新形势下湖北生产建设项目水土保持方案管理工作的思考

聂斌斌，王小平，李 璐，杨 伟

(1.湖北省水利水电科学研究院，湖北 武汉 430070；2.湖北省水土保持工程技术研究中心，湖北 武汉 430070)

生产建设项目水土保持方案是水土保持法规定的水行政主管部门管理生产建设项目水土保持工作的重要抓手[1]，是生产建设项目水土保持事中事后监管的基础和依据。“放管服”改革是全面深化改革特别是行政体制改革的重要内容。在持续推进的“放管服”改革中，水利部和湖北省水利厅推出了一系列“组合拳”，对水土保持行政审批进行了深度改革，有效解决了一些结构性矛盾，较好地实现了从前期监管到过程严管的转变[2]。笔者根据全国水土保持信息管理系统和湖北省水土保持公报资料数据对湖北省近年来水土保持方案编制项目数量、项目类型和编制单位进行分析，对“放管服”改革新形势下湖北生产建设项目水土保持方案管理工作进行探讨。

1 湖北省近年水土保持方案审批数量和范围变化情况分析

为了分析近年水土保持方案审批的发展形势，笔者统计了 2011—2019年湖北省境内水利部、省级、市级及县级水行政主管部门审批水土保持方案数量和防治责任范围(表1)。

从表1可以看出：湖北省境内水利部审批项目数量从2011 年至 2015年相对稳定，保持在10项左右，自2015年以后降至3项以内；省级审批方案数量从2011年至2019年呈上升下降再上升再下降的趋势，2013年和2016年审批数量为上升峰值，2015年和2018年审批数量为下降谷值；市级审批方案项目数量较2011年为整体呈增长趋势，2012年和2017年审批项目数量为2个高点；县级审批方案数量从2011年至2019年呈上升下降再上升的趋势，2014年和2016年审批数量出现了短暂下降，随后大幅度增加。

表1 湖北省近年各级水行政主管部门审批水土保持方案数量和防治责任范围统计

湖北省境内各级审批方案总量从2011年至2019年呈上升下降再上升的趋势，2014年和2015年审批数量出现了短暂下降，随后大幅度增加。2011年修订后的《中华人民共和国水土保持法》和2016年湖北省修订的《湖北省实施《中华人民共和国水土保持法》办法》实施以来，各地水土保持方案的编报率有了一定提高，另外2019年开展全省遥感监管对未批先建项目的查处促使方案审批数量有较大提高。湖北省境内各级审批方案的防治责任范围面积从2011年至2019年呈上升下降再上升下降再突升的趋势，2015年至2018年各级审批方案数量呈现上升趋势但各级审批的防治责任范围面积逐渐减少，这与国家2013年启动城市基础设施建设有很大关系，2015年之后基础设施建设减少。2019年审批方案数量防治责任范围面积出现突增，增幅约为2018年的2倍，这与2018年国务院推行审批项目开展区域评估有关，2019年水利部和省水利厅相继出台水土保持区域评估文件，指导开发区、工业园区等开展水土保持区域评估，根据全国水土保持上报系统数据统计，湖北省2019年各类工业园区审批的防治责任范围为5万余hm2，约占全年防治责任范围的55%。

2 湖北省近年水土保持方案审批项目类型变化情况分析

表2为湖北各市(州)2019年审批方案项目类型统计结果。从表2可以看出，湖北省境内2019年各级水行政主管部门水土保持方案审批所属项目类型以房地产工程数量最多，占到总数量的1/3，其次是公路工程、其他行业项目、其他城建工程、社会事业类项目和加工制造类项目。武汉上述6类项目的审批数量均为全省最高。恩施州的房地产工程、随州市的公路工程、宜昌市的加工制造类项目、黄冈市的其他城建工程、宜昌市的社会事业类项目均排在第2位。房地产工程依然是水土保持审批和监管的重点，很多房地产工程只有审批许可，没有开展水土保持监测和水土保持专项验收工作，房地产工程建设和完工时间都很短，完工后植被措施恢复相对较好，但房子销售完毕，建设单位很多都不复存在，如何对房地产工程进行水土保持管理，特别是事中监测监管、事后验收工作尤其重要。

表2 湖北省各市(州)2019年审批水土保持方案所属项目类型统计结果 个

3 方案数量及编制单位变化情况分析

表3为不同编制单位编制方案数量统计情况。从表3可以看出，湖北省境内2017—2019年水土保持方案星级编制单位编制方案项目数量以无星级证书单位编制的项目数量最多，扣除无编制单位信息的项目数量，2017、2018、2019年无星级证书单位编制的项目数量分别约占当年全年项目总数的50%、64%、61%，编制方案涉及的批复级别以县级为主，其次是4星级和3星级证书编制单位。这说明行政审批改革取消原来水土保持方案编制需要资质证书的政策极大地调动了市场主体能动性，激发了企业活力，营造了公平公正的市场环境。

