对安全生产内涵与外延的新思考

刘景凯 教授级高级工程师

(中国石油天然气集团有限公司，北京 100007)

0 引言

尽管“安全生产”作为一个固定词汇被广泛使用，但在安全学科中还一直没有给出统一定义。在我国社会主义建设实践中，面对社会化大生产中出现的问题和安全管理特点，探索并形成一系列安全生产实践做法。可以说，安全生产所涉及的内容无论在方针制定、法规建设，还是安全生产技术及监督管理等工作中，都发挥着重要作用。但是，由于“安全生产”的提法在国外没有对应的词汇，在国内也一直没有公认的定义，如何准确解释和把握安全生产内涵与外延，成为近年来学术界饱受争议的话题。鉴于“安全生产”作为专有名词在我国普遍应用，安全生产管理已经成为安全科学的一个分支，安全生产理念、技术、法治机制体制等建设不断深化，与安全生产相关的社会安全、公共安全等“大安全”格局也正在得到社会接受和普遍关注，对“安全生产”赋予系统认识和明确定位具有非常重要的现实意义。

从我国社会实践看，“安全生产”作为一个专有名词，既囊括国内外现有的相关专业术语，如劳动保护、劳动安全、职业健康、职业安全，以及事故预防等概念，但又有别于这些概念。当然，安全生产也不是“安全”与“生产”两者的简单相加。现实中，还有安全生产与生产安全两者的关系问题，有时两者可以互用，有时又有明显区别。因此，本文对照安全管理理论转变与安全生产实践的发展，结合社会化大生产和对“大安全”管理格局建设的思考，对安全生产提出新的思考与建议。

1 安全生产目的的演化对安全生产管理的影响

机器的发明推动工业革命。资本主义发展在资本积累过程中，出现的职业伤害、职业危害等推动职业健康安全管理；降低人工成本、提高劳动效率及生产率等催生科学管理现代化，加速工业文明发展和社会进步。马克思主义的核心反映生产力及生产关系的变化。生产关系决定社会形态，生产力在生产关系中起着决定性作用，而劳动者在生产力三要素中又是最活跃的因素。

基于生产力和生产关系的变化，我们把安全生产管理归为3种情况。

(1)以资本利益最大化的安全生产管理。资本主义初期生产力水平落后，机械设备简陋，生产工艺、生产力及管理水平不高，资本家为追求利润和剩余价值，只能靠严格苛刻的管理避免设备损坏、生产受阻或业务中断，实现生产安全。把人变成机器或机器的附属物，让人去适应机器，研究用劳动定额、保健因素等提高劳动效率，是当时管理学关注的重点。很明显，资本主义社会初期安全生产管理的目的不是为保护劳动者，而是通过减少或避免事故，实现经济利益。所以，当时的经济学家、管理学家通过研究建立一些理论或模型，让资本家明白安全与效益的道理。比如，事故会中断产品生产，延迟交付产品或生产不合格品遭客户索赔；员工受到伤害需进行救治或支付抚恤赔偿；接替因工伤缺岗员工带来的额外费用。事故赔偿不仅影响企业声誉，也增加企业保险费用支出，使资本受损。同时，劳动者因事故造成伤害和损失，也被迫组织起来与资本家进行斗争。经过反复斗争和利益博弈，在工人组织(工会)呼声、社会道义及法律建设等推动下，资本家也不得不强化生产安全管理。

(2)以保护劳动者人身安全和集体财产利益的安全生产管理。1952年12月，在北京召开第二次全国劳动保护会议上，基于对劳动者的保护和维护集体财产安全，我国首次提出了“安全为了生产，生产必须安全”的安全生产方针，并在法律中对职业禁忌、妇女儿童劳动保护和职业防护等进行明确。当时提出安全生产方针的用意，是体现社会主义制度下人民当家作主，保护劳动者的生命安全、职业健康和集体财产免受损失。这种以保护劳动者和集体利益为目的的安全管理，对社会主义建设发挥重要作用。

但是，由于安全生产管理长期受到事故预防理论的影响，“安全生产”与“生产安全”经常混用，甚至还出现过“安全为了生产”“生产必须安全”等关于安全与生产关系的辩论。当然，在反复辩论中，对安全生产的认识也不断深化。伴随生产力的不断提升和社会财富的积累，安全生产的内涵也更加丰富。

