新财政管理体制背景下行政单位财务管理研究

何巍

关键词：行政事业 财务管理 效能 发展

一、行政单位财务的特点概述

行政单位的主要职能是行政管理和公益服务，职能特点决定了其不能以盈利为目的。收入以财政拨款为主，支出主要集中在行政运行、社会公益服务和基础设施建设方面，不进行利润的核算与分配，也不需要缴纳所得税。基于以上特点造成行政财务管理存在不可避免的弊端，行政单位使用的是国家纳税人资金不属于个人、单位私有，容易引起支出过大、管理松弛、效益不高等问题，因此对行政单位财务管理运行状况、存在的问题、改进措施的研究极为重要和迫切。

二、行政单位预算管理存在的主要问题及解决措施

（一）行政单位预算管理存在的主要问题

1.预算编制方法不科学。现在的行政单位大多采用增量预算法，这个方法既减轻了会计人员的工作量又能够让单位有更加充裕的经费，因此在行政单位中很普遍。但增量预算却容易导致预算中的一些不合理项目长期存在，其造成资源的浪费以及预算体量逐年增加。

2.预算编制标准不严格，在项目预算编制中尤为严重。有的单位缺少懂得项目成本预算的专业人员，导致许多项目预算都是施工方聘请社会机构审核，国家部门作为出资方不清楚项目真实成本、施工方利润各是多少，可能出现只需投入50万元就可以建成的项目却花了80万元的情况，容易被施工方和社会机构影响，某些项目的净利润达工程预算的60%以上，无法对预算进行科学合理的控制，项目预算的资金额往往较大，缺乏控制会导致国家资金严重流失。

3.预算编制口径不全面，未严格执行全口径的预算管理制度。例如某街道计划明年修建一个停车棚，但该计划未列入明年预算，导致停车棚无资金安排，项目无法实施或者随意挪用其他项目资金完成该项目或者中途调整预算。

（二）解决行政单位预算管理问题的对策探索

1.改进预算编制方法。采用零基预算法和增量预算法相结合的方法编制预算。可以有效避免传统增量预算编制方法中不合理预算多年存在的弊端，又可以减少零基预算的编制工作量。关键是要确定哪些预算项目采用零基预算，哪些预算项目采用增量预算。

笔者认为可以将预算按不同用途分为：人员预算、办公消耗预算、资产购置预算、项目预算等。人员预算根据人社部门核定最新工资标准实行增量预算。办公消耗预算和资产购置预算按地区同规模部门平均标准实行零基预算，并严格控制上限，以达到控制行政单位经费支出的目的。项目预算可以根据地区财力决定，财政资金富裕的地区可以按增量法编制项目预算，以积极的财政政策促进地方发展;财政资金不足的地区可以按零基法编制项目预算，通过精打细算统筹财政资金，将有限的资金投入更好的项目。

2.严格把控预算标准。项目预算设立合理的利润空间，防止虚增预算。项目建设较多的单位可以自主聘请项目成本预算、造价等方面的专业人员对拟投资进行预算编制或审核，也可以送交财政、发改委等部门的投资评审科室审核，根据测算的成本，将利润控制在合理范围内（如：预算的10%）进行工程发包。财政部、发改委等部门在这一过程中应该为地区的项目造价做好业务指导和监管工作，既要防止预算造价虚增国家资金流失，又要防止预算过小承建方利益受损。

3.加强预算编制准备与协调。造成预算编制不全面的原因可能是参与编制预算的只有会计，没有其他部门人员。各单位应在编制预算时组织各个部门参与其中，充分听取意见使预算涵盖单位的各个部门、各项业务。

笔者认为预算调整、预算追加过于简单是造成预算编制不全面的另一个重要原因，预算管理部门应加强预算的严肃性，谨慎进行预算调整与追加，严格控制预算调整与追加的额度控制。

三、行政单位固定资产管理存在的主要问题及解决措施

（一）行政单位固定资产管理存在的主要问题

1.资产账实相差巨大，资产虚增严重。特别是电脑空调、座椅沙发等资产在日常都是由使用人保管，更换使用人没有交接手续，更换设备没有报废手续，甚至有人将单位资产拿回家占为己有，资产管理制度只是一纸空文，长年累月导致固定资产账实数量差距巨大。

固定资产折旧计提不规范进一步加大了账实金额差异。新准则已于2017年正式实施①，但在实务中部分行政单位为了方便依然没有对固定资产进行折旧，有些单位对于折旧年限、折旧方法的选择不恰当，导致折旧混乱。

