面向风险的社区韧性治理

罗强强 孙宁华

摘要：随着我国社会治理重心下移、应急关口前移及抗灾主体外移，社区逐渐成为抗击风险的前沿阵地，这意味着加强社区对风险的全过程管理至关重要。借助“韌性-治理”分析框架，认为社区应该充分扮演好风险预警宣传者、防控工作组织者、生产生活秩序保障者、灾后重建服务者的角色。进一步研究发现，作为一种强调社区主体作用的治理模式，社区韧性治理的实现仍然面临着应急机制规范性强与社区工作专业性弱、社区智能技术扩散与社区专业运维缺失、注重灾后补救与忽视灾前预防等困境。社区韧性治理的实现是一个长期的过程，需要从应急主体优化、应急机制改良，技术理念更新着力，实现社区应急管理模式由被动应急向主动应急治理转变，构建“风险共存”的韧性社区。

关键词：社区;韧性治理;应急管理;风险社会;纾解路径

中图分类号：D669.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）05-0054-59 收稿日期：2021-03-21

作者简介：罗强强、孙宁华，华中科技大学公共管理学院博士研究生。

基金项目：中央高校基本科研业务资助项目（2020JYCXJJ036）。

1 引言

风险社会需要更加韧性的治理方式。随着现代风险社会高度易变性（volatility）、不确定性（uncertainty）、复杂性（complexity）和模糊性（ambiguity）特征的日益凸显，“韧性”逐渐成为全球高度关注的话语体系。如，1994年世界减灾大会发布的《横滨战略与行动计划》、2005年联合国减灾行动纲领《兵库行动框架2005-2015》、2011年英国伦敦发布的《国家韧性社区战略》以及2015年第三界世界减灾大会通过的《仙台框架2015-2030》等战略，都明确提出要构建更具韧性的风险治理的城市或社区。

在我国，随着社会治理重心下移、应急关口前移及抗灾主体外移，社区成为防范重大突发风险的第一道防线。围绕社区韧性治理也引起了学术界的广泛关注。按照研究视角大致可以分为三类：一是社区韧性治理的价值与功能。认为加强社区韧性治理是弥补传统自上而下风险管理方式不足的重要方面;二是社区韧性治理的动因与逻辑。认为社区韧性治理是社会治理与国家治理的关键部分，其创新动力来自于政府倡导、社会支持及回应公众需求;三是社区韧性治理的结构与模式。认为社区韧性治理体系构建需要实现从碎片化向协同化、垂直型向网络型、分割性向整体性转变，形成“党政组织指导、公众参与、社会支持”的治理模式。本文在现有研究基础上，借助“韧性-治理”分析框架，以社区新冠肺炎疫情防控为例，旨在探究韧性思维下社区风险治理的角色定位及其面临的主要挑战，从而提出相对应的优化路径。

2 韧性思维的社区风险治理：分析框架与角色定位

2.1 “韧性-治理”分析框架

韧性正在成为全球治理中的一个普遍表达。一般认为，善治是实现韧性的关键，追求善治是一项有益的战略，治理和韧性应该齐头并进。然而，目前大多数研究仍然相对分散，很少有将两者联系起来的整体研究。为了弥补这一不足，Linkov and Trump （2019）建立了一个“韧性-治理”分析框架（如图1所示）。在该框架中，风险和恢复力的治理包括多个领域和时间阶段。该框架有助于理解韧性如何影响从环境系统到网络安全再到突发公共卫生事件等活动的治理过程。

2.2 韧性思维下的社区角色定位

2.2.1 计划阶段：风险预警的宣传者

计划阶段往往是在风险萌芽或者尚未发生的时期，这一时期的特点是风险隐患高、公众防控意识低。实践证明，风险萌芽阶段的社区防控工作至关重要。基于韧性思维视角，在此阶段社区应该充分扮演好预警角色：第一，应加强预防准备，制定社区风险清单，最大范围地宣传可能引发危害程度;第二，制定契合本社区实际的应急预案;第三，对居民“四色”管理，将居民按照脆弱程度从高到底划分为红色、橙色、黄色、绿色，对重点群体实行有针对性的管理;第四，注重风险信息的及时报送。

