基本条件，但是失能老人受限于经济能力，偏好低偿服务，这在很大程度上挤压了服务机构的利润空间，因此服务机构需要得到政策性的资金支持，同时失能老人也需要一定程度的资金支持以提高其服务购买能力。资金支持有利于降低服务主体的合作成本，提高其服务供给的积极性。

第二，服务队伍支持。服务队伍包括专业的护理人员和管理人员。服务队伍的培育是各个层面资源整合的前提。专业护理人员和管理人员的缺乏是世界各国共同面临的问题，因此要实现各个层面资源的联动必须有完善的人才培育制度作为支撑。

第三，信息技术支持。基于公共数据云计算的长期护理服务信息化平台可以为长期护理服务资源的高效整合提供技术保障。信息化平台能够在收集各类与老人相关的信息后，对内实现分权分域的数据资源共享，对外接入各类护理服务应用程序与相关终端设备，将长期护理服务关联的各方紧密地联系在一起，形成高效的信息传递网络，从而成为多元服务主体协作的载体。因此，构建先进的信息化平台是促进长期护理服务资源高效整合的重要条件。

4. 共同的远期期望

联动各层面服务资源的规范整合，强调通过统一的价值观与理念来协调服务供给主体的合作行为。让服务主体拥有共同的远期期望，是促进价值观与理念输入的重要条件。也就是说，只有当不同的服务主体都相信长期护理服务行业的发展前景，认同长期护理服务的发展方向时，才有可能形成服务主体共享的行业价值观。这种远期期望的建立，可以通过政府的政策引导以及市场需求的有效释放来实现。

(二)促进社区长期护理服务资源整合的政策建议

基于以上对于实现条件的分析，笔者提出下列政策建议，以促进社区长期护理服务资源的进一步整合。

第一，应建立全国统一的长期护理服务筹资机制，为社区长期护理服务的发展提供稳定的资金支持[9]。长期护理服务筹资包括长期护理保险与长期护理津贴两种筹资方式。目前，中国只有小部分城市实行了长期护理保险制度，更多地区的失能老人及其家庭还需要自行承担全部的服务成本。因此，应积极探索在全国范围内推行长期护理保险制度，分步骤、分阶段逐渐扩大覆盖人群，先覆盖重度失能群体，再扩展到轻度、中度失能失智群体；先提供少数基础性护理服务项目，再逐步增加服务种类，满足多样化长期护理服务需求。此外，中国尚未建立正式的长期护理服务津贴制度，虽然全国各地都为老年人发放了种类不一的老龄津贴以及其他制度性补贴，但这些财政补贴不仅金额小，而且分散，无法通过聚合效应来提升失能老人家庭购买服务的能力，因此建议整合各类与老年人有关的补贴政策，并将补贴水平与老年人的年龄、收入水平以及失能程度挂钩，使整合后的补贴可直接用于支付长期护理服务，最终逐步演化为长期护理服务津贴制度。

第二，应建立专门的长期护理服务管理机构，将原本分散在卫生健康委员会、人力资源和社会保障部、民政部、老龄工作委员会办公室等相关部门的管理功能加以整合。目前虽然医疗保障局下设有长期护理保险办公室，但这一部门的管理重点在于长期护理保险的缴费及其给付，无力协调其他部门涉及的社区服务与长期护理服务管理责任，因此有必要在政府层面设置专门的长期护理管理机构，联动组织资源，提高管理效率。

第三，应建立社区长期护理服务智慧信息平台，设置长期护理服务资源实时查询、服务匹配、居家护理调度监控、服务质量监督与投诉等功能，并联结失能老人及家人手机终端以及老年人的智能穿戴设备，实现长期护理服务的及时对接与质量监控，以及紧急救助、定位服务、健康管理等多样化的服务功能；同时，信息平台还应联通本地市政服务信息系统，连接各部门在街道、社区建设的文化、教育、健康、法律援助等公共服务资源，扩展社区长期护理服务的外延，使失能老人及其家人通过手机端、电脑端、居民区电子屏等电子信息途径，就可以进行服务的查询与预约。

