新城开发建设系统分析与研究

■ 广州市市政工程设计研究总院有限公司 丘文彬

随着中国城镇化进程的不断加快、城镇人口规模的不断扩大，众多大城市周边的新城、卫星城不断涌现。以往，新城、卫星城的形成和发展大多以社会投资驱动为主，一开始就引入大量社会资本，大规模建住宅区，房地产业发展迅速，但由于先期交通基础设施和公共配套实施没有跟上，造成主城区的城市功能、城市人口和高端资源很难向新城区转移，出现大量“空城”“鬼城”。

当前，在新城开发的前期多以政府投资为主导，优先开展交通基础设施和公共服务配套等设施的建设，后期逐渐形成政府投资与社会资本双轮驱动模式，逐步提升新城的城市品质和城市运行效率，使主城区人口愿意到新城区来工作、生活，最终起到了分散城市布局的引导作用。新城建设是一个系统规划的过程，涉及土地开发、产业布局、交通系统、水利防洪、公共配套、安居服务等方面，这些建设之间存在一定的内在联系和逻辑，必须在建设前期做好统一协调和科学筹划。

图1 各要素之间关系

图2 建设系统的五个系统

笔者综合以往文献发现，与新城开发建设相关的研究报告，均以规划和空间布局方面的研究和分析为主，较少从宏观角度对整个建设系统作出分析和研究。本文分析新城开发建设的前提保障要素，概括新区建设系统的五个子系统，并对新城建设时序提出几个大的原则，以期对将来城市新区的建设开发有一定的参考指导价值。

新城开发建设的前提要素

土地

土地是新城开发的载体。新区的开发建设离不开足够的土地资源。加快土地收储和原居民的拆迁安置是新城开发的最前置工作，能够充分利用和发挥有限的土地空间资源。在政府财政资金不充裕、土地资源缺乏时，还可以通过“三旧”改造，规整零落分散、无规律的居民房，腾挪出宝贵的土地开发资源。

规划

规划是新城开发的龙头，新区规划是开发建设的“指挥棒”，精准定位新城目标、宏观规划功能分区、合理布局产业空间、充分利用土地资源、科学安排建设时序，这些均需要在建设前提前规划好，也就是说建设实现规划，以规划引领建设。

资金

资金是新城开发的保障，新区的土地获取、规划建设方方面面都离不开资金支持。配合新城的开发建设时序，落实好今后几年的资金计划和筹措方案，新城的开发建设才能有充足的保障。新城建设资金来源主要有以下四个方面：一是财政预算投资。根据新城每年的建设计划，由财政预算安排的项目建设资金；二是自筹资金投资。各地区、各部门、各单位按照财政制度提留、管理和自行分配用于固定资产再生产的资金；三是银行贷款投资。利用银行信贷资金发放的基本建设贷款；四是社会资金投资。逐步引入社会资本建设是新城开发建设的重要途径，可以极大地减轻政府财政资金的压力。

新城开发建设系统的组成

交通系统建设

城市的交通系统主要由市政道路、轨道交通、高速公路、公共交通设施、慢行交通设施等组成。交通系统是城市新区对外和各片区之间的重要纽带，是市民出行、交流活动的主要途径，也是为城市发展运送人流、物流的重要通道。科学完善的新城交通建设系统需具备“外联内通、高效出行”的特点。

水利系统建设

新城区完备的水利系统在城市防洪排涝、防灾减灾等方面发挥巨大的作用，是城市安全的保障，同时也是维护城市自然生态系统的重要举措。水利系统建设主要包括排洪渠、河涌、水库、湖泊等设施的建设。“安全保障、自然生态”是良好水利系统建设的标志。

安居系统建设

城市安居系统建设是土地收储的前提和必要条件，也是社会维稳和维持治安的保证。新区的安居系统建设主要是安置房和保障房的建设。“和谐征拆、及时安置”是促进土地收储、加快新城建设的关键。

公用设施建设

公用设施系统是城市运营发展的能源脉络，是市民日常生活的“营养供给”保障通道。公用设施建设主要包括电力、给水、排水、燃气、电信、消防、环卫设施的建设。“能源供给充足、生活设施完备”是公用设施建设的最终目标。

图3 建设时序五大原则

服务设施建设

服务设施系统是城市居民安居乐业的基础。公共服务设施建设主要包括学校、医院、体育场、文化站、公园、充电站等。完善的公共配套服务设施，是市民提高生活质量、吸引人才流入的重要措施。

建设系统开发时序原则

新区的开发建设是一项漫长且需要不断投入的过程，需要建设大量项目。在开发建设前，应结合土地收储情况和资金的年度计划，提前对项目建设的先后顺序做一个统筹、合理的安排，这样才能充分发挥出土地资源和财政投入的最大效益，避免造成工程建设重复和资源浪费。新区建设时序从宏观上一般应遵循以下五大原则。

先规划、后建设

在新区建设前，应结合所在自然资源、人文地理条件和新城的发展定位，提前给整个新区制定一个高起点的总体规划、专项规划、分区规划和实施计划，绝不能搞“边规划、边设计、边施工”的“三边工程”。在经过多层次的论证和审批后，在建设过程中的规划把关上，要注重规划的整体性、权威性和严肃性，不能随意更改或频繁调整，否则极易造成前后衔接不顺、定位混乱，同时也会阻碍建设开发进度和浪费财政投资。

先环境、后发展

新区的建设和发展要在保证生态环境不被破坏的前提条件下进行，以往以牺牲自然环境、水环境、大气环境来发展经济的历史惨痛教训举不胜举。新区的开发建设应根据新城所在区域的资源、生态环境的现状特征，以生态适宜性及资源环境承载力为核心，保障新城生态环境可持续发展，创建人与自然的和谐发展，避免将来在环境治理方面付出巨大代价。

先安置、后征拆

征拆工作是新城建设的重点、难点，提前建设安置房可以大大促进征拆工作的开展，减少社会不稳定因素，加快新城的开发建设。另外，安置房的建设在为建设开发创造条件的同时，让原有居民可以提前分享城市建设成果，所以安置房也是一项重要的民生问题，对于促进社会和谐稳定具有重要意义。

先水利、后修路

湖泊、河涌、排洪渠、水库等水利工程在新城区防洪排涝、维护自然生态平衡的同时，在城市景观、休闲娱乐方面也有一定的作用。水利工程的建设宜早不宜迟，尽快为道路、桥梁及雨水排放创造有利条件。水利工程不完善，容易造成新区道路、厂房、小区的雨水无法排放，此外，在水利建设过程中，由于改变了原状排水系统，未征拆部分村庄水淹造成村民死亡的事故也时有发生。

先修路、后开发

新区道路系统为周边地块建设开发提供了进出条件，也为周边地块开发后的日常生活需求（如给水、电力、燃气等）提供载体。同时，提前实施道路网特别是主骨架路网，对拉开新城的城市架构，提升沿线土地价值具有重要意义。因此，在新区建设中道路交通建设应先行实施，不能因为地块开发需求而匆忙被动建设。

综上所述，新区开发建设在三大保障的前提下，涉及五大板块的开发建设子系统，同时要统筹谋划好开发建设时序，这样才能做到有条不紊地搞好新区的建设工作，发挥出有限土地资源的最大价值，同时避免造成社会资源和财政投资的浪费，对将来城市新区的建设开发有一定的参考指导意义。