2.2.2 吸收阶段：风险防控的组织者

吸收阶段是指风险的全面爆发期。其特点是风险传播速度快、公众心理恐慌高。在这一时期，社区应急管理对整个风险治理过程起着决定性作用。韧性思维视角下，社区应扮演好风险管控的组织者角色：首先，应建立社区防控工作组织体系，成立专兼职工作小组，确保社区防控工作落实到位，不留死角。其次，动员社区下沉干部、党员、志愿者等外部力量有序加入防控体系。再次，重点帮助社区弱势群体。比如，对居家老人实施一对一上门帮扶。最后，做好居民情绪安抚工作，保证居民遵守风险防控规范。

2.2.3 恢复阶段：平衡风险防控与生活秩序的保障者

恢复阶段是指风险的消退期。该阶段风险逐步得以控制，但生活秩序尚未恢复。在此阶段，社区的重点工作是保障风险防控和居民正常生活秩序的平衡：首先，社区应继续严格执行风险管控政策，保证防控措施规范、精准，防止政策“失位”。其次，加大风险防控宣传力度，谨防社区居民防控心理松弛。再次，组建志愿者队伍，尤其是动员社区内的教师、律师、医生、心理咨询师等力量为灾后个人防护、居家锻炼、心理辅导、课程学习提供帮助。

2.2.4 适应阶段：危机后的服务者

适应阶段是指风险的平稳期。该阶段的特点是风险低，防治措施相对宽松。基于韧性思维视角，强化危机学习是社区工作的重点。首先，树立全民危机学习的理念，主动推进信息的公开化，强化居民风险意识和能力。其次，推展危机学习渠道，如充分利用微信、QQ、社区APP等手段，加强风险的教育与宣讲。再次，丰富危机学习的内容，如以群众容易接受的案例形式，宣讲风险防控知识，以社区为单位加强危机演练;最后，总结危机学习经验，形成规范有效、可复制可推广的风险防控策略。

3 制约社区应急韧性治理的主要挑战

3.1 应急机制规范性强与社区工作专业性差

重大公共危机的特性要求社区具备規范的应急机制，而实际上社区应急管理的专业性仍然极为薄弱。

首先，社区应急预案缺乏风险源识别和应急响应的内容。应急预案的制定应以风险评估和应急资源调查为基础。尤其是社区，作为危机发生的第一现场，对潜在危险源的识别和分析显得尤为重要。然而，目前的社区应急预案普遍缺乏这一部分，危机程度无法快速界定，导致风险预警信息发布和应急响应滞后，或者应急预案与社区的实际情况不契合，可操作性不强。

其次，社区工作人员缺乏专业的应急知识和基本的应急演练。一方面，风险认知水平不够。由于社区工作人员缺乏专业应急知识和基本能力，居民对防控措施的落实不了解、不配合，甚至引发小规模冲突。比如，在新冠肺炎疫情防控形势最严峻的时候，仍有不少居民不愿配合居家隔离政策，“闯关冲卡”现象屡见不鲜。另一方面，社区工作者缺乏应急演习和培训，导致面对风险危机陷入混乱。

再次，社区工作人员结构不稳定，文化程度低。由于社区工作量大，工资福利水平低，加之社会对社区工作者长期形成的“刻板印象”，导致社区工作职业的社会认同度低，难以吸引高素质人才。以武汉社区网格员（月薪2200元左右）为例，2015年至2018年，平均每年外流达到11%。此外，社区网格员中近一半的成员仅受过高中及以下教育，甚至有11%的人只受过小学教育。

3.2 社区智能化技术扩散与社区专业运维人员缺乏

近10年来，我国掀起了智慧社区建设的浪潮。自住房和城乡建设部2012年启动全国智慧城市试点以来，全国先后发布了三批290多个城市参与试点建设。2014年，《智慧社区建设指导意见》出台，明确到2020年，全国50%以上的社区实现智慧社区标准化建设。武汉是中国首批启动智慧社区建设的城市之一，2017年确定107个社区开展智慧社区试点建设;2018年建成116个智慧安全社区;2019年增至400个。然而，由于技术的“碎片化”，智能社区的技术效率并没有得到充分发挥，“智慧社区不智慧”现象依然突出。