(3)以人为本和以人民为中心的安全生产管理。随着我国的改革开放和生产力的极大提升，人民生活水平得到极大改善，人的安全特别是生命安全和职业健康得到党和国家高度重视。改革开放初期，煤矿事故高发、工矿商贸事故频发，国家在有关工业部委精简后及时成立国家安全生产监管部门，2002年颁布实施《安全生产法》并不断升级安全监督管理和事故问责，由考核企业事故伤亡指标到提出“零伤亡”目标，通过一系列手段、措施的实施，极大地减少生产安全事故特别是工业事故。同时，借鉴国外企业安全管理方法、健康安全与环境管理体系等做法，结合我国管理实践，推行安全生产标准化，开启中国特色社会主义安全生产管理体系建设实践。

在新时代以人民为中心，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想指引，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，民生为本、人民中心、安全发展、红线意识、底线思维等“大安全”观念。安全生产关系经济安全，安全生产影响政治安全，安全生产属于社会安全，坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，把应急管理体系纳入国家治理体系和治理能力建设，一系列举措实践，极大丰富安全生产的内涵。在总体国家安全观和安全发展理念下，对安全生产的研究也必须站在“坚持系统思维构建大安全格局，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障”的高度，拓展安全生产的外延。

2 安全管理理论转变对安全生产的影响

随着机器制造业发展和几次工业革命，现代化、信息化及后现代化社会进程加快，企业规模、地位和社会化程度发生很大变化。这些变化既是生产力和生产关系变化推动的结果，也对生产力和生产关系提出新要求。从安全生产的角度审视，安全管理理论也随之发生变化，从事故预防到风险管理，从个体防护、装置安全到体系管理、系统安全，乃至当下的社会安全和危机管理，见下表。

表 安全管理理论的转变

(1)安全不等于安全生产。因为可以从众多事故事件统计分析中找出事件发生频率和预知的后果严重程度，所以，对风险的承受度或损失的接受水平就成为衡量安全状态的依据，也即把风险控制在“合理实际尽可能低(As Low As Reasonable Practice，ALARP)”的水平。风险管理理论使以事故管理为主要关注对象的安全管理的科学性得到很大提升，使原来由定性的事故预防管理理论向定量的风险管理转变，把安全管理变成一门可衡量、可评价、可计算的科学。但是，安全并不等于安全生产。传统的安全理论基本聚焦于事故和引起事故风险的研究，而当今的安全生产则需要关注整个系统的安全，安全理论与生产实践的结合更加紧密。从社会快速发展和经济全球化、信息化进程来看，安全生产的重要性也越发凸显，而安全生产管理的内容、方式，以及社会公众期望等都发生巨大变化。从一个局部生产安全事故引发的各种可能的严重后果来看，传统安全观念已经不适应现代社会对安全生产管理的要求。这不仅表现在企业管理的内部分工更加细化，企业的产品链、业务链和外部合作关系等也发生变化，整个社会也已经发展成为关联性高、依存度强，而脆弱性又十分明显的社会“巨系统”，进而使得安全生产管理涉及的领域更加宽泛，其内涵和外延也更加丰富。

笔者几年前曾亲历一起飞机在起飞前由于乘客突发急病，航班紧急采取与地面联动救护的事件。单从安全角度观察整个应急处置过程，机长的果断决策，机组人员的急救措施，与地面管理部门联动等都很顺畅。发病乘客被地面人员及时转运，体现航空公司良好的安全管理实践、应急联动机制以及严格的执行规范。但是，从整个航空公司运输业务系统分析，与其安全生产目的出现很大差距。由于机组人员与地面工作人员隶属不同的组织和管理单元，在完成转移发病乘客后，其余所有乘客和机组人员，不得不在飞机上等候航空公司补充被发病乘客用过的氧气瓶，而该航空公司的物资保障又不在本机场，按规定需从外地调运。好在经过机组人员变通和私下协调，临时从本机场借用一个氧气瓶，满足安全条件后恢复起飞，没有耽误大家太长等候时间。尽管处置全过程中各个节点目的都是安全，实际也实现安全，但从安全管理的大局或从实现安全生产的角度考虑，我们应该更加全面和系统。航空公司应该从满足全体乘客平安快捷地到达目的地来考虑，才是飞行全过程“安全生产”的目的。

事实上，有很多事故的发生可能正是出于局部安全或单一安全的考虑，反而会酿成严重后果。比如，1988年英国北海帕博·阿尔法平台爆炸事故，是该平台出于保障水下作业人员不被消防泵误动作吸入的安全考虑，把控制消防泵的自动启动开关改到手动位置，结果导致平台初期起火时，火势阻挡员工启动手动开关的路线，消防喷淋系统没有发挥作用而引发大火失控。