第四，应加大对长期护理服务产业的扶持，实现政企合作的正效应。长期护理服务机构只有在自身能够正常生存的前提下才会认真考虑服务质量问题，特别是营利性护理机构，无法做到一方面坚持高标准的服务质量，另一方面又降低利润甚至无利润、亏本运营。因此，政府应出台促进服务机构优化运营的政策，通过梯度收费、税收、金融优惠政策等保证护理服务企业的利润空间，并通过全区域的规划布局，避免服务企业之间的无序竞争和重复建设，鼓励服务能力较强的企业开展连锁经营；同时，还应多方面激励其提升运营能力与服务能力，如鼓励其积极发展延伸性的增值服务(如销售老年纸尿裤等长期护理易耗品)，参与社区居家适老化改造等方式创造多样化的收入来源，将封闭性的长期护理服务与社区公共服务相结合，以获得更多的人流量与更良好的品牌形象，从而实现政府、企业与服务对象的三赢局面。

第五，增强社区信任，促进全社会对于社区长期护理服务的认同。对陌生人上门服务的不信任感以及“邻避效应”是阻碍长期护理服务资源进入社区的两个主要因素。为提高老年人对上门护理服务人员的信任度，长期护理服务机构应通过个案管理，加强服务管理人员、护理人员与社区老年人的日常联系[10]，建立与老年人的感情联结纽带，让老人在接受服务时能感受到家人一般的温暖，从而减少对于上门服务的排斥。而解决“邻避效应”问题则需要各级政府、行业主管部门加强对社区长期护理的正面宣传，引导传统观念的转变并树立行业典范，强化社区居民对社会化养老的正确认识；除了观念上的引导外，社区也可积极开展各类尊老、助老活动，鼓励更多的社区居民参与到社会养老的共同行动中来，通过营造社区助老氛围，让社区居民逐渐接受并适应社会化的长期护理服务在社区中落地生根。

第六，应探索构建多层次的护理服务人才培养体系与护理服务人员的保障激励机制。在建设人才培养体系方面，可以通过推动高校与养老服务机构建立紧密校企合作，实施养老护理专业招生优惠政策，来推进长期护理服务相关专业的学历教育；同时，还要建立养老护理员培训基地以及建立养老服务从业人员继续教育制度，加强职业培训[11]；此外，还应促进“中等职业教育—高等职业专科教育—应用技术本科教育—专业学位研究生教育”的纵向贯通，以及职业教育与行业企业的横向联动，实现教学内容与行业技术标准的对接。在护理人员待遇保障方面，应提升护理人员的固定薪资标准、补贴标准，建立工资待遇的常态增长机制，使护理人员的工作价值与社会经济发展相挂钩。除待遇保障外，还应该加强长期护理的就业促进与政策激励，为护理人员提供长期执业补贴与岗位补贴，根据服务质量评价结果给予不同档级的薪资，并为护理服务人员提供子女入学、落户与住房保障。

第七，应大力发展社区嵌入式长期护理服务模式，促进服务资源网络的形成[12]。社区嵌入式长期护理服务设施单体规模小、资金需求少、建设速度快、投资风险较小，设施单床投资成本远低于重资产型项目；而且种类繁多的长期护理设施镶嵌在老年人的生活圈中，能够及时回应老年人多元化的居家护理需求，设施空置的可能性大大降低，易产生稳定回报，具备较强的自我造血和可持续发展能力。再者，社区嵌入式长期护理服务设施因规模较小，对物业场所要求较低，更容易实现快速复制。伴随项目点的增多，以点带面，最终可以形成联动发展的长期护理服务网络。因此，从政府的角度来说，应通过公建民营、民建公助、民办公助等多种公私合作的形式，鼓励社会企业加快社区长期护理服务网点开发和建设的步伐，实现规模化效应。

注释：

① 上海市各地的社区综合为老服务中心设置方法不同，有的内含长者照护之家，有的则依托外部的长者照护之家提供服务。

② 社区长期护理的邻避效应指，社区居民因担心社区内的长期护理设施会产生医疗垃圾与安全风险、挤占小区公共空间与资源、老人去世引起居民不良体验甚至降低小区房产价值等诸多负面影响而产生的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，甚至采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。