涉水审批“多评合一”背景下的水资源论证编制标准研究

张晨辰,杨德全,曾钢锋

(1.浙江同济科技职业学院，浙江 杭州 311231；2.台州市水利水电勘测设计院有限公司，浙江 台州 318000)

1 建设项目涉水审批“多评合一”的提出

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江省推出，2017年5月全国首个以落实行政审批改革为内容的省级地方标准——浙江省《政务办事“最多跑一次”工作规范》[1]发布实施，该标准规定“最多跑一次”指的是通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式，群众和企业到政府办理“一件事情”在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到作出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门[2]。其中，一件事情涉及一个部门一个办理事项、多个部门一个办理事项、一个部门多个办理事项、多个部门多个办理事项的，均适用“最多跑一次”改革。

在此背景下，浙江省积极探索水行政审批制度“最多跑一次”改革，针对建设项目涉水审批工作中存在的时间长、程序繁、环节多等问题，于2019年率先全面推行建设项目涉水审批“多评合一”[3]，具体来说就是将水土保持方案、防洪影响评价、水资源论证等多个专项审批事项，多合为一，一次性综合编制整合成一份区域水影响评价报告，一次性召开评审会，一次性予以审批，区域水评报告简称为“三合一”报告。同年，浙江省水利厅发布全省区域水影响评价“三合一”报告的编制标准，涉水审批“多评合一”进入规范化。

浙江省建设项目涉水审批“多评合一”是对“最多跑一次”的实践创新。从行政管理层面看，水行政管理部门简政放权，解决了以往水保、防洪、水资源三类审批分别开会、评审耗时较多、需找各部门衔接报批等问题，优化审批环节、节省审批时间、降低企业成本；从技术操作层面看，“三合一”报告编制规范化，减少了三类报告中相互重复的一般性描述及基础性水文水利计算分析，使报告结构更加紧凑合理、关键性控制指标更加明确，符合“最多跑一次”中一次性办理多个事项的要求。经过一年多的实践，建设项目涉水审批“多评合一”已经在浙江省各市、县全面铺开，在改善投资营商环境、增强人民群众的获得感方面具有非常重要的意义。

2 区域水影响评价“三合一”总体框架

2.1 区域水影响评价“三合一”报告框架

结合浙江省区域水影响评价改革的工作思路和区域水评报告的编制导则，总结前期在市、县涉水审批“多评合一”的试点实践经验，本文构建了建设项目涉水审批“多评合一”背景下的区域水影响评价“三合一”报告框架(见图1)[4-11]。框架图清晰展现了区域水影响评价“三合一”报告的组成部分和相互关系，左侧为涉水审批“多评合一”工作的总体思路，右侧为“三合一”报告的编制提纲，提纲中的子项目与工作思路一一对应。

从图1可以看出，最新的区域水影响评价报告并不是简单地将水土保持方案、防洪影响评价和水资源论证三个专项报告拼凑在一起，而是严格依照浙江省推行区域水影响评价改革和实行涉水审批“多评合一”的工作思路制订。

图1 涉水审批“多评合一”下的区域水影响评价“三合一”报告总体框架图

2.2 区域水影响评价“三合一”的优势

2.2.1 结构更紧凑

纵观区域水影响评价的总体框架，将三个报告合并归纳以后，结构更紧凑。一方面，“三合一”报告将水土保持、防洪影响和水资源三个专项中如一般性描述、水文水利基础性分析、编制依据等共同的部分进行了合并[10]，在第一章“综合说明”中对整个区域的基本情况进行了全面阐述，避免了同样的资料准备三次、相似的内容在三个报告中重复出现的问题。

另一方面，分析三个核心专章的结构，“三合一”报告编制提纲通过分类合并、合理删减、细节调整等方式进行了精简，水土保持方案由原专项报告的11个章节简化为4节，防洪影响评价由5个章节简化为4节，水资源论证由8个章节简化为6节，使得“三合一”之后的报告结构去繁为简、更加清晰，提高编制效率、精简审批材料，切实落实“最多跑一次”改革精神。

2.2.2 重点更突出

建设项目涉水审批“多评合一”改革的重点在于“一件事”办理，编制一份区域水影响评价报告，对于符合准入标准的投资项目，不再另行开展项目涉水评价，直接采用项目业主承诺备案制，简化了审批程序。因此，区域水影响评价报告的关键在于明确区域项目涉水准入标准和制定负面清单，使“三合一”后的编制重点更加突出、关键指标更加明确。