一是技术“悬浮化”。当前，相关职能部门在社区配置了很多智能化设施或技术应用。由于缺乏专业的运维队伍，许多智能化设施成了“IT花瓶”，被诟病为“虚拟美丽”。二是信息孤岛严重。例如，由于数据的有效共享比较困难，新冠肺炎疫情期间，社区需要向区、街道、疾控、卫生等部门提交大量表格，且大多数表格的内容相似，仅格式略有不同，但为了完成填表任务，社区甚至需要安排专职人员，本就人手不足的情况“雪上加霜”。三是数据质量不高。主要原因是数据更新滞后，静态的人口数据库不能准确反映人员动态。比如，疫情爆发期间，由于无法获得准确的人员和住户基础数据，社区工作人员仍需采用传统的手工方式采集居民信息。

3.3 重灾后补救与轻灾前预防

风险全周期管理的意识至关重要。特别是社区作为居民的自治组织，只有社区居民具备更全面的风险意识，才能形成强大的集体行动力。然而，在实践中，人们更多地关注灾后风险，而忽视了灾前预防。这与风险全周期管理的理念背道而驰。这一现象主要表现为社区公共危机意识和应急能力的缺失。

一方面，社区长期相对安全的生活环境导致社区公共危机意识淡薄。基层政府在一定程度上忽视了灾前防范意识的宣传，导致社区居民危机意识不足。比如，当前社区开展的业余活动以文化、体育和艺术类为主，针对风险应急的宣传教育及演练活动较少。另一方面，危机意识的不足导致了应急能力的缺失。以新冠肺炎为例，该疫情爆发后，公众无法科学地认识和应对危机，容易造成两种极端现象：一是社区工作者和居民轻视突发公共卫生事件的严重性。二是居民缺乏科学的危机应对知识，出现盲目行为。例如，一些居民认为病毒只会在某些群体（如老年人）中传播。一些居民甚至认为板蓝根或双黄连可以治愈新冠肺炎，从而产生盲目抢购现象。

4 结论：从应急管理转向韧性治理

作为一种强调社区主体作用的治理模式，实现社区韧性治理是一个长期的目标。在社区韧性治理的分析框架下，应从主体优化、机制创新、模式完善、观念更新等方面着力，真正实现社区应对风险的韧性治理能力。

4.1 构建多元主体参与的社区公共危机治理模式

实践证明，政府不是万能的，单纯依靠政府权力的风险管理体制无法调动最广泛的力量参与社区风险治理过程。应通过适当的赋权，调动各类社区组织参与应急管理的积极性，提高社区在不确定风险冲击下的应对、适应和转化能力。第一，政府要充分发挥支持者和引导者的作用。引导社区组织、非营利组织、非政府组织、专家、志愿者等力量参与社区重大突发事件的预防和应对。比如，在常态化下，培育社区公益组织，使其能够有效承担政府在公共危机管理中的部分社会职能，在“战时状态”中发挥作用。第二，制定分级领导、监督管理和应急管理的细则。上级政府部门可以加强对社区应急的业务指导，增加社区在自然灾害防治、应急处理、安全生产等领域的自主权，增强社区一线的风险防控能力。第三，要高度重视社区工作者队伍建设。通过强化选拔条件、规范培训流程、提高薪酬等具体措施，激发社区工作人员的敬业精神和积极性。

4.2 完善自上而下与自下而上相结合的社区应急机制

自下而上的动员机制可以激发基层社区的风险治理的积极性，而自上而下的资源配置机制有助于将全社会的资源用于缓解救灾物资的不足，增强救灾工作的科学性和合理性。将这两类机制有机结合起来的应急处置机制，有利于实现这一目标优化。一方面，政府要注意到，在强化社区自身自下而上的激励效应的同时，还必须发挥其自上而下的资源配置功能。韧性治理理论强调社区的重要性，并不意味着防灾全靠社区本身。比如，可以在社区设立应急管理专项资金，聘请有经验的专家指导灾害防治，增强社区应急机制的专业性。另一方面，要巩固社区基层党组织，调动社区党员和下沉干部的示范作用，激发社区群众参与社区风险管理的积极性，形成社区灾害风险管理的最大合力，增强应急机制的稳健性。