在当今社会，我们应该从企业、社会、公众、政府等整个系统来考虑安全，只强调某一单元、局部安全的工作思路和传统做法已经与现实情况严重不符。由此可见，传统安全管理的狭隘和局限性，已经成为转变安全生产管理工作思路的瓶颈。运用系统管理方法，系统梳理安全管理规则、标准及各种制度，把单元、局部、个体的安全管理置于系统、全局、公众管理之中，把企业的安全生产管理上升到社会的公共安全体系建设，并不断完善和落实安全生产责任制，减少和遏制各类生产安全事故，系统提升防灾、减灾、救灾能力，才符合现在的社会发展实际。可见，作为企业不仅要管好“人、机、料、法、环”实现生产安全，还要从经济、社会、政治、责任等方面保障安全生产，才会做到安全发展。

(2)安全生产亦非生产安全。以前的工厂、车间，只要管好工厂、车间的生产安全就可以了，且彼此之间的业务关联程度也不是很紧密，基本是自成体系。但是，随着后工业化的迅速发展，原来以制造、加工、能源等为龙头的传统产业，很快被信息化、互联网以及人工智能等新兴产业取代，安全生产管理的内涵和外延也发生很大变化。在《安全管理学——事故预防的行为控制方法》中，作者对比“安全生产”与“生产安全”2个概念的关系，从事故管理的角度看，认为后者含义比前者要窄得多，但其研究或涉及范围却十分明确。

从近年来的安全生产管理实践来看，不仅要加强传统安全管理，抓好本单位的生产安全，还要考虑相邻或涉及到的公共安全，减少邻避事件及邻避效应。当今的规模企业，特别是国有大型企业集团，应该考虑整个企业行业发展内外部因素，从全社会考虑人与人，人与企业、社会，人与自然的和谐共生，以达到持续发展的目的。历史证明，社会越进步越发展，安全生产的社会属性也越明显，企业不仅要做好自身的生产安全，也要关注行业产业链的安全，更要关心整个社会的各项生产经营活动平稳运行。从企业的生产经营连续到社会发展的持续平稳运行，安全生产的实践和现代管理理论研究，已经成为当今社会公共安全、危机管理研究的新课题。

3 基于业务连续性重构安全生产

从新时代的安全发展理念，以人为本、生命至上、安全第一的重要思想，以及新冠疫情下的新常态等情况看，适应国内大循环和国际国内双循环的发展模式，研究安全生产的内涵和外延，对于经济社会全面可持续发展显得更为迫切和重要。

一般认为安全生产是一项活动。《安全管理原理》中把安全生产看作是“生产过程中的安全”，指的是“不发生工伤事故、职业病、设备或财产损失的状况：即指人不受伤害，物不受损失”。《辞海》解释安全生产为：为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。《安全管理学——事故预防的行为控制方法》则认为，“安全生产”是一个不太严格的泛指性名词，无法也没有必要追究其科学定义，最多只能说它是一个行政概念。

归纳起来，安全生产一般是指：在生产经营活动中，为了避免造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，使生产过程在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康，设备和设施免受损坏，环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。这种把安全生产认作是一项有目的、有要求的活动的观点，我们可以称之为“安全生产”的活动学说。

现在看来安全生产必须是业务连续性管理(BCM)。正如《安全管理学——事故预防的行为控制方法》指出“安全生产”仅在我国使用，没有准确的英文词和它对应。在《安全生产法》翻译成英文时，我们也只把“安全生产”用Work Safety代替，但Work Safety完全不能表达安全生产的真实含义。笔者认为，这不仅是文化上的差异，更是社会、文化及制度方面的不同，即安全生产管理实践的不同。

近年来，随着互联网和信息化的快速发展，为传统的生产经营活动注入新的发展动力。生产经营活动再不是某企业、某地区或某一个行业的事情，一个企业的生产经营活动(包括服务业)成为全球产业链中的一环或一个节点，一旦发生意外事故造成业务中断，会产生涟漪效应波及其他企业，蝴蝶效应导致的危害后果越加明显。这种被我们习惯称之为生产安全事故的现象，被国际上称之为“业务中断”，并且发布和实施应对业务中断的业务连续性管理体系(Business Continuity Management System， BCMS)标准，我国也进行等同转化。