3 “三合一”报告水资源论证编制研究

3.1 水资源论证编制提纲的归一化处理

水资源论证是区域“三合一”报告的重要组成部分，以往水资源论证专项采用《浙江省区域水资源论证报告编写提纲(试行)》(以下简称“专项提纲”)进行编制，“三合一”报告水资源论证的编制采用《区域水环境影响评价编制提纲》(以下简称“‘三合一’提纲”)，“三合一”提纲在专项提纲的基础上进行了优化，为了方便对比，现将两者标题编码进行归一化处理。

专项提纲中，“区域水资源论证”为大标题，论证正文从一级标题开始，表达为“第一章”“第二章”等，二级标题为“第一节”“第二节”等；而“三合一”提纲中，水资源论证为“三合一”报告的第四部分，一级标题为“4.区域水资源论证”，论证正文从二级标题开始，表达为“4.1”“4.2”等，三级标题为“4.1.1”“4.1.2”等。为了将两者进行对比，对两个提纲进行文档结构归一化处理，论证正文统一为一级标题开始，表达式为“1.”“2.”等加标题内容，二级标题为“1.1”“1.2”等+标题内容。

3.2 专项提纲与“三合一”提纲的对比示意图

经过标题编码和文档层次的统一化，水资源论证专项和“三合一”提纲对比示意图(见图2)中两项提纲的相同(近)章节平行放置、一一对应。从对比示意图可以看出，水资源论证由专项报告中的8章缩减为“三合一”报告中的6章，结构上更加简洁。具体来看，共有9处重要的改动，图上标注为“一调、二删、三增、三改”。

图2 水资源论证专项和“三合一”中的水资源论证提纲对比示意图

3.2.1 结构上的“一调”

如图2虚线箭头所示，“取水影响分析”小节从专项的“4.区域取水水源论证”调到了“三合一”报告的“5. 区域取退水影响分析及减缓对策”中。这样的调整更加符合论证逻辑，也使“区域取退水影响分析及减缓对策”章节更加完整。这体现了“三合一”报告的逻辑性。

3.2.2 章节上的“二删”

从图2可以看出，“三合一”报告较专项报告有两章删减。第一处删减，专项提纲中的“1. 总论”在“三合一”提纲中删去，因为这个章节包括了区域的背景、依据和概况等内容，是水土保持、防洪影响和水资源三个报告中共通的部分，现将三者合一之后就不需要在每个专项里重复赘述，合并在总体框架图(见图1)中的“综合说明”专章即可。

第二处删减，专项提纲中的“5. 区域取水许可水量潜力分析”章节在“三合一”报告当中删去，这个章节包括取水许可现状调查、区域取水许可潜力分析和区域取水许可控制分析三项内容[11]。因此，涉水审批简化改革使得用水总量、用水效率和水耗标准三大水资源指标成为区域取水潜力和准入控制的依据，没有必要对区域取水许可水量潜力进行专章分析。以上简化性删减突出了“三合一”报告中重点。

3.2.3 内容上的“三增”

对比专项报告提纲，“三合一”报告水资源论证部分增加了三项内容。第一项，“三合一”报告的“1. 水资源及开发利用现状分析”较专项“2. 县域水资源及开发利用现状调查”增加了对“区域”的水资源利用情况分析。第二项，在“三合一”提纲中“2.1 用水需求分析”较专项“3.1 区域用水需求分析”增加了对县域用水需求的分析。以上两个增加思路类似，都是将原先对于“县域”或者“区域”的单独分析增加为“县域+区域”的综合分析。第三个增项是在“区域取水水源论证”章节中增加了“3.1 取水水源方案”。随着浙江水利的不断发展和产业的转型升级，综合考虑区域现状和规划年可能增加的水源工程，制定适合每个区域的取水水源方案非常有必要。这体现了“三合一”报告的科学性。

3.2.4 用词上的“三改”

对比专项提纲，“三合一”提纲有三处用词改动。第一处，专项中“区域用水控制目标分析”改为“三合一”中“区域用水控制指标分析”，二级标题也将“目标”改为“指标”。从这一章节的内容来看，主要分析了用水需求量、用水总量和用水效率，这些分析结果都是以数据量化的形式展现，是衡量区域用水控制目标的方法，所以用“指标”更为精准。第二处更改为“区域取水水源论证”章节中“可供水量分析计算”改为“水源可供水量分析”,以更加符合本节的分析对象描述。第三处更改为专项中的“6. 区域准入水耗标准分析”改为“三合一”报告中的“4. 区域水耗标准分析”，删去了“准入”两个字，因为全文关于水耗标准的表达均含有项目准入的意思，为了标题的简洁精炼，“准入”两字可以删去，使“三合一”报告提纲用语更具精准性。