4.3 利用数字化技术提高社区应急管理的准确性和智能化

以信息技术推动社区风险应急管理成为大势所趋。一是要建立专业的社区智能技术运维队伍。进一步加强运维队伍的专业水平和服务理念培育，持续优化专业队伍的人员结构，使其在年龄、学历、工作经历等方面都达到较好的匹配比例。二是建立社区应急管理的敏捷性预警系统。灾害事件中信息的有效传递和数据共享是危机管理的关键，要充分利用互联网、云计算等手段，搭建数据平台，实现信息的快速传输，为社区突发事件的早期处理提供强有力的技术支持警告。三是建立科学的数据治理决策机制。要统筹发展基层社区大数据平台，充分整合社区居民基础、网格化管理、计划生育、综合治疗等数据，建立“以数据说话”的风险管理方法。四是加强社区风险应急智能技术产品的开发。比如，要加强社区应急救援、消防器材和高端智能产品的开发应用，减少人员接触造成的伤亡，实现技术救助而非人工救灾。

4.4 树立风险全周期管理理念

韧性治理是一种动态的、全过程的治理方式，包括预警、过程中处理和事后恢复等阶段。首先，应该将公共危机意识教育和应急能力培训纳入社区建设的范畴。例如，根据风险不同阶段的特点，开展不同的学习教育内容，提高社区居民的风险意识、自助技能和互助意识。其次，根据社区人口特征的基本情况和实际情况在不同社区开展容易与社区居民共鸣的文化活动，营造新的社区文化氛围，增强居民的归属感、认同感和凝聚力。再次，制定危机后居民心理健康指导和管理方案，重点对老年弱势群体、贫困群体和死者家属进行心理康复，消除心理应激反应和焦虑反应，确保心理健康。

总之，社区韧性治理的实现是一个长期的目标。不仅需要防灾减灾场所、设施设备的物理环境建设，更需要社区应急治理体系的主体、机制、技术和理念的优化。只有这样，才能实现韧性社区从被动应对向主动参与、与风险共存的转变。

參考文献：

1.Bartscht， J.Why systems must explore the unknown to survive in VUCA environments.Kybernetes.2015.44（2）

2.刘佳燕 沈毓颖.面向风险治理的社区韧性研究.城市发展研究.2017.24（12）

3.周永根.中国社区应急管理模式调查与分析.

湖南社会科学.2020.01

4.Thornley， L.，et al.Building community resilience： learning from the Canterbury earthquakes.Kotuitui New Zealand Journal of Social Sciences Online.2015.10（1）

5.朱正威 刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径.行政论坛.2020.27（05）

6.朱正威.中国应急管理70年：从防灾减灾到韧性治理.国家治理.2019.36

7.高青莲 游艳玲.城乡社区参与公共应急管理的比较优势与作用机理分析.理论月刊.2010.12

8.Bedi， N.， et al.， Linking Resilience and Good Governance： A Literature Review. Anthos， 2014.6 （1）

9.Duit， A.， et al.Governance， complexity， and resilience.Global Environmental Change.2010.20（3）

10.Gajendran， T. and R. Oloruntoba. Governance and resilience： A case of re-development after a bushfire disaster. Technological Forecasting and Social Change.2017（121）

11.Linkov， I. and B.D.Trump.The Science and Practice of Resilience. 2019.Cham： Springer

12.吴旭红 何瑞.超越“虚拟的美丽”：技术与制度互构的理论阐释.北方民族大学学报（哲学社会科学版）.2018 （02）

13.Cheng，Y.D.etal.Coproducing Responses to COVID-19 with Community-Based Organizations： Lessons from Zhejiang Province，China.Public Administration Review.2020.80 （5）