2.资产购置价格明显高于市场价格。这个问题已经发展成为一种现象而且普遍存在，行政单位固定资产大多以政府采购方式取得，笔者认为资产购置价格高于市场价格的问题与政府采购制度的不完善有关，例如：同一台电脑卖给个人3000元，卖给A单位5000元，卖给B单位6000元。

3.资产闲置数量较大，使用效益低下。资产没有达到规定使用年限就被棄置。比如办公桌缺了一块或是掉了油漆，影响美观但不影响使用;电脑、打印机坏了不进行维修，直接采购新的设备等。老旧房屋闲置，未发挥效益。单位由于业务扩展、人员增加搬进新办公楼，但老办公楼既不处置也不出租，闲置数十年无人问津。

（二）解决行政单位固定资产管理问题的对策探索

1.加强资产账实清理。单位必须指定专人负责固定资产管理工作，应每季度对固定资产进行一次全面清查，核对账实情况并向分管负责人汇报，有条件的单位可以每个月组织一次清查。

2.进一步细分计提折旧的资产范围。新政府会计准则要求对固定资产计提折旧，其目的在于减少资产账实差异，但是笔者认为不应一概而论要求对所有的固定资产计提折旧。房屋、土地资产的保值性能较强，其价值在几十年内不会减少，对此类固定资产计提折旧不但不会减少账实差异，反而会增加账实差异。因此认为对于房屋、土地等保值性能较强的资产应采用历史成本进行核算，待处置给国家之外的所有者时按公允价值核算。

3.盘活固定资产②，提高价值创造能力。这方面的闲置资产可以通过政府调剂给其他国家部门使用，或者出租给企业使用收取租金。

4.建立严格的资产处置程序，提高资产使用效益。例如故意损坏或丢失固定资产的按价值进行赔偿;外观虽有瑕疵但不影响使用的资产必须继续留用。

5.完善政府采购的价格监督制度。市场经济体制下，商品价格以市场调节为主，行政职能部门本不该对价格进行过多干预，应该以交易双方的意愿为主，但此时作为购买方的行政单位使用的是国家资金，以明显高于市场价格购进资产很可能存在权力寻租、贪污腐败，造成国家资金流失。

6.加强监管机制，提高资产调配水平。笔者认为各行政单位必须每年向国有资产管理部门报告资产使用情况，包括闲置、新购入、正常及非正常处置、资产使用、收益等。国有资产管理部门应加强对资产的监管，摸清资产类别、数量、使用、闲置等状况，按年度对辖区内资产管理情况进行分析并出具分析报告，以效益最大化、调剂优先为原则，指导各单位加强资产管理，提出改进资产管理建议，制定资产调剂方案。

7.加强会计教育，提高会计人员素质。2017年施行的《政府会计准则第3号——固定资产》对累计折旧进行了诠释，但是在行政单位推广有限，主要原因在于未对会计人员进行继续教育，致使其进行账务处理时依然按照旧政府会计准则未对固定资产进行折旧。会计从业资格的取消降低了会计行业准入门槛，也对会计核算质量产生影响。

四、行政单位财务监督与公开存在的主要问题及解决措施

（一）行政单位财务监督与公开存在的主要问题

1.财务制度形同虚设。行政单位往往是业务职能部门，虽然制定了相关财务管理制度，但内部监督与控制的关键环节没有付诸落实。

2.财务管理机构不健全，不相容岗位未分设。行政单位将大部分人力安排到业务岗位，致使财务岗位人员缺乏，部分单位没有设置财务办公室，许多财务工作均由一个人经办，出纳、会计、审核集于一身，存在严重财务管理漏洞。

3.权力制约机制缺乏，财务监督严重缺失。行政单位实行“一把手”负责制，财务由“一把手”亲自抓，可能出现财务人员因遵守财经纪律而违背领导的“无理要求”就会被调动工作岗位，财务人员迫于压力往往选择忍气吞声的情况。有些地区明令下文“一把手”不得分管财务，须由副职分管财务，但“一把手”也会涉足其中，导致分管的副职形同虚设，即使财务负责人能够独立行使权力，也容易造成权力过度集中的问题，这种方法只能在一定程度上降低财务管理风险，只要权力制约机制不完善、财务监督缺失就无法从根源上解决这一问题。

4.财务公开不规范。财务公开中主要存在不公开、形式主义公开、选择性公开、不按规定期限公开等问题。例如：将财务报告等粘贴于公示栏后，拍张照片后立即撕毁，用照片证明已公开;只公开常规的部分，对于重大事项不予公开;要求每个月公开的事项却每年公开一次，甚至不公开。