《公共安全 业务连续性管理体系 要求》(GB/T 30146-2013/ISO 22301:2012)中业务连续性(Business Continuity)的定义：在中断事件发生后，组织在预先确定的可接受的水平上连续交付产品或提供服务的能力(注：事件(Incident)，是“可能或将导致中断、损失、紧急状况或危机的情况”)。借用这一定义和业务连续性管理(BCM)的要求，我们可以很好地把风险管理、质量管理的要求融入安全生产，把生产安全事故管理拓展为对中断事件管理，从而更加准确体现对安全生产的目的和活动的基本要求。

通过以事故为管理对象的传统安全理论，到以风险为核心的科学管理实践，安全生产不仅要关注活动或过程，还要对活动或过程进行有效的管理，不仅要搞好活动或过程的安全——生产安全，还要运用系统论知识和思维能力，管控生产经营涉及的内外部活动、生产要素、业务链等全系统的安全。因此，必须伴随企业管理科学的发展丰富安全管理科学的内涵，拓展安全生产的外延，以适应新时代条件下大安全格局的安全生产管理需要，提升全社会的安全生产管理水平。

通过上述分析，我们不难看出，安全生产从最初基于事故的安全管理，到以人为本的风险管理，其关注对象和研究方法发生变化。以业务连续性管理的系统安全，又把安全从传统关注事故预防扩展到整个生产经营活动的顺利进行(即业务连续)，把生产安全纳入到社会化大生产的大安全格局，安全生产的外延也得到延伸和拓展，如下图。

图 安全生产的内涵与外延

基于事故预防和风险管理的理论与实践重在生产安全管理，甚至把“预防”和“救援”割裂乃至对立起来，即所谓“平时不急、急时乱急”，与新时代安全发展理念、系统思维和构建安全生产大格局的要求存在很大差距。在社会化大生产的新形势下，企业应首先把“预防、处置、救援”纳入一体化安全生产管理。同时，通过对我国社会主义安全生产实践总结，借鉴国外生产安全管理有益作法和成果，建立起与国际接轨并具世界领先水平的现代安全生产理论体系。

基于质量是一组满足需求能力的特性，安全是免除不可接受风险的状态等定义，结合业务连续性管理体系(BCMS)建设实践，我们可以得出安全生产的新定义。即，安全生产是指组织在既有管理体系及资源条件下，抵御各种风险因素可能产生的不利影响，保障生产经营活动顺利进行，实现可接受目标水平的能力。

该定义含义如下：

(1)安全生产是一种能力。安全生产的关注点已经从过程、活动变成过程的保障和活动的目的，即能力。组织的安全生产水平是其能力的反映，实现产品质量(一组满足实体隐含或明示需求能力特性)靠能力，避免不可接受损害风险的状态(安全)靠能力，避免人员伤亡、财产损失、环境污染，以及保证生产经营活动顺利进行等，都要具备相应的能力。只有组织在保证生产安全和具备与实现可接受(人员零伤亡、安全零事故、环境零污染、质量零缺陷)目标水平的能力，才能实现安全生产；瞄准实现可接受目标水平，不断提升管控风险、治理隐患能力，持续改进企业管理，是安全生产的具体表现。

(2)安全生产是差异化的风险管理。从劳动密集的传统产业，到技术密集的现代产业，由于组织的生产工艺、原料介质、技术路线、生产规模等存在差异，风险因素及风险大小不同，安全生产的管理内容及形式也不相同。传统“灰犀牛事件”呈现多元化复杂化发展，“黑天鹅事件”也变得频发多发。所以，在安全生产法律法规及标准制定、监管方式等方面，也必须进行差异化分析，统筹考虑。

(3)企业安全生产的社会属性更加突显。生产安全关注产品(含服务)的生产、交付及过程的风险管控，减少和避免业务流程或生产经营活动发生意外带来的损失，也即不发生不可接受业务中断事件与人员伤亡等生产安全事故，是组织安全生产的微观层面。安全生产则是以生产安全为基础和保证，不仅关注组织本身免受不可接受损害风险，加强安全管理，还要考虑组织的相关方以及组织的外部，比如客户、供应商、合伙人、利益相关者及社会公众的需求，是组织安全生产的宏观层面。安全生产管理不仅要实现自身的经济目标，还要从公共安全角度出发，当成企业履行社会责任的重要表现。

4 结论

安全生产的内涵和外延随着实践的发展不断丰富，无论就其重要性和作用来说，都应给出一个明确的定义。如果说目前人们仅把安全生产当作一个“措施和活动”来诠释的话，本文的研究结论给出了一个“能力”的概念，可以作为安全生产的能力学说进行进一步研究。