表3 湖北省境内近年水土保持方案星级编制单位编制方案项目数量统计情况

表4为湖北各市(州)2019年编制单位编制方案情况。从表4看出，湖北省境内2019年无星级证书单位编制的项目主要分布在武汉市、宜昌市、恩施州和黄冈市，其中武汉市数量最多，这与这4个地方项目数量和卓有成效的水保监督管理有关系，2019年武汉市、宜昌市、恩施州和黄冈市审批数量分别占全省审批数量的29.5%、15.8%、10.8%、8.8%，分别位居全省前4；无星级证书单位编制的项目数量占总数量(已扣除无编制单位信息的项目数量)的百分比较高的是恩施州、咸宁市、宜昌市，其中恩施州和咸宁市比例最高，都为78%，宜昌市所占比例为73%，说明这2个地方的水土保持方案编制市场活力突出，产生了大量新的编制单位；4星级证书单位编制的项目数量占总数量(已扣除无编制单位信息的项目数量)的百分比最高，为14%，其次是3星级证书单位编制的11%，5星级证书单位编制的最低，只占3%，这说明拥有5星级证书的大型企事业单位并没有占据市场份额优势，4星级和3星级证书单位的水土保持方案编制市场份额较高。

表4 湖北各市(州)2019年水土保持方案星级编制单位编制方案项目数量统计情况

4 问题分析与思考

根据前面对湖北省水土保持方案审批数量、防治责任范围、项目类型分布和承担方案编制的单位星级能力分析来看，有如下问题和思考：

4.1 审批管理的创新

随着水土保持强监管工作的持续推进，生产建设项目水土保持方案报批率将会进一步提高，需要进行审批的项目将会有较大幅度的增加，对现有审批形式带来挑战，市县两级机构承担了几乎90%以上的水土保持方案行政审批任务，迫切需要创新审批方式、提高审批效率。目前房地产工程、加工制造类工程、城建项目等类型项目所占比例达到了60%以上，这些项目多位于城区及周边、城市管理相对较严格的区域，根据水土保持监测成果和有关研究，这些项目扰动造成的水土流失相对较轻，针对这些项目建议探索全部实行承诺制管理，制定事中事后监管制度。对土石方开挖量小的常规项目，建议利用全国水土保持上报系统平台中丰富的水土保持信息开展不见面式评审，可通过查阅平台的遥感影像数据和措施布局、防治责任范围等信息代替现场查看，压缩工作环节和审批时日，以解决目前全国水土保持上报系统生产建设项目监督管理平台项目信息填报不及时、不完整、不准确等问题。

4.2 审批质量的把控

水土保持方案编制技术服务市场化近年来越来越明显，无星级证书单位承担的生产建设项目水土保持方案编制技术服务项目数量基本上占到了全省总数的60%以上。有市场活力和竞争激烈对水土保持方案编制行业来说一个好的发展趋势，但90%以上的生产建设项目水土保持方案审批权限在基层，而基层市县水土保持技术力量相对薄弱，目前省级专家库专家覆盖基层的很少，地方也没有建成本地区的评审专家库，对基层组织的水土保持方案技术评审工作是否满足技术规范要求和审查要求值得商榷。因此，一是要建立基层水土保持专家库，加强水土保持技术培训；二是上级水行政主管部门开展对下级水行政主管部门水土保持方案技术审查质量的抽检，对于不满足技术规范的编制单位要进行通报或纳入诚信管理。

4.3 监管方式的转变

随着近年来水土保持方案行政审批项目增多，水行政主管部门承担的水土保持监管责任增大，很多项目审批后没有实现全面有效的事中事后监管，很多项目水土保持验收没有按照法定程序完成就投产运行，如何有效加强事中事后监管成为水行政主管部门的极大挑战。目前事中事后监管采取的主要方式包括遥感监管、现场抽查、书面检查、“互联网+监管”相结合的方式实现监管全覆盖，书面检查基本是全覆盖，但是遥感监管、现场抽查是采取“双随机、一公开”的方式进行。因此，需要根据项目规模、占地情况、扰动特点和特殊位置等情形结合“放管服”政策实行项目分类管理和验收，分类型制定项目事中事后监管制度，不能所有项目一起抓一样管，确保项目实施过程中潜在水土保持危害大的项目实施重点监管，采取遥感监管、现场抽查的方式开展监管；潜在水土保持危害较轻的项目探索进一步简化验收制度和流程，把监管的工作重心放在有潜在水土保持危害的项目上。