5.“三重一大”制度落实不到位。“三重一大”制度要求重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用必须经集体讨论作出决定。但是许多单位在“三重一大”事项上由负责人独自决定或者少数几个人私下决定，这样使得“三重一大”制度控制领导集权思想、打破一人说了算的传统、防止腐败贪污等目的难以完全达到。

（二）解决行政单位财务监督与公开问题的对策探索

1.建立权力制约机制，削减负责人权力。进一步推进和完善单位负责人不直接分管财务的管理制度，指定一名副职领导分管单位财务。分管财务的副职领导在每月的班子成员会上报告单位财务管理情况，提出下步財务计划，班子成员可以对财务管理提出不同意见，按少数服从多数进行决议。财务监督组组长应该列席财务议题的班子会。

2.组建财务监督组，提高职工监督力度。财务监督组类似于企业的监事会，从职工中选举产生，对全体职工负责，独立监督单位财务管理制度的落实、财务决议的审定和实施等，财务监督组由3-5名人员组成，赋予其适当权力，必要时可以查阅财务凭证、通报问题情况、向上级组织汇报财务执行情况。财务决策、经费开支至少要财务监督组中的3名成员签字认可，否则不予开支和执行。财务监督组应在每月的职工大会上通报上月的财务管理情况，并明确指出财务监督组对于单位财务管理的看法和态度。

3.严格执行不相容岗位分离制度，提高内控的风险防范水平。如果单位规模不大，财务人员有限，没有条件实行不相容岗位相分离，应加强对财务工作的检查，以此降低风险水平。

五、行政单位财务绩效评价存在的主要问题及解决措施

（一）行政单位财务绩效评价存在的主要问题

1.绩效意识缺乏。行政单位的基础设施建设往往关注数量较多而关注质量较少，更少关注投入资金与产出效益是否协调适当，在项目合同中少有关于效益评价的条款，以致项目完工后缺少项目绩效评价的环节。

2.评价方法简单。前已述及，行政单位不以盈利为目的，资金使用效益很难用具体资金进行量化，评价方法以定性分析法为主，主观性太强，容易人为降低评价标准、虚增项目效益。

3.评价作用发挥不明显。少数项目实施了绩效评价，得出了绩效评价结论，但是没有对评价结论加以运用，导致评价失效。

（二）解决行政单位财务绩效评价问题的对策探索③

1.加强绩效评价的事前控制。传统观点认为绩效评价大多关注事后控制，笔者认为应该加强绩效评价的事前控制。

在项目的立项阶段，要求项目提议方在项目可行性分析报告中明确项目预期达到的效益水平，对产生的效益进行定性、定量或者定性定量相结合评估分析，效益不能弥补成本的情况下，对项目的审批应从严审核或者取消项目。特别注意某些基础设施项目以社会效益为主，经济效益难以衡量，这时要进行充分的论证，听取多方意见，从而减少套取资金、盲目投资行为。例如：某村计划投资150万元修建一条通湾水泥路以方便村民出行，这时就需要在经济效益和社会效益之间进行衡量。再例如：某村为发展集体经济，实现全村脱贫，计划修建一个自营发电站，经投资评审得出结论：项目每年投入的维护资金高于发电产生的收益。投资该项目导致入不敷出，不仅不能实现村集体脱贫，还会加剧经济困境，因此该项目应予以否决。

2.提高绩效评价的结果运用。财政部门、建设单位应在项目完工投入使用后，在合理期限内对项目进行经济、社会效益的评估。评价分析期限应选择在寿命期内，寿命期较长（10年以上）的设施可选取前3-5年的数据进行分析，结合趋势分析法，分析投入成本与实际绩效，针对效益低下的项目制定改进措施，日后遇到类似项目应严格把控。

六、结束语

行政单位财务管理是国家治理体系和治理能力的重要体现，其财务管理水平不严不仅造成资金使用浪费、资产效益低下，还为国家公职人员权力寻租提供了土壤。在现实中其财务管理存在的问题不限于以上几种情况，随着经济社会的发展、机构改革的深入、财政改革的推进，行政单位财务管理的问题还会以新的形式出现，这要求我们直视问题，不断地进行研究与分析，不断地完善财务管理制度。

注释：

①财会[2016]12号《政府会计准则第3号——固定资产》、财会[2017]4号《政府会计准则第3号——固定资产》应用指南。

②财资[2020]97号财政部《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》。

③财预[2020]10 号财政部《项目支出绩效评价管理办法》。

参考文献：

[1]财会[2016]12号《政府会计准则第3号——固定资产》.

[2]财会[2017]4号《政府会计准则第3号——固定资产》应用指南.

[3]财资[2020]97号财政部《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》.

[4]财预[2020]10 号财政部《项目支出绩效评价管理办法》.

作者单位：武汉市江夏区财政局