城郊结合部村庄网格化管理存在的问题及对策研究

巢杰明

摘 要：城镇化进程中产生的城郊结合部对城市管理产生极大的难题，其作为过渡性的城镇社区，具有新建城区和农村村庄交错、人口流动性大、人口结构复杂、社区开放性程度高、治安和卫生管理难度大的特点。城市的快速发展，使城郊结合部深度融入了城区，如何促进城郊结合部的正常、健康、有序发展，管理质量如何真正稳步提升、管理模式如何创新成为城市管理的新难题。通过从网格化管理的角度，卫生、消防、治安等方面分析城郊结合部村庄管理的现状，从管理模式、网格员压力、民众参与等方面总结归纳城郊结合部村庄网格化管理的难题，并针对性的提出具体的策略，为城郊结合部村庄网格化管理水平的提升提供建议。

关键词：城郊结合部村庄; 网格化管理; 社区自治

中图分类号：TU984.251       文献标识码：A        文章编号：1006-3315（2021）7-058-002

我国正处于社会转型发展阶段，城镇化率不断提升，部分地区的城镇化率高达70%。随着城市不断发展，其空间地理位置需要不断对外延伸，产生大量的城乡结合部村庄。城乡结合部村庄的产生对城市管理产生一定的挑战，城乡结合部村庄陷入一种管理空置的状态，不仅不利于城乡结合部村庄的发展，导致城乡结合部村庄的卫生、消防、治安的问题增加，也影响整个城市的发展。因此采用网格化管理的模式对城乡结合部村庄进行管理，提高管理的水平，促进城乡结合部村庄向城镇真正的社区转型，就有积极的意义[1]。

一、城郊结合部村庄与网格化管理的概述

（一）城郊结合部村庄的发展演变

城郊的概念产生于20世纪40年代，美国的学者George s Wehrwein与Richard B.Andrews对城郊进行界定，前者从土地用途的角度，认为城郊是属于工业用地与农业用地的过度地区。后者认为城市经济中心不断发展必然向农业“借地”，从而形成城市边缘发展和农村现象相互存在的混杂现象。德国地理学家赫伯特·路易斯提出城郊结合部的概念，认为城郊结合部是中心城区向外延伸的区域。

我国的城镇化发展使得城市中心不断向周边乡村延伸。我国城市出现大量的城郊结合部，从地理位置上看，大量的城郊结合部靠近城市;从治安管理上看，城郊结合部的治安比较差，容易发生警情;从环境卫生上看，城郊结合部的流动人口数量多，部分城郊结合部是城市外来务工人员的集中区域，人口结构复杂，而且流动性比较大，在管理上存在一定难题[2]。

（二）网格化管理

网格是信息学的概念，主要是为完成共同任务的资源，网格化管理是指能够快速满足用户需求的各种资源与服务。城市网格化管理是2003年上海社区建设提出的概念，希望通过网格化管理的模式，对社区管理中的要素资源进行重新整合，从而提高社区管理的效率，提高社区服务的质量。也有认为，网格化管理是借助电子信息技术作为支撑，将被管理的对象划分为若干个网格，进而实现资源的共享，达到管理服务上的高效率、精细化目的[3]。

（三）网格化管理在城郊结合部管理中起到的作用

城镇化的发展使得城郊结合部的人口结构发生新的变化，在以往的稳定性的城郊地区，由于人流、物流、商流的发展变化，其外来的人员数量增多，村民向社区居民身份转变，而外来人口的数量增多，使得城郊结合部的资源需要重新配置，对提升城郊结合部管理水平提出新的要求。网格化管理是一种扁平化、精细化的管理新模式，通过人在网格、全面覆盖的服务理念，不仅能全面掌握网格中社情民意、健全基层服务力量，还可以降低信访上访、安全隐患等各类问题，起到化解各类社会矛盾纠纷，有效提升社会管理的水平作用。城郊结合部网格化管理是逐步推进乡村社区化、社区社会化、工作专业化的有效途径，充分拓宽政府群众工作开展的途径，加快社会综合管理机制的完善，把政府服务管理延伸至社区这一社会组织结构的末端。

二、城郊结合部网格化管理面临的困难

（一）流动人口多，社会治理难度大

城郊结合部的流动人口数量大，特别是城市务工人员倾向集中在城郊结合部，在城郊结合部生活不仅成本低，而且靠近城市，能够获得就近就业机会。长期以来我国的城市化管理上采用城乡分离的户籍制度，城市居民与农村村民分别管理，而苏南部分地区乡镇在20世纪90年代中期到21世纪初期已经完成农转非，还是存在村委会与居委会两套基层管理的模式。特别是城郊结合部的人口主要是由出租户、流动人口组成，其流动性的人口数量多，例如常州市永红街道总人口月24万，其中常住人口约14万、流动人口约10万人，流动人口占总人口的42%，导致在管理上出现难以精准化管理，人口流动性大，基层村委会、社区居委会难以有效管理。

城郊结合部是由乡镇转成街道，所管辖区域面积通过行政区划不断地调整，基本都超过了10平方公里，治安管理难度十分大。一方面不仅人口结构复杂，外来人口的数量大，而且流动人口的工作稳定性弱，法治观念比较淡薄，对于社区、村委会的管理缺乏信任度，導致社区难以有效对其进行约束，进而导致城郊结合部成了社区难以管束、制约的真空地带突发情况发生率高。另一方面，城郊结合部出租房屋众多，而且户主的主要收入来源于出租，会导致户主与租户之间形成依存的关系，导致流动人口的管理难度加大，治安治理的难度增加。同时，我国部分城区街道、乡镇因区划调整后出现2个派出所分片管理现象，城郊结合部基本是1个派出所负责管理。城郊结合部的社区民警或者是片区民警需要管辖的范围大，部分民警需要同时管辖2个村委会或居委会区域，导致治安管理上出现基层警力不足的问题，基层警力不能有效发挥，难以有效的保障城郊结合部的治安。