3.3 “三合一”水资源论证案例实践

3.3.1 区域概况

浙江前洋经济开发区位于宁波市江北区，规划面积1 665.46 hm2，分为A、B两个区块。A区块规划面积约1 153.87 hm2，四面范围为东至洪塘西路、宏图路，南至北环西路、规划道路，西至宁波绕城高速、萧甬铁路的围合区域，重点集聚和发展以电子商务、互联网金融、智慧产业、文化创意、总部经济为重点的城市经济产业；B区块规划面积511.59 hm2，四面范围为东至庄桥河、严家河，南至铁路宁波北站，西至机场高架路，北至宁波绕城高速的合围区域，将以“物流产业链”为导向，建设集商务办公、仓储、配送、信息等功能于一体的专业物流园区和物流集散枢纽。浙江前洋经济开发区现状取水全部自来水，全区域纳入宁波中心城区管网供水，由宁波市自来水有限公司下辖的毛家坪水厂、东钱湖水厂、北仑水厂和江东水厂四座水厂供给。

3.3.2 区域用水控制指标和水耗标准分析

依照“三合一”水资源论证编制要求，对县域和区域规划年2035年用水需求进行分析，结合宁波市最严格水资源制度控制指标的要求，得到浙江前洋经济开发区规划水平年用水总量控制指标为2.275×107m3；区域用水效率控制选取万元GDP用水量，预测2035年浙江前洋经济开发区万元GDP用水量需控制在10.26 m3/万元；由浙江前洋经济开发区以电子商务、物流中心等为规划主导产业，结合已入驻制造业企业现状，本区域的水耗标准分析选用单位产值水耗和单位用水定额作为开发区的准入水耗分析指标，经论证划定：先进制造业企业单位产值水耗3.1 m3/万元为其准入门槛，电子商务类单位用水定额1.5 m3/m2·a为其准入门槛，物流和仓储业单位用水定额1.3m3/m2·a为其准入门槛。

3.3.3 区域水评“三合一”的实践

(1)编制区域水影响评价报告

根据所在流域综合规划、区域控制性详规等，全面论证区域水影响评价，将水土保持、防洪影响和水资源论证三合一以形成一份区域水影响评价报告，去繁为简。以水资源论证为例，由一般水资源论证专项报告5万字左右减少到3万字左右，提高编制效率。三项合并召开一次区域水影响评价报告评审会，减少行政资源的消耗。

(2)明确涉水准入标准

根据区域水影响评价结果，制定区域涉水标准，作为一段时间内该区域涉水项目准入的依据。水资源论证方面，根据最严格水资源管理总量和效率控制目标，提出区域用水总量控制指标、万元GDP用水量指标和分类水耗标准，今后对符合区域准入标准的投资项目实行承诺备案制，减少审批事项至“一件事”办理，提高审批效率，实践“最多跑一次”改革。

(3)及时公布负面清单

根据浙江前洋经济开发区的发展规划目标，合理提出涉水审批负面清单。水资源论证方面的负面清单包括针对高耗水、年取水量50万t以上、取用地下水等项目[12]，都将作为分类管理的依据，审批标准更加明确突出。

4 结 论

(1)浙江水利在全国率先探索并推行涉水审批“多评合一”并将其规范化，是对“最多跑一次”改革的创新实践。根据区域水影响评价“三合一”总体框架，将水土保持、防洪影响和水资源三个专项有机整合并附上涉水管理说明和负面清单形成报告，聚焦关键指标、结构科学紧凑、结论明确全面。

(2)从水资源论证编制角度出发，“三合一”提纲较专项提纲有9处重要改动，优化后的编制标准全面、科学、精准、简洁，具有较强的实用性和推广性。

(3)浙江前洋经济开发区实践区域水影响评价“三合一”，水资源论证提出了规划水平年2035年用水总量控制指标为2.275×107m3，区域用水效率控制选取每万元GDP用水量2035年需控制在10.26 m3。根据区域的产业规划特色，论证提出其先进制造业企业单位产值水耗标准为3.1 m3/万元、电子商务类单位用水定额1.5 m3/m2·a、物流和仓储业单位用水定额为1.3 m3/m2·a，对于符合区域水耗标准的投资项目实施备案承诺制，简化审批程序，减少审批事项。这些改革性的举措值得其他区域借鉴，具有非常重要的推广意义。