（二）基础设施建设比较薄弱

网格化管理建立在现代信息技术的基础上能够提高村、社区管理的效率。城郊结合部虽然属于城市管辖的范围，但是由农村逐渐演变而来，与城市中心地区相比，城郊结合部的自然村基本已被小区包围，基础设施建设比较薄弱，市政建设通常被排在城市建设之外，导致城郊结合部的布局混乱，村和小区共生现象突出，而且村庄环境也比较差。同时城郊结合部的各类为民服务中心建设比例存在不足，以常州市永红街道为例，现有9个村委、10个社区，其中1个村委正在撤村转居。该街道村委所辖村庄比较分散，不能集中统一管理;60%社区至少管理8个及以上小区，每个社区都有政府托管、开放式小区，服务区域过大，环境卫生问题成了一块难啃的“骨头”。同时村委（社区）为了方便管理，一般会将为民服务中心、活动室集中设在办公区域或临近的公建配套用房中，以致各类民生问题依旧存在，居民生活水平得不到提高。

（三）队伍建设和财政力度需要加强

简单照抄其他管理模式，未能结合实际科学布局。2018年，根据江苏省关于网格划分标准：社区300-500户为基础划分网格、村150-250户为基础划分网格。而在实际工作中，部分自然村户数不足150户，街道只能因地制宜，以村民小组为基础进行网格划分，网格管理范围有大有小。网格设置和划分有待进一步科学规范，网格内具体服务对象情况、分布状况、需求差异等情况的分析不够深入，与基层资源结合度不高，缺乏整体的统筹性。财政补助力度不足，形成人少事多，90%以上村委社区工作人员为网格长，特别是社工既是社区服务者又是网格长，社工薪资一直未纳入省市级财政全额拨付，待遇较差，加之无其他网格管理专项资金拨付，导致人员工作积极性降低，主管职能部门也只关注网格化的架构，缺少必要的经费保障;同时相关考核奖励机制的缺乏、惩多奖少，导致了人员流失严重，致使工作开展浮在面上。

三、城郊结合部以网格化管理的对策与建议

（一）以网格化管理的方式推进城郊结合部社区治理空间细化

城郊结合部的治理难题在于其分布比较混乱。建立网格化的管理模式，利用网格地图技术的方式，将城郊结合部划分为若干个网格，成为边界清晰的地域单元，实现小区域的分块管理，落实网格责任人的方式，实现网格化的管理。在管理的空间上，通过若干个网格，实施若干个责任主体的方式，能够准确的明确管理对象，落实管理责任。同时在管理空间上采用网格的方式，使得管理上能够细分多个网格，减轻网格员的工作压力。采用网格化的管理，在人口的流动管理上按照网格，而不是户籍，能够有效的减少人口管理的难题。采用住户卡入网的方式，能够减少管理上的盲目性，借助网格信息管理平台，能够实现资源共享，推进城市的精细化管理[4]。

（二）以网格化管理落实治安综合治理责任

整合政府基层服务平台，能够借助综合信息管理平台，实时的了解到人口流动情况。通过建立网格微信群、微信公众号的方式，及时发布舆情舆论和通知提示，还能准确了解与反馈住户的诉求。在治安综合治理上，网格员与片区的社区民警加强合作，建立网格巡查走访制度，网格员采用走访巡查的方式，每个月协助社区民警进行城郊结合部流动人口、生活困难家庭、出租屋、特殊人群等进行走访，了解城郊结合部的民情民意，排查城郊结合部的纠纷矛盾、安全隱患等，能够及时的对突发情况建立预报制度，协助部门化解问题。

（三）提高城郊结合部的基础设施建设水平

通过网格化管理的方式，及时的发现城郊结合部的基础设施建设存在的问题。对于民众关于基础设施建设方面的诉求及时的反馈，能够提升城郊结合部地区的基础设施建设水平。网格化管理的模式，网格员的巡查走访，能够帮助城市市政部门更好地了解城郊结合部的具体情况。根据网格化的管理特点，在基础设施工程改造的过程中结合网格化管理收集了解到的诉求，在公共设施、园林绿化等工程的建设上，做好资源的规划，提高城郊结合部的综合治理水平。

（四）提升高层次政务服务水平

政府职能部门从被动处理逐步转变为主动出击，利用宣传栏公示网格人员基本信息，从而使群众反映问题渠道更加畅通。这不仅仅是单一的单线行政管理改变，逐步形成各职能部门深度融合、共同治理模式。基层部门重心下沉，服务为先，主动发现问题、破解难题，创新工作方法，促使干部工作作风更加务实，工作能力进一步提高。

（五）及时准确掌握信息和化解社会矛盾

网格化管理主要以源头预防为主，及时发现苗头性、倾向性和潜在性问题，并采取适当方式处理，通过在网格内化解，使群众利益能得到更好维护。城郊结合部情况相较城区复杂，采集基础信息是建立网格的第一环，利用“互联网+铁脚板”动态模式，全天候监管，使其能第一时间反馈解决。

参考文献：

[1]虞冠伟.瑞安市城乡结合部出租房消防安全治理研究[D]福建农林大学，2018

[2]徐航英，崔恒.城乡结合部社区治理方式转型：社区整合与网格管理——以宜昌市五家岗区城乡结合部阳村为例[J]行政与法，2016（06）：11-19